地方政府“双一流”建设的行动逻辑①——基于地方政府“双一流”建设实施方案的分析

（天津大学，天津 300350）

地方政府的“双一流”建设一方面受到中央政府顶层设计的规制，另一方面也要受到高校和社会公众利益诉求的约束。当然，地方政府亦有自身的行动逻辑，即对为什么开展“双一流”建设、建设什么样的“双一流”以及如何开展“双一流”建设等行动有自己的致思理路。在《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（国发［2015］64号）和《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（教研［2017］2号）颁布之后，地方政府（本文特指省级政府）纷纷制定了更有针对性的“双一流”建设实施意见（方案），进一步具体化了地方政府在“双一流”建设中所秉持的理念、承担的责任和采取的策略。根据各省“双一流”建设实施意见（方案）出台的情况，并考虑到地域分布，我们选择江苏、福建、湖北、湖南、山东、辽宁、河北、宁夏、甘肃等九省为研究对象，通过文本解读来窥探地方政府推进“双一流”建设的行动逻辑及存在的问题，从而为地方政府优化“双一流”建设思路提供一个分析视角。

一、大学作为“服务站”：地方政府“双一流”建设的逻辑起点

推进“双一流”建设，除了自上而下的行政力量之外，还应找准地方政府推进“双一流”建设的逻辑起点和内在动力。人类通过目的论和因果关系来探索真理，这两者首先反映的是认识论问题，即人类行动总是从对行动对象的认识出发的，人类行动的原理归根到底是行动的目的论和因果关系的原理。地方政府推进“双一流”建设的目的和原因植根于地方政府对大学的认识，而地方政府在“双一流”建设中的行动是否有效、高效则取决于其认识是否准确和清晰。

（一）隐喻中的大学形象

大学是个丰富的多面体，其形象不是固化的，而是处于不断流变之中的。大学在不同时代以不同的形象出现，即使是在同一时代，不同的人群和不同的组织对大学也会产生相异的形象认知或期待，而这一形象作为逻辑前提深刻地影响着人们以大学为对象的各种行动，西方许多国家的大学都可以印证此观点。从英国古典大学到德国古典大学再到美国20世纪以前的大学，大学的形象处于其追求真理、道德和美好的理性主义光环之下，她往往被喻为“现代社会的思想库”［1］“真理的集散地”［2］“人类精神的圣殿”［3］以及“真、善、美的保护人”［4］。这些形象可用一个更加生动直观的比喻——“象牙塔”来表征。直到20世纪初，随着美国威斯康星大学明确提出为社区服务的新理念，大学开始以“服务站”的形象登上了历史的舞台，自此大学的哲学基础逐渐从“认识论”扩展到了“政治论”，大学亦从社会的文化中心、科技中心不断走向了社会的经济中心。大学作为“直接为社会服务的动力站”［5］而获得了国家与社会的更多关注，也集聚了更多的政治、经济和社会资源。

从“象牙塔”到“服务站”的变迁意味着大学功能和理念的拓展。然而，就在大学作为“服务站”的理念日益流行之时，却有不少学者对此表达了深深的忧虑，他们担心大学沦为经济社会发展的附属品和跟随者。正如普林斯顿大学高等研究院首任院长弗莱克斯纳所指出的那样：“大学不是风向标，不能什么流行就迎合什么。大学应不断满足社会的需求（need），而不是它的欲望（want）。”［6］长期担任芝加哥大学校长的赫钦斯提出大学不应是“一面镜子”，只能被动地反映社会现实，而应当是“一座灯塔”，为人类社会进步导航和指引方向。浙江大学老校长竺可祯先生也认为大学应是海上之灯塔，是社会之光，不应随波逐流。因此，在“象牙塔”和“服务站”之外，“灯塔”成为大学的另一种隐喻，它丰富了大学的内涵，深化了人们对大学本质的认识。如果说大学作为“象牙塔”带有浓厚的理性主义色彩，那么“服务站”就展示出人们对于大学的现实主义态度，而大学作为“灯塔”则饱含了理想主义的情怀。

