基于新水污染防治法的船舶防污染监管职责变化探讨

2018-03-12李博文

中国水运 2018年3期

李博文

摘要：水污染防治法实施三十多年来，取得了一定成效，使船舶污染得到了一定的控制。而自2008年修訂颁布至今又过了10年，结合我国水污染防治新情况新形势，修订后的新水污染防治法已于2018年1月1日起正式实施。本文通过对新水污染防治法修订条款的分析，从船舶防污染的角度，探讨海事部门在船舶污染防治工作中的职责和工作思路的变化。

关键词：水污染防治法；船舶；污染；职责

中图分类号：U698 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）3-00014-03

1 概述

为保护和改善环境，防治水污染，保护水生态，保障饮用水安全，维护公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，国家制定了《水污染防治法》，自1984年11月1日颁布实施后，先后修订了3次。此次修改力度较大，这一次对水污染防治法的修订是根据水资源匮乏的实际情况进行的，对水资源加大了保障力度，也补充了原法律保障的不足之处，法律条文从92条增至103条，共56项修改内容。使得水污染防治法的实施更加全面，新的水污染防治法（以下简称新水法）主要有以下几大变化：

一是加强政府在水资源保护的责任。这些新规定意味着今后各级人民政府要对本行政区域的水环境质量承担起主要责任。

二是加大环境监测力度。完善水环境质量监测网络，规范水环境监测制度，建立统一的水环境状况的信息发布制度。

三是加大信息公开的力度。要及时地向社会公开饮用水安全、水污染突发事件等信息。

四是加强联防联控机制，由于内河水域污染治理一直以来涉及领域、部门多，难以形成合力，随着修改后的水污染防治法将河长制正式写入法律，一套从中央到地方强化政府责任的组合拳形成。

五是加大违法行为处罚力度。综合运用各种行政处罚手段，相比旧法在违法行为的认定和处罚尺度上都作出了更加严格的规定。

2 新水法在船舶防污染方面的变化

2.1压载水管理

2.1.1旧法规定

第五十二条船舶排放含油污水、生活污水，应当符合船舶污染物排放标准。从事海洋航运的船舶进入内河和港口的，应当遵守内河的船舶污染物排放标准。

船舶的残油、废油应当回收，禁止排入水体。

禁止向水体倾倒船舶垃圾。

船舶装载运输油类或者有毒货物，应当采取防止溢流和渗漏的措施，防止货物落水造成水污染。

2.1.2新法修改

将第五十二条改为第五十九条，增加一款，作为第五款：“进入中华人民共和国内河的国际航线船舶排放压载水的，应当采用压载水处理装置或者采取其他等效措施，对压载水进行灭活等处理。禁止排放不符合规定的船舶压载水。”

2.1.3条款分析

中国有关船舶压载水生物的早期研究，主要关注压载水中的微生物（细菌），后来随着国际贸易的发展，促进了航运业的繁荣和港口的建设，压载水到港量也随之增加，与此同时，外来物种的发现和潜在生态风险日益增加，外来物种通过船舶压载水入侵问题日益引起重视。在相关对压载水的调查研究中，共发现致病菌22种，赤潮藻105种，有毒藻类15种，外来生物56种。这些有害外来生物，对生态适应性强、分布广，一旦环境合适，就可能爆发赤潮等危害，导致海洋生态系统的结构与功能崩溃。

《2004年国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》在2016年底达到生效条件，2017年9月8日正式实施，国际航行船舶需要安装压载水管理系统并满足公约排放标准，新水法中添加了这一条款。

2.1.4海事部门职责

海事管理机构在对国际航线船舶实施现场监督和船舶安全检查时，应加大对压载水相关要求的检查力度，一是根据公约要求，400总吨及以上船舶需要进行检验发证，包括国际船舶压载水管理证书、压载水管理系统型式认可证书副本或复印件、压载水管理计划（主管机关批准）、压载水记录簿（公约附录II内容）、等效符合证书或免除申请及授予免除的信息资料等。二是对部分船舶压载水置换标准执行情况和压载水性能标准执行情况的检查。三是对例外和免除情况的检查以及紧急措施的执行情况检查。四是对沉积物的清理和处置情况检查。五是下一步出台国内压载水管理后根据要求组织实施。

