环境影响评价公众参与机制的比较与借鉴

凌晶+廖灵莉

[摘要]公众参与是环境影响评价制度中一项非常重要的内容，将公众意见作为决策的一项依据，有利于增强环境决策的民主性与科学性。公众参与贯穿环境影响评价过程从而避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。我国环境影响评价公众参与机制尚处于起步发展阶段，与西方发达国家的公众参与环境影响评价制度相比还存在许多不足之处。加拿大是较早发展环境影响评价制度的发达国家之一，公众参与在《加拿大环境评价法》中扮演举足轻重的角色，对我国公众参与环境影响评价的对象、公众参与环境影响评价的阶段以及公众参与环境评价的方式和信息公开等方面有借鉴作用。

[关键词]环境影响评价；公众参与；加拿大；环境信息

[中图分类号]D9226

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）01-0105-04

Abstract： Public participation is a very important part of the environmental impact assessment system. Taking public opinions as a basis for decision-making， it can enhance the democracy and science of environmental decision-making. Public participation runs through the process of environmental impact assessment so as to avoid possible damage to the environment caused by the proposed actions and protect the environmental rights and interests of the relevant stakeholders. Chinas public participation mechanism in environmental impact assessment is still in the early stages of development，compared with the western developed countries， Chinas current public participation in environmental impact assessment system still remains many deficiencies. Canada is one of the developed countries that developed the EIA system earlier. Public participation plays a decisive role in the Canadian Environmental Assessment Act. The purpose of the article is to analyze the Canadian public participation in the EIA system and to analyze the object of environmental impact assessment， the stage and scope of public participation， the ways and procedures of public participation in environmental assessment， so as to improve the system of environmental impact assessment of public participation in China.

Keywords： Environmental Impact Assessment； Public Participation； Canada； Environmental Information

[作者简介]凌晶（1993-），女，江西上饶人，硕士研究生，研究方向：环境法；廖灵莉（1992-），女，福建南平人，硕士研究生，研究方向：民事诉讼法。

[基金项目]华侨大学研究生科研创新能力培育计划资助项目“我国农村环境污染防治公众参与制度研究”阶段性研究成果（项目编号：1611409037）。

公众参与的关键性作用是使公众对拟建设项目有充分了解，认可并接受拟建设项目带来的环境影响，使得拟建设项目更加顺利地能够得到公众的支持。“环境影响评价中的公众参与”是指规划单位、建设项目单位、环境保护部门以及其他机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过一定方式（如讨论会、听证会）参与到规划、建设项目及政府决策和立法的环境影响评价过程中。环境影响评价公众参与机制是公众参与政治生活在环境保护领域的延伸，公民意識到影响自身环境的行为危害并积极维护受到侵害的环境权益。同时，在环境影响评价中建立公众参与机制，能够防范建设项目或规划工程后期导致的环境问题使公众与建设方和政府之间的矛盾激化，提高政府环境决策制定的民主性和科学性。其次，公众参与到环境影响评价过程中可以使公众体验主人翁意识，有利于发挥公众对环境决策和相关环境问题的监督，充分行使规范赋予的环境权益。加拿大在环境影响评价公众参与方面相关法律法规较为完善，尤其是《加拿大环境评价法》。

一、加拿大公众参与环境影响评价情况分析

（一）环境影响评价的内容及对公众参与的规定

《加拿大环境评价法》将对建设项目的环境影响评价分为简单项目环境影响评价和综合项目环境影响评价。简单项目环境影响评价的内容主要包括：项目的环境影响以及该项目环境影响可能显现的影响严重程度；根据环境影响评价法和其他相关条例规定程序所获取的公众参与意见和经济上和技术上的可行性，以及采取的减轻项目重大负面环境影响的措施。综合项目环境影响评价建立在简单项目环境影响评价基础之上，二者在公众参与方面的规定亦有区分。此外，加拿大《关于政策和规划建议的环境评价程序的内阁指令》把政策和规划也纳入环境影响评价的对象。

