让欺凌远离学生：《加强中小学生欺凌综合治理方案》内容解析与实践要点

为建立健全防治中小学生欺凌综合治理长效机制，经国家教育体制改革领导小组会议审议通过，2017年12月22日，教育部等十一部门联合印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》。2017年12月27日上午，教育部专门召开新闻发布会，正式发布方案并介绍有关情况。本期我们特别邀请参与方案制定及新闻发布会的中国教育学会中小学安全教育与管理专业委员会理事长、北京教育学院科研处处长李雯教授对方案进行解读，并就方案的落实提出建议，以推动各责任主体明晰职责、相互联动，确保将中小学生欺凌防治工作落到实处。

摘要由教育部等十一部门联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》为学生欺凌的有效预防与处置提供了政策依据和实践指导。《方案》力求以系统建构和综合治理破解学生欺凌这一实践难题。其突出特点体现在五方面：澄清认识与解决问题并重，积极有效预防与依法依规处置并重，明确实践举措与建立工作机制并重，职责分工和工作要求并重，学校、家长、社会各方力量整合。学生欺凌综合治理的落实，需要学校、家长、各级教育行政部门、地方人民政府等不同责任主体相互协作，齐抓共管。

关键词校园欺凌；学生欺凌；学校安全；综合治理；《加强中小学生欺凌综合治理方案》

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2018）02-0026-05

学生欺凌是影響广大中小学生健康快乐成长的多发事件和难点问题，学生欺凌预防和处置是中小学安全工作的薄弱环节和重要内容。由教育部等十一部门联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《方案》）为学生欺凌的有效预防与处置提供了重要而明确的政策依据和实践指导。本文梳理了《方案》发布的相关背景，分析了其主要内容和突出特点，并提出了地方人民政府、教育行政部门、学校和家长等四个责任和行为主体相互联动，齐抓共管推进学生欺凌综合治理的落实建议。

一、《方案》发布的实践背景：回应中小学生欺凌的严峻现状

《方案》的发布有着非常具体和值得关注的实践背景。

1. 中小学生欺凌事件不容忽视

（1）世界难题：全世界每年有2.46亿儿童遭受校园欺凌

在全世界范围内，学生欺凌及其应对是中小学安全工作中一个非常重要的难题。2017年1月17日，联合国教科文组织在韩国首尔发布了全球校园欺凌现状最新报告，报告认为，全世界每年有将近2.46亿儿童和青少年因体貌特征、性别与性取向、种族与文化差异等遭受欺凌。[1]2016年，联合国儿童基金会与联合国秘书长特别代表办公室合作，收集了全球十万多名青少年有关欺凌经历的看法，90.00%认为欺凌是值得关注的问题，2/3报告曾经遭受过欺凌，40.00%以上因为害怕或者羞耻而没有告诉任何人自己曾经受到欺凌，1/4不知道遭受欺凌之后应该告诉谁。[2]

（2）中国现状：校园欺凌发生率不容忽视

就我国的情况而言，2017年5月，中国应急管理学会中小学校园安全专业委员会发布了《中国校园欺凌调查报告》，报告显示，中小学生受欺凌的发生率为25.80%。[3]2016年，一项针对全国29个县104825名中小学生的抽样调查发现，校园欺凌的发生率为33.36%，其中经常遭受欺凌的比例为4.70%，偶尔遭受欺凌的比例为28.66%。[4]2016年另外一项针对四川、河北两省138所农村寄宿制学校17841名小学生的调查发现，校园欺凌的发生率为16.03%。[5]2015年中国青少年研究中心的调查显示，中小学生中经常遭受欺凌的比例为6.10%，偶尔遭受欺凌的比例为32.50%。[6]

2017年，21世纪教育研究院发布的《教育蓝皮书》对北京市12所高中、初中和小学的学生欺凌现象展开调查，调研显示，46.20%的学生有被故意冲撞的经历，有6.10%的学生几乎每天都遭受身体欺凌；40.70%的学生有被叫难听绰号的经历，有11.60%的学生几乎每天都遭受语言欺凌；18.60%的学生有被同学联合起来孤立的经历，有2.70%的学生几乎每天都在经历这种关系欺凌。[7]

根据教育部统计年报，截止到2015年底，我国共有义务教育阶段学校24.29万所，在校学生1.4亿人，高中教育阶段学校2.49万所，在校学生4047.69万人。[8]我国有着全世界最大规模、最大体量的基础教育，如果以20%的比例来估算全国中小学遭受校园欺凌的学生，那么，全国1.8亿多名中小学生中，遭受校园欺凌的中小学生大约为3600万人。对于发生在这么庞大人群的有诸多不良影响和严重后果的校园欺凌事件，我们没有理由不重视，没有理由不严肃应对和处置。

