关于加快生态补偿机制与政策研究的建议及复文

一是生态补偿的标准。应该以核算为基础，通过博弈与协商确定补偿标准。但自由协商往往难以达成协议，需要国家在法规和政策层面上提供协商与仲裁机制，促进利益相关者通过有限次的协商达成补偿协议。

二是生态补偿的方式。按照实施主体和运作机制的差异，由政府进行补偿。补偿的对象为区域、下级政府或农牧民。补偿要达到目标是国家生态安全、社会稳定、区域协调发展。

三是融资渠道。纵向财政转移支付，补偿保护者牺牲的发展机会成本；横向财政转移支付，补偿上游地政府和居民为保护生态环境而付出的额外建设与保护投资成本。

四是效果评价。生态健康评估与社会经济效益评估。评估生态补偿对当地社会经济和人类生产生活的影响程度，可选取恩格尔系数指数和产业结构综合效益指数系数来评估。

五是要妥善处理几个关系。第一是中央与地方的关系。中央政府提供政策导向、法规基础、一定的财力支持、引导一些全国、区域、跨省的生态补偿，地方是生态补偿建立和实施主体。第二是生态补偿与扶贫的关系。要努力将补偿转化为提升地方发展能力的项目。第三是新账与旧账的关系。新账责任主要在地方和企业，旧账则需要国家给予更多的支持。

六是要加快立法步伐。当务之急，急需以法律形式、将补偿范围、对象、方式、补偿标准等确立下来。考虑到法律出台的程序性和生态补偿工作的急需，建议分三步走：在法规正式出台前，今明两年先抓紧出台《总体规划》，在此基础上争取2—3年内出台《生态补偿条例》，在《条例》的基础上力争5年内出台《生态补偿法》。七是加强生态补偿科学研究。要进一步加强生态补偿关键问题的科学研究，将生态补偿问题列入国家科研重点计划，补偿标准体系、生态系统流动与消费等关键技术，加强生态监测体系建设。

建议由全国人大常委会牵头，会同相关部、局预以办理。

国家发展改革委复文

生态保护补偿机制是调整生态保护者和生态受益者之间利益关系的激励性制度安排。2016年5月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号，以下简称31号文），明确了健全生态保护补偿机制的总体思路、基本原则、主要目标、重点领域区域以及配套保障措施，要求到2020年，形成覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、流域、耕地以及重点生态功能区、禁止开发区域的生态补偿政策体系。目前，国家重点生态功能区转移支付、森林生态效益补偿、草原生态补助奖励、流域生态补偿等方面都形成了比较完整的生态补偿政策体系和补偿资金保障机制，其他领域生态补偿试点也在抓紧探索。

一、关于补偿标准确定方法的问题

确定生态保护补偿标准需要综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值等多重因素。31号文要求，加快建立生态保护补偿标准体系，根据各领域、不同类型地区特点，以生态产品产出能力为基础，完善测算方法，分别制定补偿标准。实践中，政府作为受益人代表进行补偿时，往往还受到财政承受能力的限制。在利益相关者自主协商进行补偿的情况下，要充分考虑受益者的支付意愿、经济承受能力以及保护者的实际成本，否则难以达成补偿协议。目前，我国已经建立的生态补偿机制绝大多数由政府提供补偿，各级政府的财政状况在很大程度上决定了补偿标准的高低。比较可行的办法是以生态保护成本為基础测算补偿标准，并将补偿资金支付与履行生态保护义务挂钩，确保补偿资金的使用效益。下一步，国家发改委将认真研究科学的生态服务价值测算方法，加快制定生态保护补偿条例，明确利益相关者自主协商确定补偿标准的原则，为各方面制定实施科学合理的生态补偿标准提供参考依据。

二、关于补偿方式的问题

生态补偿主要通过转移支付、横向补偿和市场交易等方式来实现。目前我国已经建立的重点生态功能区转移支付制度的补偿资金支付主体是中央政府，补偿的对象是重点生态功能区县级地方政府。森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励机制的补偿资金支付主体也主要是中央政府，补偿的对象则包括国有林管理机构和承包林地、草原的农牧民。流域生态补偿由流域上下游地方政府自主协商签订补偿协议，中央财政对跨省流域横向补偿给予引导支持。生态补偿的主要目的是保护生态环境，确保生态服务的持续有效供给。下一步，国家发改委将结合贯彻落实31号文，加快完善生态补偿转移支付办法，探索在重点生态功能区建立生态综合补偿制度。指导协调省级地方政府有关部门，推动建立以地方为主的流域横向生态补偿制度，落实中央对跨省流域生态补偿的引导支持政策。积极协调有关部门，在碳排放权交易、排污权交易、森林碳汇交易、水权交易等方面建立市场化补偿方式。同时，研究探索通过产业合作、技术援助、人才培训、转移就业等方式实现生态补偿的有效途径。

三、关于融资渠道的问题

生态补偿资金的来源渠道主要包括中央财政、地方财政和企业等市场主体。重点生态功能区转移支付和草原生态保护补助奖励由中央财政安排专项资金，森林生态效益补偿主要由中央财政提供资金支持，部分地方也安排了一定的省级、地市级和县级财政资金。流域生态补偿资金主要来源于上下游地方政府，对跨省流域生态补偿机制，中央财政给予一定的引导资金支持。碳排放权交易、排污权交易、森林碳汇交易、水权交易通过市场交易的方式，由相关企业支付补偿资金。下一步，国家发改委将会同有关部门，以生态保护成本和直接发展机会损失为基础，认真研究完善生态补偿财政转移支付办法。同时，加强对流域上下游生态补偿工作的指导和协调，确保补偿资金能够基本弥补生态保护成本。

