人口政策变动下主城区基础教育资源配置

图/王瑶

党的十九大报告提出，要优先发展教育事业，并强调要办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。基础教育是杭州“十三五”基本公共服务清单的重点内容，围绕“学有所教”和提供更好的教育的目标，研究生育政策、户籍制度改革政策、人才政策等政策变动因素对杭州基础教育资源配置的影响，提前预判影响程度、谋划应对之策对提升杭州基本公共服务水平，提高教育发展质量具有重要的现实意义。

人口政策变动对基础教育资源配置的影响

（一）生育政策的影响分析

2015年10月，国家正式提出实施“全面二孩”生育政策，即坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。杭州2016年1月启动“全面二孩”生育政策。分析生育政策调整前后全市户籍人口出生情况，2013-2016年全市户籍人口出生率分别为10.07‰、12.62‰、9.81‰、12.83‰，生育政策变化对杭州新出生人口并没有产生爆发式增长的影响。从后文的预测可知，“十三五”后期出生人口将有一个小高峰。作为人口政策的重要组成部分，生育政策的调整直接影响未来一段时期出生人口的变化，进而影响学龄人口数量，对基础教育资源的配置提出新需求。

（二）户籍制度改革政策的影响分析

2016年6月，杭州出台《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，提出在户籍制度配套改革中，逐步实现基本公共服务向常住人口全覆盖，其中基础教育资源是改革的重点之一。按照基础教育各学段招生政策规定，招生对象除户籍学龄人口外，符合条件并持有居住证的进城务工人员随迁子女同样具有就学资格，户籍制度改革将对基础教育资源配置产生重大影响。

（三）人才政策的影响分析

近年来，杭州实施人才强市战略，先后出台“人才新政27条”和“人才若干意见22条”，加大了引进人才的力度，其对基础教育资源配置的影响主要体现在两个层面：首先，人才安置过程中需解决随迁子女来杭就读问题，这将引起学龄人口数量发生变化，进而影响基础教育资源在量上的供给；其次，高层次人才接受过良好教育、思想观念较为超前，对其子女接受教育的质量一般具有较高要求，这对基础教育资源在质上的提升提出新需求。

基础教育学龄人口变化趋势判断

通常意义上，我国将幼儿教育、小学教育、普通初中教育、普通高中教育、职业高中教育界定为基础教育的研究范围。本文将学龄人口进行如下划分：幼儿教育学龄人口（3-6岁）、小学教育学龄人口（7-12岁）、普通初中教育学龄人口（13-15岁）、普通高中和职业高中教育学龄人口（16-18岁）。数据来源仅限杭州市主城区，即上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江六个区，其中包含下沙经济技术开发区和西湖风景名胜区。

（一）现阶段学龄人口发展规律

基础教育学龄人口增长较快，学前和小学教育阶段尤为明显。从在校生规模来看，2010-2016年主城区幼儿园和小学在校生数占各学段在校生总数的比例维持在70%以上，主城区低龄段的在校生数量占比相对较大，一定程度上表明目前幼儿园和小学教育阶段的学龄人口较多。从在校生数增长情况来看，基础教育学龄人口在近两年总体处于较快增长区间，其中幼儿园和小学教育阶段学龄人口增长尤为显著，2010-2016年幼儿园和小学在校生数年均增速分别为6.2%和7%。

基础教育非户籍学龄人口在主城区集聚，义务教育阶段尤为明显。比较2016年主城区基础教育分学段户籍人数与在校生数可知，主城区基础教育各学段在校生数多于适龄户籍人口数，该现象在义务教育阶段（小学、普通初中）尤为显著。

（二）中长期学龄人口变化趋势判断

本文主要采用年龄移算法对中长期（2016-2030年）全市学龄人口数量进行推演，以近三年基础教育分学段的主城区在校生数占全市在校生数的平均占比分别作为中长期（2016-2030年）分学段的主城区学龄人口数占全市的比例，假设中长期（2016-2030年）分学段的主城区学龄人口数占全市的比例不变。实际推算中，结合浙江大学的已有研究成果①浙江大学米红等，《杭州市“十三五”人口发展趋势对经济社会发展的影响研究》，杭州市发改委2015年招标课题。，推算并预判中长期（2016-2030年）主城区学龄人口大致变化趋势。