2. 对中小学生欺凌的治理受到普遍关注

近些年来，中小学生欺凌事件及其治理在我国受到普遍关注。2016年全国“两会”期间，中小学生欺凌成为人大代表、政协委员非常关注和热议的话题。2016年4月底，国务院教育督导委员会办公室向各地印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，要求各地各中小学校针对发生在学生之间，蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害的校园欺凌进行专项治理。2016年11月，教育部等九部委联合印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，要求加强教育预防、依法惩戒和综合治理，切实防治学生欺凌和暴力事件的发生。2016年12月中旬，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学（幼儿园）安全工作专项督导暂行办法》，推动建立科学化、规范化、制度化的中小学（幼儿园）安全保障体系和运行机制。2017年2月17日，教育部陈宝生部长在全国学校安全工作电视电话会议的讲话中提出，要做好学校安全工作的“一二三四”，其中“三”是突出三项治理，包括防溺水事故专项治理、交通安全专项治理和学生欺凌与暴力专项治理。

在这样的背景下，《方案》的发布有着非常重要的意义。《方案》是针对当前中小学生欺凌严峻现状的及时回应，也是基于中小学生欺凌应对乏力的有效回应。endprint

二、内容解析：系统建构+综合治理，为学生欺凌治理提供实践指导

《方案》主要包括指导思想、基本原则、治理内容及措施、职责分工、工作要求五方面内容。其内容系统、表述明确，实践针对性和操作性都比较强，在学生欺凌的理性认识、学生欺凌的实践处置、学生欺凌综合治理的保障机制等诸多方面实现了突破，为教育管理实践中对学生欺凌事件进行有效处置提供了重要指导。《方案》的突出特点是：在整体思路上注重系統建构，在具体措施上注重综合治理，力求以系统建构和综合治理破解学生欺凌这一实践难题。这个突出特点主要体现在以下五方面。

1. 澄清认识与解决问题并重

当前应对学生欺凌的实践中主要有两个困扰，一是对学生欺凌的认识不清、认识混乱，二是解决学生欺凌实际问题的措施不力、实效不强。很多时候，措施不力、实效不强往往是因为认识不清和认识混乱导致。《方案》同时注重学生欺凌的认识问题和实践问题，在澄清认识的基础上提出各项应对措施。

《方案》没有使用人们通常表述的“校园欺凌”这个核心概念，而是用“学生欺凌”来表述。《方案》首先开宗明义对学生欺凌的内涵进行了明确界定，指出：“中小学生欺凌是发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”同时指出，“在实际工作中，要严格区分学生欺凌与学生间打闹嬉戏的界定，正确合理处理”。这是政府文件中第一次对学生欺凌进行明确界定，为办学实践中认识和判定学生欺凌澄清了认识、提供了依据。这样的界定明确了三个要点：一是明确了学生欺凌的范围，是发生在校园内外、学生之间的事件；二是明确了学生欺凌的构成要素，包括发生的单次或者多次、主观上的故意、表现的多种形式、损害的多个方面等四个要素；三是强调学生欺凌与学生之间打闹嬉戏的区别。这样的界定对于在实践中判定什么是学生欺凌、什么不是学生欺凌提供了明确的标准，澄清了大家对于学生欺凌的认识。此外，在界定学生欺凌构成要素时，明确提出单次或者多次以各种方式蓄意伤害他人造成一定损害的事件都是学生欺凌，这一点特别有意义。因为不管是反复发生还是偶然发生或者单次发生的欺凌事件，其性质都是欺凌，都应该严肃、认真对待和处理，这样也有助于我们在实践中提早干预学生欺凌事件，避免事态发展和恶化。

2. 积极有效预防与依法依规处置并重

应对学生欺凌包括两方面工作，一个是提前预防，另一个是发生后的处置。预防的要点是积极预防和有效预防，处置的要点是依法依规、有理有据。《方案》同时注重应对学生欺凌的积极有效预防和依法依规处置。

其一，《方案》中提出“指导学校切实加强德育”“严格学校日常管理”“组织开展家长培训”“定期开展排查”等四个方面的预防措施，分别从学生教育、学校管理、家长培训、隐患与问题排查等四个角度切入，积极有效预防学生欺凌。

其二，《方案》中提出“严格规范调查处理”“妥善处理申诉请求”“强化教育惩戒”等三个方面的处置举措，抓住了学生欺凌事件处置中的调查、申诉和惩戒等三个关键环节，确保了学生欺凌事件处置的依法依规。在“强化教育惩戒”举措中，又分别针对“情节轻微的一般欺凌事件”“情节比较恶劣、对被欺凌学生身体和心理造成明显伤害的严重欺凌事件”“屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件”“涉及违反治安管理或者涉嫌犯罪的学生的欺凌事件”等四种不同损害程度的欺凌事件分别明确了相应的处置办法，既清楚明确、区别对待，又系统全面、富有针对性。