（二）地方政府的现实抉择

在“象牙塔”“服务站”和“灯塔”之间，地方政府显然选择了“服务站”这一大学隐喻作为“双一流”建设的逻辑起点，这在各省的“双一流”建设实施方案中得到了很好的诠释，充分反映了地方政府对于大学的现实主义态度。辽宁省提出“双一流”建设“以服务辽宁老工业基地新一轮振兴为导向”。甘肃省期望“双一流”建设“以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，……为建设幸福美好新甘肃、促进区域经济社会发展提供有力支撑”。河北省则提出“双一流”建设应为建设经济强省和美丽河北服务。总之，把大学当作地方经济、社会和文化服务的动力站成为各地方政府“双一流”建设的一致起点。

“服务站”体现了地方政府对大学理念、功能和使命的基本认识，反映了地方政府对大学的工具性认同。只要地方政府对大学的这种工具性认同不演变为狭隘的工具主义和短视的功利主义，并在实际中能为大学的自主性发展留下政策空间，那么把“服务站”作为“双一流”建设的逻辑起点就是合理的。毕竟，在创新驱动发展的大背景下，地方经济社会发展越来越依赖于大学的知识创新、技术创新和人才培养创新，大学作为创新驱动发展的动力站具有无可替代的优势。在“双一流”建设中，增强大学知识创新、人才培养创新对经济社会发展的驱动力，将是地方政府的一项重要作为。

二、数量化的目标定向：地方政府“双一流”建设的行动坐标

目标或效果预期是地方政府“双一流”建设的行动坐标，争取进入“双一流”建设行列的大学和学科将在这个行动坐标中寻找并牢固自己的位置。

（一）地方政府“双一流”建设目标的定量化

从总体上看，我国地方政府“双一流”建设的目标设定主要突出数量化的特点，一是强调基于数量化指标的排名，二是强调在排名中一流学科和一流大学所占据的数量。在我们所选择的九个省份中，江苏、浙江、湖北、湖南、山东、辽宁的高等教育实力较强，河北、宁夏、甘肃的高等教育实力较弱，这也生动地反映在各省“双一流”建设的目标设定上（见表1）。

各省对一流学科和一流大学的定位都考虑到了全国一流和世界一流两大类，而且各省对“一流”的标准认知也相当一致，其中世界一流学科主要以基本科学指标数据库（Essential Science Indicators，简称ESI）的排名为依据，全国一流学科主要以教育部主导的学科排名为依据，全国一流大学以国内大学排行榜为参考，而对世界一流大学的认定则主要以入选国家层面世界一流大学为标准。相对来说，江苏和湖北是我国的高等教育大省，也是高等教育强省，其高等教育竞争力位居全国前列。在一流大学建设方面，江苏省要建设15所排名全国百强的大学，湖北省要建设10所排名全国百强的大学，两省目标中的百强大学数占全国总数的1/4；湖北省明确提出要建设至少5所国家层面的世界一流大学，江苏省的目标则是若干所。在一流学科建设方面，江苏省和湖北省计划的排名全国第一的学科数均不低于全国总数的10%，即两省排名全国第一的学科数要占全国总数的1/5。数量化的目标设定体现了地方政府“双一流”建设之行动坐标的形式合理性，即手段和结果的可测量性和可计算性，强调在既定的量化数据比较中确立“一流”的地位。形式合理性的概念最早由马克斯·韦伯从经济行动的属性中提出，后来扩展到对一般社会行动的解释。“经济行动的形式合理性将被用来指称在技术上可能的、并被实际应用的量化计算或者核算的程度。”［7］与形式合理性相对应的概念是实质合理性。“形式合理性主要被归结为手段和程序的可计算性，是一种客观的合理性；实质合理性则基本属于目的和后果的价值，是一种主观的合理性。”［8］形式合理性的行动坐标意味着“一流大学”和“一流学科”由大学和学科在相应量化排名中的位序来确定，只要占据的位置靠前，就可被认定为“一流”，而占据靠前的位数越多，则可视为进入“一流”行列的大学和学科越多。