2.2 船舶污染物、废弃物的接收

2.2.1旧法规定

第五十四条港口、码头、装卸站和船舶修造厂应当备有足够的船舶污染物、废弃物的接收设施。从事船舶污染物、废弃物接收作业，或者从事装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业的单位，应当具备与其运营规模相适应的接收处理能力。

2.2.2新法修改

将第五十四条改为第六十一条，增加一款，作为第一款：“港口、码头、装卸站和船舶修造厂所在地市、县级人民政府应当统筹规划建设船舶污染物、废弃物的接收、转运及处理处置设施。”

2.2.3条款分析

该条款本条与《水十条》中“增强港口码头污染防治能力。”相对应，同时明确了各级地方政府对船舶污染物、废弃物的接收、转运及处理处置设施统筹规划的职责，也是新水法新增政府责任之一。过去长江干线各港口船舶污染物、废弃物的接受和处置能力匮乏，新水法通过法律层面明确政府牵头，统筹规划，相关企业落实主体责任，配备相应接收处理能力的设施，为港口污染防治能力建设提供了坚实的法律依据。

2.2.4海事部门职责

新水法实施以后，海事管理机构一是要主动走访地方政府，积极配合和推动当地政府统筹规划建设船舶污染物接收设施，建立港口和船舶污染物接受、转运及处置工作机制。二是积极向地方政府提出港口污染防治能力建设的建议，进一步明确各部门职责，探索与城市公共转运处置设施有效衔接，逐步推进“船上储存交岸处理”为主的“零排放”治理模式。三是配合地方政府建立并实施船舶污染物接收、转运、处置联单制度。endprint

2.3行政审批事项

2.3.1旧法规定

第五十五条船舶進行下列活动，应当编制作业方案，采取有效的安全和防污染措施，并报作业地海事管理机构批准：

（一）进行残油、含油污水、污染危害性货物残留物的接收作业，或者进行装载油类、污染危害性货物船舱的清洗作业；

（二）进行散装液体污染危害性货物的过驳作业；

（三）进行船舶水上拆解、打捞或者其他水上、水下船舶施工作业。

2.3.2新法修改

将第五十五条改为第六十二条，修改为：“船舶及有关作业单位从事有污染风险的作业活动，应当按照有关法律法规和标准，采取有效措施，防止造成水污染。海事管理机构、渔业主管部门应当加强对船舶及有关作业活动的监督管理。

“船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业，应当编制作业方案，采取有效的安全和污染防治措施，并报作业地海事管理机构批准。

“禁止采取冲滩方式进行船舶拆解作业。”

2.3.3条款分析

近几年，按照深化行政体制改革、加快转变政府职能的要求，不断推进行政审批制度改革，清理行政审批项目，加大简政放权力度。国务院多次发布了取消和下放部分行政许可事项的决定，70号令中删除了“进行残油、含油污水、污染危害性货物残留物的接收作业，或者进行装载油类、污染危害性货物船舱的清洗作业”和“进行船舶水上拆解、打捞或者其他水上、水下船舶施工作业”两项行政许可，并结合《防治船舶污染海洋环境管理条例》对相关条款进行了调整。

该条款的修订无疑减轻了航运企业及造船企业的压力，体现了政府简政放权的服务意识，但是同时，对海事管理机构的管理提出了新的要求。

2.3.4海事部门职责

新水法实施后，海事管理机构应当抓紧做好取消和下放管理层级行政审批项目的落实和衔接工作，加快配套改革和相关制度建设，在有序推进“放”的同时，加强事中事后监管，切实做到放、管、服结合。一是根据《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第二十一条从事水上船舶清舱、洗舱、污染物接收、燃料供受、修造、打捞、拆解、污染清除作业以及利用船舶进行其他水上水下活动的，在开始作业时，应当通过甚高频、电话或者信息系统等向海事管理机构报告作业时间、作业内容等信息。二是在每次作业活动时，通过加强现场监管，督促企业落实主体责任，确保相关作业符合要求。三是积极推动完善相关作业标准，严格按照标准实施监管，对不按标准作业的企业加大处罚力度。四是通过现场巡航和现代化监管手段相结合，及时发现和处置未经报告的违规作业行为。五是积极推进长江干线洗舱站点布局和建设，根据法规要求组织实施内河载运危险化学品船舶洗舱水强制预洗规定。