对于简单项目环境影响评价，《加拿大环境评价法》规定了公众以协商的方式参与环境影响评价。而综合项目环境影响评价则对公众参与的方式更加宽泛，为更能深刻地征求公众环境影响评价信息，同时举行公众听证会与公众真实进行双向交流。《内阁指令》指出由于需要对内阁工作保密，事实上对有关政策和规划项目的公众咨询工作较难开展。鼓励参与设计和编制政策和规划意见的工作人员积极探寻能够向相关公众采取意见和咨询的路径，应当由环境部部长决定公众咨询工作的性质和具体内容。众议院常设环境委员会为公众审议工作提供良好的时机，可以要求各部门部长到会向其解释相关政策和规划项目建立带来的环境影响。能够看出加拿大在环境影响评价公众参与中，在建设项目问题上规定了具体的公众参与程序。但是在政策和规划参与方面只是采取鼓励性举措，并没有具体规定其参与程序如何进行。

（二）公众参与环境影响评价的阶段

加拿大公众参与环境影响评价的阶段在程序上较为靠前，从环境影响评价信息在环境评价署官网上公布之日起，公众即可以及时获取環境信息参与环境影响评价程序。加拿大环境影响评价分为自行指导评价和独立评价，均需在环境评价署官网公布相关环境影响信息。环境影响评价环节的主管机关分别是责任机关（responsible authority）和审查小组（review panel），在自行指导评价中责任机关需确保公众参与环境影响评价过程。环境影响评价署应当整合环境影响评价相关公众参与信息和环境影响评价报告一同递交给环境保部部长。由审查小组成员组成的调查评价属于独立评价，审查小组在搜集信息时也要确保公众知晓相关信息，例如安排听证会等环节使公众充分了解环境影响评价的调查研究过程。环境影响评价署将拟定项目相关环境信息公布在官网后，在规定评论期限内公众可对此环境信息提出意见和建议。

（三）公众参与环境影响评价的方式

《加拿大环境评价法》对公众参与的方式有着详细的规定，并且参与方式也较为灵活。1公众可以通过访问加拿大环境评价署官网获取相关环境信息。环境评价署官网会公开各地环境影响评价，浏览者可以根据网站公布的相关链接获取各个地区的环境影响评价情况。2公众可以通过环境评价署或责任机关的参与者资金资助项目实现环境影响评价公众参与。根据该法规定，环境评价署必须设立参与者资助项目，但仅限于审查小组所涉的拟定项目。责任机关只能在环境部长指派的物质工程且不属于审查小组审查的项目才能使用参与者资助。3在加拿大环境评价机构发布的通知中确定的最后期限之前，任何人都可以对该综合环境评价报告的结论和建议以及其他任何部分向加拿大环境评价机构提交意见。4审查小组应当确保环境影响评价所需材料和信息及时向公众公开，同时举行听证会等组织形式使公众有机会参与到环境影响评价之中。审查小组有权要求任何人出席听证会作证，除非涉及到证人人身损害情形听证会采取公开形式。但是听证会仅限于审查小组所涉项目，可以看出加拿大对听证会采取相当谨慎的态度。

（四）公众参与环境影响评价信息公开制度

《加拿大环境评价法》规定应当为每个不同的项目设置单独的档案室，方便公众对特定项目的档案材料获取，使得公众有效参与环境影响评价程序。公众可以获得的信息包括公众通过其他途径在进行环境评价时获得的资料、加拿大环境评价机构或主管机构掌握的材料，当环境部部长或者主管机构认为公开有利于提高公众参与环境影响评价的积极性，公开与公共利益相符合且不涉及第三方隐私的材料。如前所述，由于内阁工作的特殊性需要保密，政策和规划项目的公众咨询工作较难开展，信息公开不完善。公众很难获得与政策或规划环境影响评价信息，所以这其中的公众参与是“相当困难”的。《加拿大环境评价法》也对环境评价署公开相关环境信息作出要求，例如必须在环境评价署官网公布获取环境影响评价报告的日期、地点、对该报告提交意见的最后期限以及地址，以便公众可以及时查阅和提出宝贵意见。