表1：地方政府“双一流”建设的目标设定

（二）形式合理性的目标定向之局限

对于“双一流”建设而言，形式合理性的目标定向具有可操作、易测评的特点，至于排名本身是否反映了大学和学科的本质、是否体现了“一流”的内涵则甚少考虑。“了解研究机构对大学的排名还是有参考意义的，但关注过度，甚至作为选择学校、发展学校决策的依据，则具有很大的风险，将产生严重的消极后果。”［9］地方政府已经把各种排名作为遴选“双一流”建设学校和学科以及衡量“双一流”建设效果的依据。这种形式合理性的目标设定其实简单化了大学和学科的复杂本性，存在扭曲大学和学科本质的危险。事实上，大学排行榜的历史不过30年，但世界一流大学的历史已经超过了300年，哈佛、耶鲁、牛津、剑桥、巴黎高师、柏林大学等在大学排行榜产生之前就早已成为世界公认的一流大学。显然，不能用排行榜干瘪瘪的数据去剪裁一流大学和一流学科的丰富内涵，正如科技部部长万钢所言，“排名有各种指标体系，一定程度上是反映大学办学水平的一面镜子。不同类型的大学排行榜我都关注，但我更关注一个大学对社会的贡献。遗憾的是，任何一种类型的大学排名都未涵盖‘大学的社会责任’这一指标”［10］。现有的排行榜可供参考，但不能成为“双一流”建设的指挥棒，回归大学的本质，回归教育的本质，回归社会的实际需求，合理确定绩效评价指标，才是“双一流”建设的正确导向。

三、本土化的制度创新：地方政府“双一流”建设的行动路径

地方政府“双一流”建设的本质就是通过一系列本土化的制度安排，实现优质高等教育资源的优化配置和利益关系的重新调整，释放高等教育改革的活力，进而提高区域高等教育的竞争力。

（一）制度的稀缺性与地方政府“双一流”建设的制度创新

“‘世界一流大学’的本质是指在国家危机中催生的、一种比既往模式更能有效运作的知识生产组织形式和制度，因此是大学组织在制度上的创新。”［11］办学理念和精神文化难以在短期内发生根本性变化，是“双一流”建设的外生变量，而制度尤其是规范性的激励措施和行为准则则可以在短期内发生变革，是内生变量。从政府所肩负的制度责任来说，中央政府主要负责顶层制度设计，而地方政府主要负责具体的制度安排。

地方政府在“双一流”建设过程中竞争的实质就是制度的竞争，制度及支撑制度的条件优势（尤其是经费投入）在很大程度上决定了地方高等教育的竞争力，而制度短缺，即制度的实际供给不足的现状，往往成为地方政府推进高等教育发展的绊脚石。地方政府“双一流”建设的制度创新旨在排除制约高校发展的体制障碍、管理障碍和技术障碍，通过良性、有序和开放的市场竞争，实现资源的优化配置，使稀缺的人力资源、财政资源、物质资源等配置到最能实现其价值的大学和学科。相比而言，在各省的“双一流”建设实施方案中，有的省份在制度创新上注重甚多，而有的省份则主要停留在对中央政府顶层设计的复述上，自身的制度创新不够突出，制度稀缺的状况还比较普遍。

在所有的高等教育资源中，财政资源是最基础的资源，人力资源是最核心的资源。“真正使美国大学名列前茅的是每天忘我工作的数以万计的科学家、学者和管理人员。他们力求卓越抱负与力争‘最佳’的强烈竞争力，使美国研究型大学成为带动美国繁荣的引擎。”［12］地方政府“双一流”建设的各种制度安排都要围绕吸引卓越和杰出的学者、科学家和管理人员而展开。辽宁省在“双一流”建设实施方案中提出要深入实施“高等学校重点学科领军人才海内外引进计划”“辽宁省高等学校攀登学者支持计划”“辽宁特聘教授支持计划”“高等学校创新团队和创新人才支持计划”等系列化的高端人才引进和培养工程。福建省在“双一流”建设实施方案中提出对紧缺或亟需引进的“学科领军人才+团队”，实行“一事一议”协商引进政策，支持高校在“高峰”“高原”学科建立人才“特区”，对引进的高端人才试行以岗位任务为导向的协议工资等灵活多样的分配办法。甘肃省为特殊人才的引进和聘用开绿灯，提出在国家规定框架内，适当增加项目建设高校的高级专业技术职数，通过特设岗位来招聘急需的高层次人才，并规定特设岗位不受事业单位岗位总量、最高等级和结构比例限制。

