流转土地经营权稳定性评价——基于新型农业经营主体的视角

薛 建 良

(中共农业部党校 现代农业研究中心，北京 102208)

一、问题提出与研究综述

地权稳定性是农地制度绩效评价中的经典话题,土地调整对农民投资、资源利用以及农业产出的影响是我国地权稳定性关注的核心话题[1]。随着我国农地流转经营比例扩大,新型农业经营主体发展与土地经营权流转密不可分。关注新型农业经营主体流转土地经营权稳定性,成为地权稳定性研究新的重要方面。

地权稳定性或安全性的衡量是很困难的[2]。已有研究主要将地权稳定性理解为失去权利的风险[3],定义为地权被规则保障的程度[4]。近年来,基于影响因素从不同角度、不同层面认识地权稳定性,成为系统研究地权稳定性的重要思路。其中,法律产权安全、事实产权安全和感知产权安全的划分[5],为深入认识地权稳定性提供了有效框架,但对地权稳定性系统评价,特别是以新型农业经营主体为视角,对流转土地经营权稳定性的评价却鲜有涉及。

法律产权层面地权稳定性主要以土地产权的法律状态作为衡量地权稳定性的指标。Feder和Onchan[6]在对泰国地权稳定性研究中,将法律正式确定的权利与地权稳定性等同;在实证研究中,土地登记、注册、土地权利的公平执行[7]以及土地流转合同[8]等,是评价法律产权层面地权稳定性的重要指标。同时,法律是否赋予农地某种产权,也是衡量法律层面产权稳定性的重要方面[9]。需要指出的是,正式与非正式、合法与不合法的二元分类,忽视了产权安排中法律的复杂性,无法全面反映产权的安全程度[1],同时,地权稳定性除受法律影响外,还受产权持有者经济社会状况、社会风俗习惯等其他因素影响[11]。因此,仅从法律产权层面衡量地权稳定性,只有在资源从公有或共有层面向个人私有层面转化时才能发挥核心作用,在我国现有法律环境下,法律产权层面稳定性所占比重不应太高。

事实产权层面稳定性主要以产权人对土地的实际控制作为地权稳定性的衡量指标。一般包括持有土地的权利束范围、占有使用土地的期限长短、过去的调整经历等[12]。(1)地权持有期限。契约期限是地权稳定性在时间上的反映[13],地权持有期限的有效长度,是土地所有者和使用者有充分意愿对土地进行投资并能收回投资[4]。(2)地权权利束范围。与法律赋权相似,从经济的角度看,地权不稳定性的一个重要方面是持有土地的权利不充分,或缺乏关键性权利[14]。(3)权利调整经历。如前所述,土地调整是学者们衡量地权稳定性的重要指标;与此相关的是,需要关注土地调整后流转双方是否发生变化[15],同时,权利纠纷也是衡量地权稳定性的重要方面[8]。

感知层面稳定性将地权稳定性定义为权利主体的一种感觉,核心是权利主体对失去土地权利可能性的认知。产权安全感知是形成农户决策和行动的基础,只有将农户产权稳定感知作为中心因素进行分析,才能更好地理解农户行为[16]。在实证研究中,通常将权利稳定性的感知或预期量化后加入模型,如“未来土地调整的时间”[17],“到期调整是否会拥有土地”,拥有时地权稳定,反之,不稳定[18]。

鉴于地权稳定性对农业农村发展,特别是对新型农业经营主体发展的重要性,本研究以新型农业经营主体为视角,以流转土地经营权为对象,首先对地权稳定性评价进行综述,确立研究框架;其次,分层面选择流转土地经营权稳定性评价指标,建立流转土地经营权稳定性评价指标体系;最后,以全国东、中、西部4个县(市),255个新型农地规模经营主体,334个流转地块10.8万亩流转土地调研为依据,对流转土地经营权稳定性进行分析,并综合评价流转土地经营权稳定程度。

