分税制下云南省财政收支演变的原因探析

董艳梅

（云南财经大学经济学院，昆明 650221）

一、研究背景和意义

分税制改革使大规模转移支付成为中国财政关系中非常显著的特征，云南作为西部欠发达省份，其财政支出约70%需依赖中央转移支付。但是，深究中央转移支付与云南省财政的关系发现，云南省在分税制改革初期一直扮演着对中央的净上划省份角色，之后才成为一个真正接受净补助的省份。这种转变及现在高度依赖中央转移支付实施一般预算支出的表面现象，其实质是不断完善的财政转移支付制度与规范的转移支付制度相比还有较大差距。通过分析云南省财政与中央转移支付之间关系的转变，可以发现以税收返还和专项转移支付为主的中央转移支付制度还有很多不健全之处，在刺激云南省地方财力增加的合理化方面没有体现出来，在激励地方财政自我发展方面有待进一步完善。对于云南这个特殊的欠发达省份，其地方财政收入的特殊性和财政对中央转移支付的依赖性的变化更需要进行深入的实际研究，为改善云南省财政状况和可持续发展提供决策依据。

二、文献综述

国外有关转移支付与地方财政关系的文献普遍认为，其对地方政府财政行为存在影响，但影响的具体方向和作用大小尚未达成共识，实证检验也缺少定论〔1〕。对云南省来讲，分税制改革以来，中央转移支付与云南省财政收支的关系出现了两个阶段的变化：一是2007年以前，云南省是全国唯一一个财政出现净上划，又属于落后西部范围的省份〔2〕。现有文献都是对2007年以前云南省作为净上划省的一些问题的解答，如计毅彪等认为这个制度的实施在一定程度上削弱了云南财政的实力，原因被认为主要是云南的经济结构比较特殊〔2〕。任晓珍等也用标准差异系数分析了云南财政收入的特殊情况，认为有利于各省财政收入的税收返还制度的设计在云南不再有效〔3〕。总体来说，对云南财政问题的理论研究侧重于用一些数据来进行横向的比较，说明云南财政的特殊性，这种特殊性使得有利于地方财政的现转移支付体制设计初衷在云南省失效。二是2007年开始，云南省的一般预算支出超过财政总收入，转变为接受中央转移支付的净补助省份。从文献梳理来看，这个新变化的原因及影响鲜有相关文献涉及。

在本文的研究中，数据显示从2001年起，云南省就开始成为了一个接受中央净补助的省份（虽2004年表现特殊为净上划），这与现有文献的研究结论认为2007年前云南省一直是净上划省的时间点有所不同。但是不可否认，云南省财政与中央财政转移支付之间的关系遵循了同样的变化轨迹，即从净上划省到净补助省的变化。本研究拟综合两个阶段的情况，从云南省财政收入的特殊性入手，尝试分析现中央转移支付背景下云南省财政收支产生变化的原因，弥补现有理论分析的不足。

三、分税制下云南省财政收支演变现状

（一）分税制以来云南省财政收支状况

1.云南省的财政总收入、一般预算收入和一般预算支出

分税制以来，随着经济的发展，云南省财政总收入的增长较快，1994年财政总收入只有2 587 699万元，到2011年就增加到22 587 085万元，年均增长13.59%。同样，一般预算收入和一般预算支出增长也较快，1994年至2015年间的年均增长率分别为16.24%和16.14%。不过，与全国平均水平相比较，云南省财政支出的增长速度在大多数年份明显缓慢，导致在分税制改革10余年后，云南省财政无论是在支出总量上，还是在人均支出上，与全国财政支出的差距都在不断扩大。

2.云南省财政收支规模及全国所处位次情况

1994年至2015年，云南省财政总收入在全国的排位相对靠前，但上划中央税收（主要是上划中央增消两税、中央企业所得税和个人所得税）后一般预算收入排位都有所下降。见表1。而一些发达地区，如北京、上海、广东等，同期其财政总收入和一般预算收入在全国的排序表现出的特点是，上划中央税收后排位基本保持不变；与云南经济社会发展相近的四川、广西等省区，在没有上划中央税收之前，排位一般都靠后，当向中央上划税收后，其一般预算收入的位次不但不降反而更靠前，与云南的完全相反，这从一定的层面说明分税制给云南省财政造成了比其他地区更大的影响。