江苏省和湖北省在各地方的“双一流”建设竞争中有明显的先发优势。江苏省的制度创新力度较大，在“双一流”建设方案中提出要持续实施江苏高校优势学科建设工程、品牌专业建设工程、协同创新计划、特聘教授计划等四大专项。湖北省的制度创新则体现在多个方面，在行政体制方面，拟推进校级领导干部任期“全职化”试点和院系党政主职“一肩挑”试点，深化高校党支部书记“双带头人”培育工程。在鼓励社会办学方面，省财政设立高校捐赠收入配比奖励资金，动员并鼓励社会参与一流大学和一流学科建设，建立高校多渠道筹措经费机制。在办学自主权方面，拟进一步扩大高校办学自主权，凡是高校能够自主管理的事项，相关权限都要下放。这些本土化的制度创新如能进入执行阶段，就很可能转化为制度优势，从而为地方政府“双一流”建设的可持续发展提供不竭动能。

（二）地方政府“双一流”建设制度创新的应然追求

从制度创新的“成本-效益”维度来看，地方政府“双一流”建设的制度创新应是制度变迁和制度衔接中的创新，而不完全是否定性的创新，即要考虑旧制度条件下既得利益群体与新制度环境下预期受益群体的正和博弈，而不是零和博弈，更不是负和博弈。在现实的各种约束条件下，地方政府“双一流”建设的制度创新并非要达到最优的制度安排，而是充分博弈所引致的次优制度结果，从而实现新旧制度之间的有效整合，创造出耦合性的制度空间，继而使各项制度有机地组合在一起，从不同角度来规范、约束各利益主体的行为。制度变迁与制度衔接是地方政府的制度创新能否转化为制度力量的关键所在。

“双一流”建设的制度创新是一项系统工程，它不是对过去高等教育改革制度的简单否定。从横向来看，涉及到行政体制、人事制度、科研机制、评价机制等方方面面制度的组合和沟通问题；从纵向来看，存在过去实施的“985工程”“211工程”“2011计划”“中西部高等教育振兴计划”以及各地方政府自主设置的重大工程等相关制度中的合理因素与“双一流”建设制度的衔接和融合问题。然而，从目前各省的“双一流”建设实施方案来看，地方政府“双一流”建设的制度创新尚有很长的路要走，一方面缺乏从历史与现实的维度对各项制度横向和纵向有效衔接融通的考量，另一方面还缺少高校分类特色发展、社会资本参与办学、优秀文化传承创新、拔尖创新人才培养、成果应用转化机制和绩效评价机制建设等方面的具体制度安排。这两个方面都是“双一流”建设中地方政府制度创新的努力方向。

四、“合理性”的冲突：地方政府“双一流”建设的逻辑悖论

逻辑的一致性决定行动的有效性，然而，从各省“双一流”建设的实施方案来看，地方政府的行动逻辑存在明显的矛盾之处，主要体现在实质合理性的逻辑起点与形式合理性的行动坐标之冲突上，而这种冲突会影响地方政府“双一流”建设的路径选择。

（一）地方政府“双一流”建设的逻辑悖论

在尊重大学发展和学科建设的内在规律之前提下，以“服务站”的大学隐喻作为“双一流”建设的逻辑起点就体现了地方政府行动的实质合理性，即价值和目的的合理性。然而，数据量化与排名竞争所展现的行动坐标却难以反映“大学作为服务站”这一逻辑起点的全部内涵，即目标定向的形式合理性与逻辑起点的实质合理性之间存在单一性与丰富性的矛盾冲突，我们可以把这一冲突称之为地方政府“双一流”建设的逻辑悖论。一方面，地方政府期待“双一流”建设服务地方经济社会和文化的发展，另一方面地方政府在“双一流”建设的目标定位和绩效评价上又以基本忽视了人才培养和社会服务的量化排名为牵引，偏离了“大学作为服务站”的逻辑起点。从高等教育哲学的视角看，地方政府“双一流”建设的逻辑起点是基于“政治论”哲学的，而其行动坐标却是基于“认识论”哲学的。