二、研究方法与数据来源

(一)研究方法

本研究采用吉登艳等[5]对产权稳定性的分析框架,从法律产权安全、事实产权安全和感知产权安全3个层面,建立流转土地经营权稳定性评价指标体系,利用实地调研数据,对各评价指标进行分析,并采用加权平均法对流转土地经营权稳定性进行总体评价。

1.评价指标选择。一是法律产权层面地权稳定性指标。主要从法律对流转土地经营权的保护来衡量,有两类指标:(1)流转土地经营权的法律保护,具体指标是,土地流转合同签订率、流转合同鉴证备案率;(2)土地承包经营权的法律保护,主要衡量流转土地经营权派生基础的土地承包经营权稳定性,具体指标为：土地承包经营权地块调整和土地承包经营权确权登记。二是事实产权层面地权稳定性指标。主要从新型农业经营主体对流转土地经营权的实际控制角度来衡量,分为三类指标:(1)土地流转期限,即流转土地经营权的持有期限。(2)流转土地权利权能及大小,主要包括作物品种选择权、产品收益权、地上固定资产投资权、抵押融资权、土地用途改变权、土地荒芜权、土地再流转权等7大类权利权能及大小,权能大小以流转合同为依据分为充分、受限、禁止和无约定4种状态。(3)流转土地经营权调整经历。主要采用流转期内土地面积、租金、期限、租金计量方式、租金给付方式等的变动以及土地流转纠纷等指标来衡量。三是感知层面地权稳定性指标。主要从新型农业经营主体对流转土地经营权的主观感知角度去衡量,有两方面指标：(1)对现有合同中断或保持同一地块的预期,包括合同到期前所有条款能否执行、合同到期前能否一直耕种现有土地等2个指标。(2)合同到期后失去流转土地的可能性,采用合同到期后能否继续耕种流转土地来衡量。

2.具体评价方法。根据研究综述和层次分析法原理(AHP),设置法律产权稳定性、事实产权稳定性和感知产权稳定性3个一级指标,对流转土地经营权稳定性进行总体评价;根据先前研究对各指标重要性的分析,分别将一级指标权重设置为0.2、0.4、0.4;同时,将一级指标细化为二级指标,并赋予权重,形成流转土地经营权稳定性评价指标体系如表1。由流转土地经营权稳定性评价指标体系权重赋值可知,流转土地经营权绝对稳定状态数值为1,绝对不稳定数值为0,其他状态稳定程度处于(0,1)区间。

表1 流转土地经营权稳定性评价指标体系及得分

(二)数据来源

为评价新型农业经营主体流转土地经营权稳定状况,调查问卷研究共获得新型农业经营主体调研问卷255份,2016年5-11月先后在甘肃省景泰县(107份)、黑龙江省肇东市(42份)、河南省温县(48份)、天津市蓟县(58份)等地开展,各类新型农业经营主体共经营土地11.39万亩,其中,流转土地10.8万亩,具体见表2。

表2 调研样本分布

1.主体视角的流转土地。从被调研新型农业经营主体看,有专业大户170户,户均流转179.87亩;家庭农场35户,户均流转647.78亩;农民合作社39家,社均流转土地930.37亩;农业企业11家,企均流转土地2 048.73亩。

2.地块视角的土地流转。本研究共调研流转地块335块,流转方式以转包出租为主,该流转模式占到流转地块的90.45%,占到流转面积的75.15%;“保底+分红”模式占流转地块的5.07%、占流转面积的12.12%;入股分红模式占流转地块的3.58%,占流转面积的11.96%;其他流转方式占流转地块的0.18%,占流转面积的0.77%,具体如表3、表4所示。

表3 流转地块主体分布 家

表4 土地流转方式主体分布 亩

三、流转土地经营权稳定性评价

流转土地经营权是依据土地流转合同而产生的由土地转入方行使的合约权利,是土地经营权的一种存在形态。本部分主要基于对新型农业经营主体的实地调研,从法律产权、事实产权和产权感知3个层面,对流转土地经营权稳定性进行评价,分析流转土地经营权稳定性的具体方面。