四、关于生态补偿效果评估的问题

31号文提出，加强森林、草原、耕地等生态监测能力建设，健全重点生态功能区、全国重要江河湖泊水功能区、跨省流域断面水量水质国家重点监控点位和自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系。研究建立生态保护补偿统计指标体系和信息发布制度。加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构。下一步，国家发改委将在落实31号文的工作中，重点突出生态补偿的效果评估制度建设，统筹考虑生态效益、社会效益和经济效益等，探索形成切实有效的生态补偿绩效评估方法。endprint

五、关于妥善处理几个关系的问题

关于中央与地方在生态保护补偿中的作用，生态补偿与扶贫的关系，以及新账与旧账的处理原则等建议是推进生态补偿工作中需要认真研究的几个关键问题。中央有关部门主要任务是制定政策法规，安排重点生态功能区转移支付、国家级公益林生态效益补偿和草原生态保护补助奖励等资金，指导各地方开展生态补偿试点，督促落实各项生态补偿制度。现有的重点生态功能区转移支付、国家级公益林生态效益补偿和草原生态保护补助奖励等生态资金都有一定的扶贫功能，重点生态功能区转移支付增强了地方政府统筹资金解决贫困问题的能力；国家级公益林生态效益补偿和草原生态保护补助奖励则直接增加了农牧民的收入，解决了一部分贫困人口的脱贫问题。2016年，中央财政安排20亿元资金，用于支持地方扩大生态护林员公益岗位，从中西部21个省区市建档立卡贫困人口中选聘生态护林员28.8万名。其中，13%的生态护林员上岗后带动全家稳定脱贫，62%实现了基本脱贫（加上其他收入），25%实现人均增收1300—3600元左右。国家安排的生态补偿资金承担了大部分生态保护方面的历史欠账，由于横向生态补偿和市场化补偿方式尚不健全，国家也承担了相当一部分生态补偿方面的新账。保护生态环境是政府、社会和个人的共同责任，国家发改委将加快生态补偿条例制定工作，理清中央和地方在生态补偿中的职责，明确生态服务受益主体的补偿责任，健全生态补偿促进脱贫保障政策，推动形成转移支付、横向补偿与市场交易互为补充的生态补偿政策体系。

六、关于加快生态补偿立法步伐的问题

按照《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》和“十二五”规划《纲要》关于制定生态补偿条例的要求，近年来，国家发改委会同财政部等部门成立了生态补偿条例起草领导小组和工作小组，聘请了25位各领域专家组成专家咨询委员会；先后派出多个调研组赴有关地方进行专题调研，系统总结生态补偿地方立法的成功经验。在此基础上，国家发改委组织有关专家，研究形成了《生态补偿条例》专家建议稿，提出了生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究法律责任等。

下一步，国家发改委将会同有关部门，认真结合贯彻落实31号文明确的各项任务，深入开展生态补偿试点，不断总结推广成功经验和有效做法，积极推动各领域生态补偿机制建设。同时，再次全面梳理国外生态补偿立法的有益经验和各地方开展生态补偿立法的有效做法，及时总结健全生态补偿机制的成果，有针对性地开展调查研究，抓紧修改完善《生态保护补偿条例》初稿，组织专家进行充分论证，广泛征求有关部门和各地方的意见，条件成熟时报国务院审议。初步考虑，《生态保护补偿条例》应明确具体的适用范围，强调生态补偿的总体原则和部门职责分工，规定重要区域和重点领域生态补偿主体的权利义务，提出横向补偿制度和市场化补偿方式的原则要求，规范补偿资金使用管理和生态补偿绩效考核办法，强化相关法律责任等。

七、关于加强生态补偿科学研究的问题

缺乏科学理论支撑是制约生态保护补偿制度建设的关键问题。31号文提出，要强化科技支撑，深化生态保护补償理论和生态服务价值等课题研究。近年来，科技部在“十二五”国家科技支撑计划项目中支持了“重点生态功能区生态补偿关键技术”研究，通过研究构建了国家尺度不同类型重点生态功能区生态补偿指标体系，开发了重点生态功能区生态服务功能的区域扩散模拟技术，提出了不同类型重点生态功能区生态补偿技术方案。“十三五”期间，科技部继续加大对“生态补偿”科学研究的支持力度，在国家重点研发计划“典型脆弱生态修复与保护研究”专项2016年度项目中专门安排了“生态资产、生态补偿及生态文明科技贡献核算理论、技术体系与应用示范”“生态监测与评估技术”等项目，其研究成果将为生态保护补偿标准体系、生态资产核算、生态补偿效益评价、生态综合监测与评估等提供科技支撑和决策支持。

下一步，国家发改委将支持有关科研机构和高等院校开展生态保护补偿科学研究工作，在政策制定中积极吸收各有关部门关于生态保护补偿的研究成果。同时，科技部将按照中央财政科技计划管理改革的总体要求，推进相关重点专项的组织实施，为推进生态保护补偿提供科技支撑。

（具体承办单位：国家发展改革委西部司）endprint