特色小镇建设风险防范与应对

钱烈辉　颜卓　胡旭东

[摘要]特色小镇作为产业升级与新型城镇化建设的重要抓手，成为各级地方政府力推的重要工作。通过对特色小镇建设热背后的各类风险隐患进行分析，从坚持创新、产业规划、人才规划和政府与市场的作用方面提出应对风险策略。

[关键词]特色小镇；特色产业；建设风险

[中图分类号]F127

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）12-0118-02

我国的特色小镇于2014 年兴起于浙江，逐渐成为新型城镇化建设的重要突破口和产业转型升级的重要抓手，已经上升到国家发展战略层面，培育特色小镇成为当前解决小城镇的发展问题的重要途径之一。

一、特色小镇的定位

改革开放后，我国经过30多年的高速发展，工业化体系逐步完善，经济由高速增长转向高质量发展，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，供给侧改革成为解决主要矛盾的有效途径之一。在需求侧为导向的经济发展模式中，经济特区、经济开发区、新开区、产业园区等在改革开放中发挥了巨大的作用，也积累了丰富的經济建设经验，在改革深化的今天，这些开发区和产业园区也逐步成为城市化的一部分，“钢筋森林”和“人文沙漠”成为这些园区的特征，以特色小镇为核心的微中心创新开始跃出水面，以精深园区特色化、生态化、人文化的升级版园区为内核或灵魂的特色小镇，成为产业聚集、升级、创新以及人与自然、工业和谐发展的新思路。

“十九大”报告提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，特色小镇建设是加快新型城镇化的有效路径，也是搭建城乡发展一体化基本平台的有效举措。发改委和住建部关于特色小镇顶层设计理念为，以人为本、因地制宜、突出特色、创新机制，夯实城镇产业基础，完善城镇服务功能，优化城镇生态环境，提升城镇发展品质，建设美丽特色新型小（城）镇，有效对接美丽乡村建设，促进城乡发展一体化。

二、特色小镇建设中出现的问题

随着第一批127个国家级特色小镇认定名单的公布以及2017年第二批276个认定名单的发布，加上各省级、地市级特色小镇建设的申报，全国大约770多个特色小镇建设全面铺开，特色小镇建设进入高速发展阶段。然而，部分特色小镇建设出现盲目追求数量、生搬硬套、不切实际的苗头，部分特色小镇建设“脱实向虚”，搞形象工程，搞以房地产开发为主的造城运动。另外出现了片面追求特色创意，过分夸大文化创意，忽略经济产业支撑等现象，在目前申报的特色小镇中，以旅游、文化创意为核心的数量占据50%以上，偏离了特色小镇创建主要以产业转型升级为目的。部分地区在政府部门强烈干预下，建形象、树标干、政绩工程的特点非常明显，这是需要警惕的苗头。在特色小镇建设中需要大量的资金、技术、人才等，且建设周期较长，后期产生的效益也有待观察，融资模式、核心建设、人才引进等方面将面临各类风险，严重的将会导致特色小镇建设的流产，造成巨大的资源浪费。

三、 特色小镇建设风险分析

（一）特色不特或华而不实的风险

特色小镇“特”在产业，因产而兴、因业而特色，产业是特色小镇发展的动力和可持续发展的基础，特色产业是小城镇建设的核心职能。目前，特色小镇申报创建名单中旅游类最为火热，一些特色小镇大都是盯住了已有旅游集客（集中客人旅游功能）、有一定名气，自然风光、地理禀赋较好的半成熟功能体，然后点缀式植入产业内容，汇聚对消费者具有吸引力的体验内容后，成为因陋就简式的拼凑经济。旅游作为产业发展无可厚非，但扎堆古镇文化、乡愁文化的建设与产业升级出现了本末倒置，把特色小镇建设变成旅游小镇建设，偏离了特色小镇实现旅游化发展之路，政绩特征有余，产业特征不足。尤其是在目前各级管理者政绩显性化与量化的大趋势下，特色小镇的打造似乎成了一种流行性风潮。与此同时，特色小镇同质化现象严重，在产业的规划发展中缺乏鲜明特点。特色产业在小镇，应建设在一个区域或者全国乃至全世界是个知名度高的产业集群，至少在某一方面具有非常大的优势和引领作用，但许多特色小镇的产业优势不明显，空间地理位置、人才等资源无潜力可挖。产业不兴，产业不特，最终将导致小镇建设空心化，发展后续无力，导致昙花一现，产业缺位或产业扎堆都背离产业升级的初衷。