(一)法律产权层面流转土地经营权稳定性

对流转土地经营权法律产权层面稳定性的评价,主要从土地流转经营权和土地承包经营权的法律保护两个方面进行,其中,土地流转经营权的法律保护采用流转土地合同签订率和合同鉴证备案率指标来分析;土地承包经营权的法律保护采用土地承包经营权调整和确权登记指标来衡量,具体见表5。

表5 法律产权层面流转土地经营权稳定状况 %

通过对流转土地经营权法律产权层面稳定性分析可知,当前流转土地经营权法律保护状况总体较好,权利稳定。

从流转土地经营权的法律保护看,土地流转合同签订比率总体较高,但合同鉴证备案率相对低。进一步分析发现,土地流转合同签订率呈现流转地块合同签订率低、流转面积合同签订率高的特点,这主要是由于很多面积小的地块属于在亲朋、熟人间的流转,因而合同签订率低;同时,合同鉴证备案率相对低也与土地流转主要集中于土地所在及周边乡村,交易具有较强地缘特征,风俗、文化等非正式制度在交易关系治理中发挥作用有关。

从土地承包经营权的法律保护看,几乎所有的流转土地自二轮承包以来都没有进行过重新分配调整,土地承包经营权地块空间总体稳定。土地承包经营权确权登记是进一步明确和保护农户承包地权利的法律措施,由于相关工作正在推进中,影响了土地经营权确权登记的比例,但随着2018年底土地承包经营权确权登记工作的基本完成,土地承包经营权确权登记的比例会进一步提升,法律的保护力度会进一步增强,权利稳定性将进一步提高。

(二)事实产权层面流转土地经营权稳定性

对流转土地经营权事实产权层面稳定性的评价,主要从流转土地期限、权能大小和权利调整等三方面衡量。

1.流转土地期限。土地流转期限是衡量新型农业经营主体对流转土地经营权控制时间长短的指标,新型农业经营主体持有流转土地经营权期限及分布如图1、图2所示。

图1 流转地块期限分布图

图2 流转面积期限分布图

通过实地调研和数据分析可知,从土地流转面积看,土地流转期限呈“双峰”结构,极稳定与不稳定各占30%左右,2～5年的流转期是土地流转期限较为集中的区间,但1年期的流转土地仍占一定比例。流转土地经营权的期限是土地流转双方“意思自治”的结果,一方面,很多流转土地期限不确定,土地流转双方视情况而定,权利极不稳定;另一方面,很多流转土地期限超过二轮承包期,甚至部分土地的流转期限被定为永久或长久,权利高度稳定,然而,这些土地主要是开荒地而非家庭承包地。

2.流转土地权能稳定性。作物品种选择、产品收益、改变土地用途、固定资产投资权、抵押融资、土地再流转、土地平整和耕地荒芜等是新型农业经营主体持有流转土地的主要权能,也是评价其权利权能控制的主要方面。新型农业经营主体流转土地经营权权利权能种类及大小见表6。

表6流转土地经营权权权能分析%

权利权能权能行使程度权能运行充分受限禁止无约定承包户同意村集体同意政府同意作物品种选择86.5913.4113.41产品收益99.810.190.19改变土地用途7.1517.7570.284.8217.7575.1固定资产投资37.8528.0728.335.742.0712328.65抵押融资13.919.4432.4144.243867.43土地再流转58.295.5522.0714.095.55土地平整64.8811.395.1418.5911.39耕地荒芜45.405.5240.288.835.525.52

通过对新型农业经营主体拥有的流转土地经营权权能类型及大小分析可知,不同的流转土地经营权权利权能行使程度和运行要求不同,可以分为以下三类:

一是作物品种选择权和产品收益权等流转土地经营权的基础权能,新型农业经营主体享有权利比较充分。对作物品种选择权的限制,主要表现为限制耗地作物种植或必须种植粮食。限制耗地作物主要是限制种植山药,主要集中于我国怀山药主产区河南温县,实际调研发现,当地可以种植怀山药的土地租金为每亩2 000元左右,而其他的作物为每亩500～600元,因为同一块地种植怀山药后一般要经过8～10年倒茬才能再次种植,农民格外重视。要求必须种植粮食,主要是因为种植粮食作物,土地转出方可以获得相关国家种粮补贴。通常如果在有作物品种限制地块上种植其他作物,土地转入方必须经土地转出方同意,或重新议定价格。