就一流学科建设来说，ESI排名不仅成为地方政府推进世界一流学科建设的评价工具，也成为其追逐的目标。“进入ESI意味着该学科在全球大学和科研机构中排名进入前1%，而进入ESI排名前1‰标志着学科达到国际顶尖水平。”［13］正是基于这种认识，ESI就成了国内大学学科建设的风向标和指挥棒，山东省就明确提出要积极采用教育部学位与研究生教育发展中心学科评估排名、ESI排名以及世界著名大学排行榜等第三方评价。

地方政府在推进一流学科建设中以排名为指向，并以在排名中表现优异为奖励依据使大学具有强烈的动机去最大限度地提高学科的排名，从而可能出现“应评”办学和优质资源的配置扭曲，即为了在ESI排名中取得优异成绩而围绕排名的指标来办学和配置资源，而不是更好地理解大学和学科的本质和内涵，不是围绕地方经济社会的实际需求来办学。

（二）地方政府“双一流”建设中逻辑悖论的消解

以排名为牵引会使地方政府对“双一流”建设的务实主义态度演变为短视的功利主义，并对大学的办学行为造成负面影响。单纯以论文的量化指标引导高校学科建设所导致的功利主义将会损害大学作为学术机构和教育机构赖以生存的根基，破坏大学发展的生态环境。事实上，“来自美国最有说服力的证据表明：教师的科研取向与学生对教学的满意程度之间存在负相关”。［14］一流学科建设无疑需要大学创新科研、追踪前沿、发表论文，但绝不能够沦为论文指标及排名的“殖民地”，大学的首要任务是培养有智慧、有教养和充满社会责任感的人，育人乃是大学的中心任务。

对于地方政府“双一流”建设而言，应是行动坐标服从逻辑起点，目标设定应与大学作为服务站的角色相吻合。因此，地方政府应围绕大学追求真理、培育人才、传承文化和服务社会之职能和自身的需要合理设定“双一流”建设的目标和评价指标，而不是跟在某个排行榜的后面亦步亦趋。只有当目标设定的形式合理性服从于逻辑起点的实质合理性，并以务实主义而非功利主义为导向的时候，地方政府“双一流”建设的行动才具有真正意义，才能促进大学的可持续繁荣和走向有灵魂的卓越。

构建完善中国特色的“双一流”评价指标是国家“双一流”建设的基本原则之一，而地方政府简单以各种排行榜的评价体系来推进“双一流”建设并没有很好地遵循这一原则。这一方面反映了地方政府的功利主义心态，另一方面也反映了构建中国特色“双一流”评价体系的迫切性。一流大学和一流学科是水平和特色的高度统一，地方政府理应成为我国一流大学和一流学科之多样性的保护者，至少不能成为破坏者。能为世界贡献高水平的中国大学和中国学科，那才是真正的世界一流。

［1］［3］［4］［美］约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001：140、142、143.

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［7］［德］马克斯·韦伯.经济与社会（第2卷）［M］.阎克文译.上海：上海人民出版社，2010：182.

［8］陈嘉明.现代性与后现代性十五讲［M］.北京：北京大学出版社，2006：108.

［9］袁振国.大学排名的风险——大学变革的历史轨迹与启示之四［J］.中国高等教育，2016，（20）：26-29.

［10］刘丹，刘颖．我们需要什么样的“大学排名”［N］.新华每日电讯，2007-08-16（4）．

［11］罗燕.国家危机中的大学制度创新——“世界一流大学”的本质［J］.清华大学教育研究，2005，（5）：36-41.

［12］［美］乔纳森.R.科尔.大学之道——美国名校的崛起、不可或缺的地位、必须保护的理由［M］.冯国平，郝文磊译.北京：人民文学出版社，2014：3.

［13］建设一流学科要跳集体舞［N］.中国教育报，2017-03-23（01）.

［14］［英］安东尼.史密斯，弗兰克.韦伯斯特.后现代大学来临？［M］.侯定凯等译.北京：北京大学出版社，2014：23.