（二）特色小镇人才集聚不足的风险

小镇发展依靠产业，产业振兴需要人才，各类的人才集聚才有小镇的繁荣发展。筑巢引凤是小镇建设的重中之重，需要产业的繁荣发展和制定人才发展规划和政策吸引人才聚集。而在目前特色小镇建设中，经济欠发达地区人才流出不流进，当地人口老龄化严重，小镇建设中缺乏人才引进规划，都将是特色小镇建设中最大的软肋。

（三）特色小镇建设与城市化矛盾

特色小镇是新型城镇化建设的一种尝试和突破，是现代化城市建设的一种有益补充，构架起乡村与城市建设环节中的新平台，而城市化建设是历史大趋势，在政策导向与资金的投入上两者存在矛盾，因此如何处理好特色小镇与城市建设的主次定位平衡，以及城市化与小镇建设的关系是非常重要的。

（四）特色小镇建设投入产出的风险

特色小镇的开发需要大量的资金，就目前而言，特色小镇建设投入大于产出，在融资的过程中，存在政府大包大揽的现象，行政性的干预占主导，市场化手段被忽略，在政策性的手段下，难免会出现资源空耗、债务高筑、项目流产等不良后果。

四、特色小镇建设的风险应对建议

（一）特色规划与创新结合

作为产业升级平台，特色小镇不仅应该空间特色明显、文化浓郁，更应构建具有强主题性的产业体系。经济转型与产业升级的根本动力来自于企业、行业内生的创新驱动。特色小镇始于改革创新，也必须成于改革创新。作为新生事物，特色小镇创建要摒弃行政化的思维定势、路径依赖和体制束缚，用改革与创新的精神推进规划、建设和运营、探索，大胆试验，走出新路。不论是传统产业（如茶叶、中药、丝绸、黄酒、根雕、瓷器等）还是新兴产业（如节能环保、生物科技、新能源、新材料、信息经济等）都需要创新，旅游产业明显特征的特色小镇更需要创新，应突出特色，打响品牌。2017年初住建部明确要求不得推荐以房地产为单一产业的镇，并要求被推荐的小镇需实施并储备一批质量高、带动效应强的产业项目。

（二）特色产业规划应结合国家政策，扶持产业和行业朝阳产业

特色小镇是在建设初期规划“小而精”且符合时代发展潮流的产业，避免面临引入高污染高能耗产业。特色小镇的生命周期与产业的发展息息相关，产业兴、小镇立，产业衰、小镇败。因此产业规划瞄准前景远大的行业，应综合考虑产业周期预测与小镇规划建设。

（三）工业特色小镇发挥产业集聚效应，吸引人才集聚

产业结构演进的一条基本规律是趋向高度加工化、技术集约化、知识化和服务化。产业集聚是降低成本、产业升级转型的有效手段，也是吸引相同专业人才集聚的好抓手，通过产业集聚与特色小镇建设并举，将有力打响产业品牌，吸引更大的关注度以及流量，形成规模效应。实现人口集聚，必须增强自身的吸引力。而要实现这一点，则必须创造更多的就业机会，增强就业吸纳能力。当小镇具备较强的就业吸纳能力后，不仅可以留住区域内的人口，也能够吸引区域外的人才。特色小镇不能仅立足小镇自身，更应突破传统行政束缚，开发开放式的平台，具有引领、带动产业发展作用的小镇。一个特色小镇能带动周边一大批创新转化功能体。应积极推动质量示范区建设和产业供应链管理，发挥特色小镇建设中，特色工业产业平台的作用，促进产业的升级、质量提升、品牌的打响。

（四）特色小镇建设应发挥市场主体作用

特色小镇的成败不在于政府是否“給帽子”、“给政策”，关键在于企业是否有动力，市场是否有热情。因此，特色小镇不能由政府大包大揽，必须坚持企业为主体、市场化运作。首先，特色小镇建设要坚持市场主体作用，吸引民营资本的进入，给予更多的优惠，降低门槛。其次，政府要有所为、有所不为，做好规划编制、生态保护等服务，不干预企业运营。同时做好特色小镇评价机制与动态管理机制，制定建设特色小镇的团体标准，以此标准进行规范、指导、评价特色小镇建设，动态管理、实行能进能出的机制，规避特色小镇建设风险。

特色小镇是新兴的发展模式，建设的政策、理论和经验是在探索中研究和完善，但在时下特色小镇建设热的情况下，各个特色小镇建设应因地制宜，结合实际，突出特色产业，加强人文建设、完善生态保护，真正给民生带来福祉。

[参考文献]

[1]周莉雅等江苏特色小镇创建的思考与启示[J].北京：中国经贸导刊，2017（5）：11-12.

[2]韦福雷特色小镇发展热潮中的冷思考[J].深圳：开放导报，2016（6）：20-23.

（责任编辑：张彤彤刘茜）