二是土地平整、固定资产投资、土地再流转和耕地荒芜等与新型农业经营主体发展水平相关的权利,因主体权利需求程度不同而权能呈现较大差异性。一方面,很多新型农业经营主体没有对相关权利进行约定;另一方面,这些权利的行使可能会对土地转出方再次行使或流转土地经营权产生影响,很多权利权能受到限制或被禁止。一般情况下,新型农业经营主体行使这些权利,首先要符合法律规定,其次要征得出租方、村集体等的同意,到期后还要恢复土地原貌。然而,在法律规定范围内,流转土地经营权的权利权能状态不是绝对的,普遍存在着以土地流转价格为核心的调节,即受限的权利权能在支付更高的土地流转价格后,会变得更加充分。

三是抵押融资和改变土地用途等权利由于受到法律法规制约,新型农业经营主体可支配的权能范围有限。流转土地抵押融资权能是土地“三权分置”改革中重点发展的权能,由于调研地区均不是全国土地经营权抵押贷款试点区,所以该权能所占比例较低。同时,很多流转土地属于基本农田,根据我国《基本农田保护条例》规定,基本农田不能挖鱼塘、建猪圈等发展养殖畜牧业。因此,其权利权能范围和程度受到限制。

3.流转土地经营权调整经历。土地调整经历是学者衡量地权稳定性的重要指标,对流转土地经营权而言,其权利稳定不仅包括地块的稳定,而且还包括流转期限内租金、期限、租金计量和给付方式等的变动以及土地流转纠纷等,各指标变动如图3所示。

图3 流转土地合约权利义务调整频率

通过对土地流转合约约定权利与义务的调整变动分析可知,当前流转土地经营权总体比较稳定。土地流转合约权利义务变动主要集中于流转土地租金的调整,深入分析发现:39.44%的流转土地租金调整是因双方约定了价格调整机制而自动调整的;28.31%是农地流转双方临时协商上调的;17.33%是由土地转入方自愿下调的,亩均下调95元,主要是因为流转土地耕种不方便;2.78%是因政府补贴而引发租金上涨的。

土地流转纠纷是衡量流转土地经营权稳定行使经历的重要指标,研究发现当前流转土地经营权纠纷较少,主要集中于租金价格调整和土地权利归属,其中,租金价格调整纠纷占比超过90%。租金支付方式是流转土地经营权权利义务调整的重要方面,73.80%的土地租金支付方式调整是因土地转入方需要缓解租金支付压力,表现为将租金支付从“1年1付”变为“1年2付”,而土地转入方主要是要缩短租金支付时间,将租金支付从“多年1付”变为“1年1付”。土地面积调整是流转土地经营权稳定行使经历的重要内容。研究发现,在土地流转期间,流转土地面积变动较小,其中,因政府征地而导致流转土地面积减少的,占土地面积变动的22.03%。流转土地租金计量方式调整全部发生在“保底+分红”流转模式中,主要是保底价格上涨,且都是土地转入方根据市场价格变动主动调整的。

(三)感知层面流转土地经营权稳定性

从时间看上,新型农业经营主体对流转土地经营权稳定性的感知,既包括流转期内权利的稳定性,也包括到期后流转土地关系的稳定性。研究发现,在土地流转期内,新型农业经营主体对流转土地经营权稳定性感知较高,但对到期后若想持有流转土地,且能继续持有的预期降低,不稳定程度增大(见图4)。

图4 流转土地经营权主体稳定性感知

1.流转期限内土地经营权稳定性。被调研新型农业经营主体认为,在土地流转期限内,87.35%流转地块和91.20%流转面积合同约定权利义务能得到执行,土地经营权稳定。7.83%的流转地块和3.88%的流转面积虽然租期内合同约定的权利义务不能全部执行,但是关键条款能执行。3.92%的流转地块和4.83%的流转土地面积租期内土地流转合同约定的权利义务不能得到有效执行。除此之外,有0.09%的土地流转面积经营者认为,其经营期限是无限的,不存在到期说法,暗含着权利能得到充分保障。