表1 云南省财政收支主要指标及全国所处位次情况

续表1

（二）中央对云南省财政转移支付的规模

依据表1，以一般预算支出与一般预算收入之间的差额作为云南省接受中央财政的净补助，即中央对云南省的财政转移支付，可计算出表2。由此看出，实施分税制以来，中央对云南省财政转移支付规模逐年增加，由最初1994年的127.03亿元，上升到2015年的2 904.73亿元，说明中央对云南省的财政支持力度是逐年增加的。

（三）中央财政转移支付与云南省财政收支关系的特点

1.云南省财政一般预算支出高度依赖中央财政转移支付

如果以一般预算支出与一般预算收入之间的差额占云南省一般预算支出的比重作为财政依赖度，则可以从表2看出，云南省的财政依赖度比较高，大多数年份都保持在60%左右，其中最高为2009年的64.24%。

这同时说明云南省的财政自给能力较低，1994年财政自给能力系数为37.65%，之后有所起伏，2011年回复到与1994年大致相当的水平，其中2009年最低为35.76%①财政自给能力系数为财政一般预算收入与财政一般预算支出的比值。。见图1。

这种状况也可以从图2看出，分税制改革以后，云南省一般预算收入与一般预算支出都有明显的增加，但一般预算支出的增速慢于一般预算收入的增速，两者的差距随着时间推移越来越大，即两条折线之间的开口越来越大。

表2 中央对云南省财政转移支付的规模

图1 云南省财政自给能力折线图

图2 云南省一般预算收支折线图

而全国地方财政支出的依赖度却小得多，最高年份2009年也只有46.59%，其余大多数年份在40%左右。见图3。

图3 全国地方财政支出依赖度折线图

2.分税制下云南省财力经历由净上划省到净补助省的变化轨迹

如果以财政总收入与一般预算支出之间的差额作为衡量地方财政接受中央净补助的替代变量来看，云南省财政又表现出一个特殊的现象，即云南省财政接受中央的净补助其实很小。在大多数的年份里，云南省的财政总收入相对较高，基本与一般预算支出相持平。

具体来看，2001年以前，云南省向中央财政上划的部分甚至超过了中央向云南省的转移支付，是一个净上划的省份。见图4。1994年至2000年，云南省财政向中央净上划财政资金约3 725 207万元，年均约532 172万元。这对于属于欠发达地区的云南省来说是很特殊的。因为分税制改革在全国取得的效果是，中央税收返还占上划“两税”的比例和中央“两税”增量返还占“两税”增量的比例都呈逐步下降趋势，而同期中央财政对支出各项补助总额累计逐步上升〔4〕。因此，分税制财政体制改革在一定程度上削弱了云南省财政的整体实力。

2001年以后，云南省的一般预算支出才超过财政总收入，才成为接受中央转移支付的净补助省份，2011年净补助数额为6 708 870万元。2001年至2011年，云南省累计接受中央财政净补助为18 862 050万元，年均1 714 731万元。

图4 云南省财政总收入与一般预算支出折线图

另外，分税制改革初期云南省上划中央“两税”收入在全国各省（市、区）中排名保持在前10名，在中西部地区处于领先位置，上划中央“两税”收入在大部分年份都超出中西部其他省区至少100亿元以上，是西部地区唯一为中央做净贡献的省份。2000年至2004年，全国各省（市、区）地方一般预算收入占财政总收入的比重平均在50%以上，而云南省地方财政一般预算收入占财政总收入的比重却低于50%，每年都排在全国倒数第一。这充分说明在现行分税制财政体制下，中央从云南集中的财力过多。

四、中央财政转移支付与云南省财政关系特征的原因解析

作为欠发达省份，分税制改革没有让云南从中央获得补助，反而承担了较多的中央收入职责，这明显是不合理的。不合理的原因主要是分税制初期设立的中央分享税源不利于云南省，其次是云南省财政收入的来源具有一定的特殊性。

（一）共享税源的分配在中央与云南省之间严重失衡

分税制对中央与地方分享的税源划分倾向于将大量优质的税源划归中央，而零星不易征收的税源划归地方，这首先就造成了中央财力与地方财力的优劣势〔5〕。另外，归入中央与地方共享的税种大多数也有利于中央，因为中央不仅凭借税收制定权享有共享税的绝大部分比例，而且归国家税务局征管的共享税源具有规模大、税源质量高的普遍特点。

实行分税制之前，依靠烟草收入支撑的云南高财政收入经过中央的历次宏观调控或集中财力的措施调整后，与中央财政之间的缴补关系发生过历史性变化。如1985年以后，中央针对云南采取的宏观调控措施均主要是调整烟草收入分配的，目的是提高云南对中央的财政贡献水平。分税制前云南上交中央收入中烟草收入的比重从1988年的58.00%提高到了1992年的73.76%，实际上使云南地方财政与中央财政之间的分配关系从80年代初享受民族自治地方体制照顾变为明补暗缴、上交大于补贴的关系。从1989年起，云南对中央财政实现了净上交，并一直延续到了分税制后〔6〕。