基础教育学龄人口规模呈缓慢增长态势。仅从生育政策变化的影响来看，“十三五”时期主城区基础教育学龄人口（3-18岁）数量总体增长较快，2020年后增速逐步放缓，至2028年达峰值63.1万人。若同时考虑主城区外来人口不断集聚的实际情况，“十三五”时期主城区学龄人口增速或将高于预期，基础教育学龄人口增长拐点很可能早于2028年。

基础教育分学段学龄人口规模呈差异化发展趋势。根据生育情况预测的未来学龄人口结果显示，2023年前主城区幼儿园学龄人口快速增长，2023年达峰值21.95万人，之后逐年下降；主城区小学学龄人口的拐点大致出现在2028年，最高值为28.51万人，2016-2022年为缓慢增长期，2023-2028年进入快速增长期，之后总量开始下降；主城区初中学龄人口总量在2028年前基本处于平稳增长区间，2028年后增幅加大；主城区高中学龄人口在2016-2019年间有小幅下降趋势，2019年后总体呈平稳增长态势。

完善主城区基础教育资源配置的对策建议

关注学龄人口增长拐点，完善基础教育资源供需匹配。密切关注出生人口增加的短期性和流动人口随迁子女增加的长期性对基础教育资源在量上的影响，其中短期性和长期性的叠加影响是“十三五”时期主城区基础教育资源高效供给需重点考虑的因素。在仅考虑年龄增长变化的前提下，由于人口发展的惯性作用，2023年幼儿园学龄人口峰值将推动小学、初中、高中阶段就学人数增长拐点的到来。因此，相关部门需顺应人口发展的惯性，把握各类教育阶段的人口数量拐点，更加合理地做好教育资源供给侧改革。

科学规划学校配套建设，加大学校教学设施人口承载力。根据基础教育各学段学龄人口规模在2023年后陆续达到峰值的实际情况，科学调整各类教育设施建设的规划标准，发挥教育资源的规模效应。统筹安排新建幼儿园数量，妥善解决好2023年前幼儿数量快速增长对学前教育资源需求的阶段性释放与后期幼儿数量回落对学前教育资源需求的逐步收缩两者间的矛盾。大力推进规划确定的105所城区义务教育规划配套学校建设，加强学校和政府双向联动，确保2020年全部竣工，积极应对中长期基础教育资源供给结构性短缺问题。

推进基础教育全域一体化，实现基础教育资源均衡分布。从顶层设计上，制定出台引导城乡一体化配置基础教育资源的政策。结合杭州城市综合承载力和人口发展目标，以产业布局带动人口向周边区县市迁移，做好产业承接地基础教育资源的合理配置，缓解主城区流动人口随迁子女不断集聚的压力。大力推进全域新名校集团化行动，探索不同层级、不同区域之间共建共享优质教育资源的路径，实现杭州全域内基础教育资源的优化配置。

关注流动人口子女分布，重点完善普通（职业）高中教育。由于受高中招生政策对招生对象的限制，完成义务教育的在杭流动人口随迁子女面临“现实出口”问题，应妥善处理好“教育政策限制”与“人力资本提升”的关系。建议有关部门可根据杭州城市产业规划与流动人口子女区域分布，在相关产业集聚区同步规划和拓展职业教育资源，做大做强中等职业教育，提升该群体的人力资本积累。

以国际化和信息化为着力点，提升基础教育质量和内涵。结合公众对优质教育、国际教育的需求，找准诉求点、补短板、找差距，不断缩小公众对优质基础教育期待与教育质量现实之间的差距。加强城市国际化与教育国际化的有机互动，加强教育国际化示范校建设、支持引进海外优质教育资源参与办学，全面提升教育国际化水平。大力推进“教育云”、名师公开课、云学堂、数字化学习等重点项目，发挥教育信息化的支撑和带动作用，探索新型教学模式。