二、我国与加拿大公众参与环境影响评价比较分析

（一）评价对象及政策规制

我国环境影响评价的对象分为建设项目和规划两类，没有囊括对政策的环境影响评价。政策的随意性，是产生生态环境问题的重要原因，不从政策的源头上进行治理，环境问题依旧不能得到控制。目前，立法尚未明确对政策的环境影响评价和相关公众参与制度进行规定，实际上政策的实施对环境亦会造成重大影响。政策相对于规划和建设项目而言是更为宏观层面的概念，需在政策制定过程中落实公众参与环境影响评价。由于政策的施行可能导致环境影响从而采取缓和影响的措施，有助于该措施延续到后期具体的规划和建设项目的环境影响评价程序中。加拿大法律将政策环评上升到与规划和建设项目同等高度并且鼓励公众参与其中，拓宽公众表达意见的途径和强化公众对政策环评及相关环境影响的监督，因而建立对政策的环境影响评价并在该程序中介入公众参与机制是必要的。

（二）公众参与的程序阶段与介入程序时间

我国《环境影响评价法》对公众参与环评阶段及参与的时间置于十分靠后的阶段，只在环境影响报告书报批前规定公众参与。环境影响报告书审批前实际上已经形成较为完整的环评结论，公众参与在这个阶段介入很大程度上只是形式参与，并不能实质改变环境影响评价报告书的内容和结果。相比之下，加拿大在公众参与环境影响评价程序方面，更早地介入环评程序能够使公众更加了解环境影响评价程序的运作，亦可提高公民自身的环保意识，为环境影响评价的有效性和作出民主决策的可行性夯实基础。此外，公众参与的时间过于靠后，即使公众对项目所提出的意见确实对项目产生重大环境影响有阻却作用，此时导致拟建设项目的搁浅，则项目的发起人将会付出较大的成本。

（三）公众参与形式

根据我国《环境影响评价公众参与暂行办法》，分别介绍公众参与的五种形式：调查公众意见和咨询专家意见、座谈会和论证会、听证会。但在实际操作中问卷调查并没有充分表达公众的意见，现实中问卷问题设计以客观题为主，并且所设计的问题以及答案选项带有强烈的导向性，不能体现公众的真实想法。问卷调查作为标准化格式化的调查方式，很难反映公众个别的特殊性意见，因此并不适宜作为公众参与环境影响评价程序的方式之一。召开座谈会，事先将会议讨论的问题的内容发放至与会人员的手中，让这些代表广泛发表对项目建设的意见，但是其目的性不强，也不够正式。听证会作为公众与建设单位进行双向交流最有效的方式，但在实践中听证会制度的透明性仍然不够，具体在何时、何地召开听证会，与会者发表何种言论等情况外界均不得而知。公众的知情权得不到切实保障，无法形成有效的社会监督。加拿大公众参与环评的方式呈现多样化，并且各种环评参与方式相互制约、相互递进，从实质上保障公众的环境参与权。

（四）环境信息公开

环境信息公开是公众参与的前提。如果没有环境公开，或者环境信息公开不够，即使让公众进行参与，这种参与也不会达到预期的目标。《环境信息公开办法（试行）》存在需要进一步完善的地方，其并未对环评信息是否公开进行规范，环境影响评价报告审核通过之后不进行公示，公众无法获取可能对所处环境产生重大影响的环境影响评价信息，虽然公众有参与到环评程序中，但最终无法获悉该过程导致的结果。环境行政部门经常以环境影响评价报告属于企业机密而不予公开，笔者认为可以学习加拿大在环境信息公开方式和内容上进行区分的做法，对涉及企业机密的环评信息和普通企业环评信息，视具体情况决定是否予以公开。

三、完善我国公众参与环境影响评价的启示

我国环境影响评价公众参与机制相关法律规定日益完善，但多数是原则性的规定，缺乏对具体程序方面的规范，且存在一些规范不合理之处。结合对加拿大公众参与环境影响评价的分析与比较，为进一步完善我国环评公众参与机制提出以下几点建议：

（一）逐步开展政策的环境影响评价和相关公众参与机制

由于建设项目环境影响评价存在局限性，政策相比建设项目对环境产生更大的影响，因此建立对政策的环境影响评价制度尤其重要。考虑到政策较为宽泛的特征，直接要求在政策制定过程中编制严格的环境影响评价报告书和介入公众参与难度较大，且不具有可行性。相对于确立与规划和建设项目同样“严格的环境影响评价制度”，现阶段更具实效性的方法是在考量政策的环境影响时，对征求公众意见的程序予以细化，有利于公众参与下的规划和建设项目环境影响意见的形成。只有严格的政策环境影响评价制度才能保障严格的公众参与，只是考虑到我国现阶段的立法经验和实践经验均存在不足，因此首先应完善政策制定过程中对环境影响的评估、分析程序，保证公众充分参与到其过程中。同时，对重大政策措施要广泛征求社会各界，主要是各界专家、学者和相关企业的意见，认真进行可行性研究和科学的论证。