实行分税制改革的初期，云南省烟草工业的迅速发展使得税收收入大量增加，但“两税”返还政策规定分别以1993年中央净上划收入为基数逐年递增，75%的增值税和100%的消费税归中央，云南省烟草工业发展所带来的新增税收几乎全部被中央以共享形式获得。因为烟草贡献的税收大多产生在流通环节，主要是增值税和消费税。

因此，具体实施分税制后，“两税”返还政策由中央集中，之后再按全国统一的比例从集中的部分中返还地方的政策对全国而言，虽充分照顾了地方利益，但对云南省而言，税收返还是远远低于“两税”增量上交的。

（二）云南省财政收入的特殊性

除了烟草收入被中央集中过多之外，云南省财政尚未建立起新的支柱财源也是客观事实，这毫无疑问使云南省财政进入了一个缓慢的增长时期，这主要体现在以下几方面。

1.财政收入比例的增速过低

近代世界各国的经济发展实践表明各国的财政收入规模都在不断增长，甚至许多国家的财政收入增幅大于经济增长的幅度。我国也不例外，2015年财政收入占GDP的比重达到22%，是分税制实行初年的两倍左右，见图5。当然我国分税制改革的一个目标就是要提高中央的“两个比重”①“两个比重”是指财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。。

图5 全国财政收入与GDP的比重折线图

而云南省财政收入占GDP的比重持续保持多年不变。从图6中可以看出，1994年至2011年期间，这个比重一直彷徨在20%～25%，而同期全国的比重却由11%左右提升到25%左右，说明云南省财政收入比重的增速过低。

图6 云南省财政收入占GDP的比重

2.产业结构不合理

通常来说，财政收入与GDP呈正相关关系，但严重受产业结构的影响，主要原因是各产业对地方财政收入贡献率不一样。在我国现行的税制下，税收的较大贡献率来自于第二和第三产业。而欠发达地区受自然环境的影响，大多为农业经济，第二、三产业所占比重相对偏低，但增长潜力比较小的农业税费却依然是欠发达地区财政收入的重要或主要来源①2006年已全部取消农业税及农业特产税。。因此，欠发达地区财政收入增长的艰难性有其必然性。

云南省就属于这种情况。第二产业占比在近30年的经济发展过程中基本保持不变和第三产业不发达是云南省产业结构的一个显著特点。也就是说，云南省产业结构不合理，尤其是第二产业增长缓慢和第三产业不发达导致财政收入增长极其缓慢。

3.财政收入来源结构单一

云南省的税源结构比较特殊，长期以来以“两烟”收入为支柱，消费税是主体税种，占比较大。以1994年为例，在全国实现的消费税收入和增值税收入中，各占比为18%和82%。而云南省的消费税收入占比较大，达到55%，增值税占45%，这种特殊的税源结构在全国是不多见的〔2〕。而“两税”返还制度是以增值税占比较大的局面出发，以保全大部分地区的利益为出发点的。这就造成了中央通过“两税”返还的这种方式从云南获得了比其他省份更多的收入。在这种状况下，云南省无谓地充当了净上交中央财政的角色，形成了一条畸形的地方财政与中央财政之间关系的轨迹。见表3和表4。

总的来说，分税制给云南财政发展带来了一些影响，好的方面是促进了公共财政建设，但不好的方面主要是减弱了云南财政的实力。

五、建议

要改善云南省与中央转移支付之间的现状，必须结合现行分税制中转移支付制度的特点和云南省财政自身发展的情况来进行。

（一）从财政体制层面不断完善中央转移支付制度

1.以一般性转移支付为主

一是要清理整合一般性转移支付〔7〕。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。二是要建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例。三是要加强一般性转移支付管理。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，真实反映各地的支出成本差异，促进地区间基本公共服务均等化。

表3 云南省“两烟”提供财政收入情况

表4 云南省上划中央增、消两税收入完成情况

2.规范专项转移支付

规范专项转移支付的分配使用。一是规范专项转移支付的分配主体。明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。二是规范专项转移支付的分配方法。可以采取项目法或因素法进行分配。三是规范专项转移支付的分配要求。明确除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。四是规范专项转移支付的使用。