2.4应急方案制定

2.4.1旧法规定

第六十八条企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门。

2.4.2新法修改

将第六十八条改为第七十八条，将第一款修改为：“企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取隔离等应急措施，防止水污染物进入水体，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。环境保护主管部门接到报告后，应当及时向本级人民政府报告，并抄送有关部门。”

2.4.3条款分析

新水法对增强水污染应急反应能力做出了规定，以减少水污染事故对环境造成的危害。一是规定各级人民政府及其有关部门、可能发生水污染事故的企业、事业单位，应做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。二是规定可能发生水污染事故的企业、事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。生产、储存危险化学品的企业、事业单位，应当采取措施，防止在处理安全生产事故中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体。三是规定企业、事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。

2.4.4海事部门职责

海事部门应当根据要求，一是及时对本单位的污染事故应急预案或应急计划修订完善，在现场检查中重点关注船舶是否按要求制定《船上有毒液体物质污染应急计划》和《船上油污应急计划》，并积极向地方政府提出关于制定防治船舶及其有关作业活动污染应急预案和应急能力建设规划的建议。二是继续加强国家溢油应急设备库的建设和维护管理，积极推动水上危险化学品泄漏事故应急处置能力建设，开展区域联动协作，不断提高应对船舶污染事故能力。三是内河船舶污染损害赔偿强制保险相关制度出台后，逐步推行内河船舶强制保险制度。

2.5处罚

2.5.1旧法规定

第八十条违反本法规定，有下列行为之一的，由海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工责令停止违法行为，处以罚款；造成水污染的，责令限期采取治理措施，消除污染；逾期不采取治理措施的，海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由船舶承担：

（一）向水体倾倒船舶垃圾或者排放船舶的残油、废油的；

（二）未经作业地海事管理机构批准，船舶进行残油、含油污水、污染危害性货物残留物的接收作业，或者进行装载油类、污染危害性货物船舱的清洗作业，或者进行散装液体污染危害性货物的过驳作业的；

（三）未经作业地海事管理机构批准，进行船舶水上拆解、打捞或者其他水上、水下船舶施工作业的；endprint

（四）未经作业地渔业主管部门批准，在渔港水域进行渔业船舶水上拆解的。

有前款第一项、第二项、第四项行为之一的，处五千元以上五万元以下的罚款；有前款第三项行为的，处一万元以上十万元以下的罚款。

2.5.2新法修改

将第八十条改为第九十条，修改为：“违反本法规定，有下列行为之一的，由海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工责令停止违法行为，处一万元以上十万元以下的罚款；造成水污染的，责令限期采取治理措施，消除污染，处二万元以上二十万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由船舶承担：

（一）向水体倾倒船舶垃圾或者排放船舶的残油、废油的；

（二）未经作业地海事管理机构批准，船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业的；

（三）船舶及有关作业单位从事有污染風险的作业活动，未按照规定采取污染防治措施的；

（四）以冲滩方式进行船舶拆解的；

（五）进入中华人民共和国内河的国际航线船舶，排放不符合规定的船舶压载水的。

2.5.3条款分析

该条款根据前文的修订情况对违反本法规定的行为进行了相应调整，同时新水法提高了处罚额度，加大了水污染违法的成本。

2.5.4海事部门职责

近几年国家对生态文明建设的重视越来越高，中央环保督查已覆盖沿江各省，海事管理机构应当以新水法的出台为契机，充分利用好手段，加大处罚力度，提高企业违法成本，增加对违法行为的震慑力，加强企业船舶防污染意识，督促落实主体责任。

3 结束语

新水法的实施，对我国水资源保护和治理起到至关重要的作用，作为内河船舶防污染的的重要执法队伍，海事部门应当充分履行保障航行安全和水域清洁的职责，积极与相关地方政府和主管部门加强联动协作，为内河水资源环境保护和长江经济带生态、绿色发展作出贡献。

参考文献：