（二）公众参与环境影响评价程序阶段适当提前

我国对公众参与环境影响评价阶段只是限定在报批环境影响评价报告书之前，前文提到一旦遇到公众在此阶段提出正当、合理的意见，审批单位、建设单位必须予以考虑，甚至放弃项目时，这对建设单位来说，无疑是一种成本的浪费。正是考虑到这种成本，各国对公众参与的介入都规定宜及早进行，而不能靠后。“愈先前的阶段（如范畴界定），愈容易引进公众参与，愈后头的阶段（如对很厚也很专业的环境影响报告书作审查），愈难引進公众参与”。针对我国现行立法存在的问题，应当将编制环评大纲作为环境影响报告书的一个独立程序，并明确规定环境影响评价大纲阶段就引进公众参与。因为如果将环评大纲的编制作为编制报告书的一个独立阶段，而且在此阶段就能引进公众参与机制，那么可能及早发现问题，从而避免发现问题太晚而影响决策。

（三）健全我国环境影响评价的公众参与方式

我国《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然对公众参与环境影响评价的方式作出规定，但仅就几种参与方式进行阐释以供选择，未就应当在环评任一阶段限定采取何种参与方式作出规定。环评前期建设单位大多数都是采取问卷调查以获取公众意见，实践中问卷调查反映出的问题层出不穷，应当规范问卷调查的对象以及发放问卷的范围，更加针对性地搜集公众意见使得公众参与环境影响评价落到实处而不是形式上的参与。其次，应当对我国公众参与环境影响评价听证会制度作出进一步规范，由于听证会制度是听取“公众”对环境影响评价相关文件意见的方式，因此听证会应仅限普通公众参与，相关专家、学者和企业单位应当另行通过论证会、座谈会等形式参与。听证会制度应仅适用于普通公众，不适用听取其他人的意见。听证会的组织者是建设单位或其委托的环评机构，这是不符合听证制度的精神的。建设单位自身是申请人却又自己请人参与、自己主持难免会有不公正之嫌。为保证环境影响评价的公众听证会的客观与公正，宜由环评单位或者环境保护团体此类立场中立的主体组织听证会。另外为了保证听证的公正，听证会举行地点应当中立，尤其是不应当在拟议行动申请人部门所在地举行，应在与申请方没有可能利害关系的地点举行。

（四）完善我国环境信息公开制度

《环境信息公开办法（试行）》中分别就政府信息公开和企业信息公开作出规定，对于公开的方式主要是通过新闻发布会、政府网站、公报以及电视、报刊、广播等便于公众知晓的方式公开。我国地域辽阔，各地经济发展水平不相一致，尤其在一些西部地区由于交通阻塞、信息传播不通畅而导致公众无法获取有关信息。其次，按年龄层区分，部分高龄的公众对网络信息获取难度较大。所以笔者认为应当根据各地的具体情况由地方进行规定，在落后地区和发达地区以不同的信息公开方式进行公开，同时就不同年龄层也应当以不同方式公开，使得公众从任一途径均可获得环境有关信息。针对在不同阶段所解决的问题不同，相应的在不同阶段的信息公开也应当有所区分。在环境影响评价大纲阶段、环境影响评价草案阶段以及最后公布环境影响评价报告书公开的内容应当相对应是环境影响评价大纲的公开，环境影响评价草案的公开和最后环境影响评价报告书的公布，但是目前我国立法尚未规定，也是需要弥补完善之处。

四、结语

公众参与应当是环境影响评价程序中一个极为重要的组成部分，同时，由于公众参与是来自外部的压力，因而公众参与的局限性是显而易见的。所以我国环境影响评价公众参与机制应付的成分多，追求实效的少，走过场的多，认认真真的时候少，追求形式的多，有完整内容的很少。这种状况必须改变。应当根据我国各地区具体环境问题的现状以及公众参与环境影响评价的重要性等多方面原因来考量。通过社会各界的共同努力我国环境影响评价制度建立全面的公众参与机制势在必行。

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（责任编辑：张彤彤）