3.税收返还的逐步合理化

税收返还在我国转移支付制度设计中使云南省遭受了一定的损失。但从分税制以来税收返还占中央转移支付的比重由1995年的73.3%下降到16.3%的变化趋势来看，我国转移支付制度设计中的照顾既得地方利益是有逐渐退出的自身循环机制的，应该继续推进。

（二）完善省对下财政转移支付体系

省以下各级政府要比照中央对地方转移支付制度，改革和完善省以下转移支付制度。与省以下各级政府事权和支出责任划分相适应，优化各级政府转移支付结构。对上级政府下达的一般性转移支付，下级政府应采取有效措施，确保统筹用于相关重点支出；对上级政府下达的专项转移支付，下级政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的相关专项情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用〔8〕。

（三）加强云南省财政的自身建设

解决中央转移支付与云南省财政关系的问题不仅仅是完善中央转移支付制度设计的问题，还是云南省必须合理调整产业结构，发展地方经济的问题。

1.积极拓展财政收入来源

三大产业对云南省财政收入的贡献表现出两头小、中间大的特点。具体是，第二产业的税收贡献占比最大，第一产业税收在取消农业税以后呈现不断减收趋势，而第三产业虽税收贡献小，但却是增长最快的产业。所以，加快发展第三产业是扩大云南省财源的重要途径，是云南省财政增收的战略性选择〔9〕。

2.加快产业结构调整

受各方面条件的制约，云南省依然是一个经济发展落后的省份，传统老旧的第一产业生产方式仍然存在，以烟草为龙头的第二产业对财政的贡献也表现出增收空间不足的新问题，而第三产业却在“十五”期间发展得欣欣向荣，对增大云南省GDP总量起到了很重要的作用。所以，针对云南省各产业发展的形势，为了实行产业结构的合理化和相对集中化，调整云南省产业结构的必由之路必然是大力发展第三产业，这样做大做强GDP才有可能，财政增收才有希望〔10〕。

3.主动优化财政支出结构

要进一步调整财政支出结构，加快公共财政建设步伐。预算支出一方面要增强政府预算透明度，提升预算管理水平，更好地保障公民的知情权、参与权和监督权。另一方面，加大预算支出向保障性安居工程、菜篮子安居工程等民生工程倾斜，为民办实事，打消老百姓的后顾之忧，拉动消费进而促进经济和财政收入增长〔11〕。

4.加大税收优惠减免力度

福利经济学的代表人物之一——庇古认为，税收的大小不仅与税基（GDP）有关系，也与税率有关系。当税率由低向高变化时，通常税收会增加，但税率超过一定界限之后，税收反而会下降，这说明税负过重了。在云南省第三产业税收贡献呈现加速增长的趋势下，应考虑采取适当的税收优惠和减免政策，继续培育和扶持第三产业的发展。同时，在第一产业和第二产业中进行结构性的税收调节，以补贴、培训、技术支持等支持产业规模不大、市场发育不良的幼稚产业，做大GDP的“蛋糕”。

〔1〕董艳梅，马韵，刀福东.基于三大区域视角的中央转移支付激励效应分析〔J〕.云南财经大学学报，2014，30（4）：78-86.

〔2〕计毅彪，杜一敏，谭文.分税制财政体制运行绩效分析：兼论分税制财政体制下云南财政改革与发展〔J〕.财政研究，2008（1）：63-67.

〔3〕任晓珍，苏建宏，谭文.云南财政支出问题研究：对分税制改革以来云南财政支出的回顾与分析〔J〕.经济问题探索，2008（1）：16-21.

〔4〕李萍.财政体制简明图解〔M〕.北京：中国财政经济出版社，2010：98-106.

〔5〕谷成.基于财政均等化的政府间转移支付制度设计〔J〕.财贸经济，2010（6）：40-45.

〔6〕周海波.烟草业与云南地方财政〔J〕.创造，1996（3）：7-8.

〔7〕马海涛，姜爱华.政府间财政转移支付制度〔M〕.北京：经济科学出版社，2010：308-320.

〔8〕云南省财政厅预算处，云南财经大学公共政策研究中心.2008年云南省财政发展报告：省对下一般性转移支付的理论与实践〔M〕.北京：中国财政经济出版社，2009：179-194.

〔9〕邹再进.以第三产业发展促进云南省财政增收的对策研究〔J〕.昆明理工大学学报（社会科学版），2008，8（2）：36-41.

〔10〕苏建宏.推动云南经济增长方式转变的财政政策研究〔J〕.地方财政研究，2008（1）：18-22.

〔11〕任晓珍，苏建宏，谭文.云南财政收支增长的政策建议〔J〕.财政研究，2007（5）：58-61.