3. 明确实践举措与建立工作机制并重

学生欺凌是多发、频发的学校安全难题，学生欺凌治理也是一个持久的治理过程。在这个过程中，既要明确实践举措，又要建立工作机制。从持久治理和提升实效的角度来看，建立工作机制更为重要。《方案》在明确实践举措的同时，特别注重工作机制的建立。

其一，强调建立跨部门联动机制。《方案》由教育部等十一部门联合发布，各部门职责清楚，分工合作，形成了齐抓共管的良好工作格局。

其二，强调建立长效机制。《方案》明确提出了“完善培训机制”“建立考评机制”“建立问责处理机制”“健全依法治理机制”等四个工作机制，分别从人员能力建设、考核评价倒逼、问责机制强化、依法治理提升等四个视角强化了学生欺凌实践治理措施的实效性。

其三，明确学生欺凌治理的负责机构和人员安排。《方案》明确提出，学校必须成立“学生欺凌治理委员会”，并明确其成员构成；各地教育行政部门要明确“具体负责防治学生欺凌的工作处（科）室并向社会公布”。通过学校和教育行政部门明确机构、落实人员的明确举措，切切实实把学生欺凌事件的处置工作落到实处。

4. 职责分工和工作要求并重

学生欺凌治理需要全社会的共同努力，需要不同行为主体的齐抓共管。整合各部门力量的关键是明确各自职责形成治理合力、明确工作要求提升工作质量。《方案》把明确职责分工和提出工作要求有机结合起来，明确提出教育部等十一个部门治理学生欺凌的工作职责，形成一个分工明确、措施完整、相互衔接的职责分工体系。同时又按照职责履行实际推进的具体进程和核心要点提出了“深入细致部署”“加强督导检查”“及时全面总结”“强化宣传引导”等四个方面的关键要求。特别是，明确要求各地各有关部门要“明确学生欺凌治理的负责人和具体联系人，结合本地区、本部门实际制定具体实施方案，落实工作责任”。同时要求省级防治学生欺凌工作负责人和联系人名单要报送国务院督导委员会办公室。这样，把治理学生欺凌的横向要素、纵向进程有机结合起来，有助于各个部门的职责分工在实际的工作进程中得以扎扎实实地落实。

5. 学校、家长、社会各方力量整合

学生欺凌的发生与学生、学生家长、学校和社会各界等不同层面的因素有关。因此，治理学生欺凌不能简单地从欺凌事件的外在行为表现入手，也不能指望靠一招半式就解决问题，而是要从不同层面追根溯源，通过分析、明确和干预引发欺凌事件的不同层面的原因，来寻求解决问题的有效突破。《方案》充分整合了学校、家长和社会各方的力量，使得各方力量在治理学生欺凌中形成了时间上连续、空间上衔接、作用发挥上互补等良好局面。endprint

三、落实建议：各尽其责+系统治理，形成齐抓共管的工作格局

学生欺凌是一个复杂的社会问题，需要协调社会各方力量，用立体的架构和系统的方法进行综合治理。学生欺凌的综合治理意味着不同责任主体的齐抓共管、不同工作要素的齐头并进、不同工作环节的有机整合、不同推进视角的有效配合、不同价值追求的共同推进。因此，要切实落实学校、学生监护人、各级教育行政部门、地方人民政府等不同责任主体对于学生欺凌事件的主体责任，发挥各自作用，相互协作进行学生欺凌事件的综合治理。

1. 学校：学生欺凌治理的核心力量

作为学生欺凌治理的核心力量，学校负责学生欺凌治理各项常规工作的落实，其主要举措包括以下七方面。

第一，学校要通过问卷调查、访谈、实际观察等方式开展本校学生欺凌实际调研，形成调研报告，系统了解学校学生欺凌实际发生情况、师生对学生欺凌的认识情况和治理学生欺凌的困难与误区等，为学生欺凌有效治理提供扎实基础。

第二，学校要对照《方案》内容，仔细检查本校学生欺凌治理的实施情况，诊断实践工作的薄弱环节、漏洞和盲点，梳理改进工作要点清单。

第三，学校要成立由校长负责，由少先队大中队辅导员、教职工、社区工作者和家长代表、校外专家等人员（高中阶段吸纳学生代表参与）组成的学生欺凌治理委员会，具体负责学生欺凌事件的应对和处置。