2.到期后流转土地经营权稳定性。流转土地到期后若想继续耕种现有地块,且能继续租赁现有地块,也是流转土地经营权稳定的重要方面。研究发现,到期后流转土地经营权稳定性降低,其中,71.14%的新型农业经营主体认为,若想耕种现有土地,合同到期后还能继续持有现有流转土地;24.35%的新型农业经营主体认为,到期后若想继续耕种现有地块要“看情况而定”;4.51%的新型农业经营主体认为即使到期后想耕种现有土地,也无法获得该土地经营权。

四、结论与建议

(一)研究结论

在从法律产权、事实产权、感知产权三个层面分析流转土地经营权稳定性的基础上,研究流转土地经营权稳定性评价指标体系,如表1所示。通过加权平均法对各评价指标实地调研数据进行综合,获得了流转土地经营权稳定性总体水平。从最终评分结果看,当前流转土地经营权稳定性综合得分为0.751 2,达到流转土地经营权最稳定值的75%,权利稳定性处于中高稳定阶段;分层面看,新型农业经营主体对感知层面流转土地经营权稳定程度评价最高,法律产权层面稳定程度次之,事实产权层面控制程度相对弱,分别是流转土地经营权最稳定值的81%、74.25%和69.83%;事实产权层面流转土地经营权稳定性弱,主要是受土地用途管制和土地承包经营权抵押担保融资等原始权能不足影响。

(二)政策建议

流转土地经营权作为依土地流转合同而产生的一种土地经营权利,是建立在土地流转双方自愿基础上的,其权利权能及其稳定性可通过合同进行多维度的调整,能通过流转价格进行多维度的平衡,内在稳定机制较好,权利稳定程度总体较好。然而,从进一步增强稳定流转土地经营权稳定性,促进新型农业经营主体发展方面看,本研究提出以下政策建议:

一是规范土地流转,强化流转土地经营权法律产权稳定性。规范土地流转交易行为,强化流转土地经营权法律保护。一方面,要完善土地流转管理规范,推进土地依法依规流转。完善土地承包权流转交易流程,规范土地流转手续,引导土地流转双方签订书面合同;加大农村土地产权交易市场建设,推行电子化交易,以交易有记录、可查询、能追溯为目标,提升交易规范水平;提高土地流转合同鉴证备案率,加强土地流转合同的监管审查,更好保护土地流转双方权利。另一方面,要加快对土地承包经营权抵押融资、入股等权能的法律赋权,加强土地承包经营权新权能的法律保护;做好土地承包经营权确权登记颁证工作,进一步加强对流转土地经营权派生基础土地承包经营权的法律保护。

二是明确关键权能,增强流转土地经营权事实产权稳定性。在坚持土地流转平等、依法、自愿、有偿原则基础上,明确权利主体对流转土地投资、平整、再流转等关键权能,增强流转土地经营权事实产权稳定性,促进新型农业经营主体更好发展。在政策法规或土地流转标准合同文本中增加新型农业经营主体对流转土地的投资、平整、土地再流转等权能的行使条款。在土地流转标准合同文本中,明确流转土地经营权的基础设施、生产设施和土壤质量保护等投资权能;明确流转土地经营权的再流转权能,细化再流转权能行使条件和程序。同时,在政策法律中规定,有利于土地承包经营权人的土地平整受法律保护。

三是以续约权为核心,提升流转土地经营权感知产权稳定性。建立流转土地经营权权利义务调整机制,提升主体权利预期稳定性。以流转土地经营权到期续约权为核心,将到期续约条款作为流转土地经营权流转的必备内容,规定流转土地经营权人享有到期“同价优先”的续约权利,为新型农业经营主体长期稳定从事农业规模经营建立制度保障,提升流转土地经营权感知稳定性。

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