第四，学校要制定学生欺凌有效治理的专项年度实施方案，或者把学生欺凌有效治理工作纳入学校年度工作计划之中。

第五，学校要在指导思想和整体规划上把学生欺凌预防与学校德育工作有机整合起来，建立“一体两翼”预防学生欺凌教育体系。“一体”是指通过预防学生欺凌专题教育强化意识、提高认知和训练能力；“两翼”是指通过法制教育使学生提高遵纪守法的意识，养成规范做事、规矩做人的好习惯，通过心理健康教育纠正认知偏差、加强心理疏导。

第六，学校要优化、细化学生常规管理工作，通过科学有效的学生常规管理，建立良好的学生行为规范和校园生活秩序。

第七，学校要有机整合家长和社区的力量，家、校、社区密切配合，共同做好学生欺凌的有效治理。

2. 家长：学生欺凌治理的重要合作伙伴

监护人是学生教育的第一责任人，是学生欺凌治理的重要合作伙伴，其主要举措包括以下三项。

第一，家长要充分重视学生欺凌的预防和处置，与学校积极配合做好各项工作。

第二，家长要主动了解和学习关于学生欺凌预防与处置的理论知识和实践技能，并在日常家庭生活和亲子活动中教育和引导孩子。

第三，家长要关注和关心孩子的日常行为表现和心理状况，发现问题苗头及时了解沟通和跟进干预，与学校密切配合，帮助和指导孩子有效预防和处理欺凌事件。

3. 教育行政部门：学生欺凌治理的管理主体

教育行政部门是学生欺凌治理的管理主体，对学生欺凌治理情况进行監控和支持，其主要举措包括以下六项。

第一，教育行政部门要对照《方案》内容，仔细检查区域内学生欺凌综合治理的实施情况，诊断实践工作的薄弱环节、漏洞和盲点，梳理改进工作要点清单。

第二，教育行政部门要明确学生欺凌综合治理的负责部门、负责人和联系人，并面向学校和社会公布。

第三，教育行政部门每年要制定切实可行的学生欺凌综合治理实施方案，落实岗位职责，明确工作任务，建立工作流程，确定考核指标。

第四，教育行政部门要把学生欺凌综合治理纳入教育行政干部、校长、教师年度培训的内容体系之中，并责成区域内培训部门设计和开展专项培训，或者在常规培训项目中纳入学生欺凌综合治理的内容。

第五，教育行政部门要把学校开展学生欺凌综合治理的实际情况和成效纳入对学校的年终考核评估体系之中，提升学校学生欺凌综合治理的实际成效。

第六，教育行政部门要主动联系相关部门共同推进工作，形成部门联动、齐抓共管、综合治理的工作格局。

4. 地方人民政府：学生欺凌治理的有力保障

地方人民政府是学生欺凌治理的有力保障，负责集中和协调社会相关部门的力量共同治理学生欺凌，其主要举措包括以下四项。

第一，地方人民政府要高度重视学生欺凌事件及其综合治理，要切实认识学生欺凌事件发生情况的严峻挑战和综合治理学生欺凌的重要意义，要把学生欺凌综合治理作为促进和保障区域内中小学生健康快乐成长的重要工作。

第二，地方人民政府要采取有效措施，积极组织协调十一个部门按照要求认真履行各自在综合治理学生欺凌事件中的职责。

第三，地方人民政府要定期组织学生综合治理联席会议，共同商议和解决部门联动推进学生欺凌综合治理实践中遇到的新问题和新情况。

第四，地方人民政府督导部门要把学生欺凌综合治理实施情况和成效纳入常规教育督导体系中，提升区域内学生欺凌综合治理的实际成效。

参考文献：

[1] 联合国教科文组织.2017年全球校园欺凌报告[EB/OL].（2017-01-17）[2017-01-05]. http：//www.un.org/chinese/News.

[2] The Office of Special Representative of the Secretary-General on Violence against Children. Ending the torment：tackling bullying from the schoolyard to cyberspace[R].The Office of the SRSG on Voilence against Children，2016.

[3] 中国应急管理学会校园安全专业委员会.中国校园欺凌调查报告.[EB/OL].（2017-05-20）[2017-01-05].http：//news.youth.cn/ jsxw/201705/t20170521_9827602.htm.

[4] 姚建龙.应对校园欺凌，不宜只靠刑罚[N].人民日报，2016-06-15.

[5] 吴方文，宋映泉，黄晓婷.校园欺凌：让农村寄宿生更“受伤”—基于17841名农村寄宿制学校学生的实证研究[J].中小学管理，2016，（8）.

[6] 杜园春.近五成初中学生遭受校园欺凌后选择沉默[N].中国青年报，2016-05-27.

[7] 杨东平.中国教育发展报告（2017）[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[8] 中华人民共和国教育部.2015年全国教育事业发展统计公报[EB/ OL].[2017-01-05].http：//www.moe.gov.cn.endprint