宁夏特色小城镇建设模式研究

■ 杨文平 徐海波

加强理论探索和实践研究，探讨特色小镇建设如何适应形势、因地制宜、走出一条符合宁夏实际和特色的科学发展之路。

一、宁夏小城镇建设沿革和特色小镇培育发展现状

宁夏全区22个县（市、区）现有193个乡镇（含建制镇101个、乡92个），其中县城所在地和划入城市规划区的有33个乡镇。基本形成了以乡镇镇区为行政商贸中心向周边辐射的小城镇发展格局。到2015年末，小城镇建成区面积218.38平方公里，聚集人口94.99万人，成为推动农村产业化、城镇化发展的重要载体和支撑，其中：镇区人口20000人以上的8个，10000人以上的20个，5000人以上24个，1000人以下的25个。

近年来，自治区党委、政府高度重视小城镇建设，特别是2013年以来，先后组织实施了沿黄特色小城镇和美丽小城镇建设，自治区财政安排专项补助资金12亿元，撬动社会资金200多亿元，重点对产业基础较好、交通区位优势明显的92个小城镇进行了建设改造，集中实施了特色街区改造工程，高标准建设了绿化、亮化、给排水、道路、垃圾污水处理、天然气入户等基础设施，新建了一批教育、医疗、商业、养老等公共服务配套设施，小城镇居住环境明显改善，承载能力显著提升，吸纳村庄向小城镇转移居住的人口达到50余万人。同时，注重小城镇特色发展，因地制宜打造了一批旅游、商贸、工业等产业特色名镇、强镇。全区有28个镇被命名为全国重点镇，有7个镇被确定为全国景观旅游名镇，原州区三营镇列入全国新型城镇化试点镇，有42个镇列入自治区重点镇，宁夏西夏区镇北堡镇、泾源县泾河源镇成功入选全国首批特色小镇，今年又申报5个小城镇争取列入全国第二批特色小镇。形成了全国重点镇、区级重点镇、特色镇等分层分类、梯度培育、特色发展的小城镇发展格局。

2017年4月经自治区党委、政府批准印发了《关于加快特色小镇建设的若干意见》，从2017年开始，宁夏全区启动了首批10个自治区级特色小镇培育建设，分别是西夏区镇北堡镇、灵武市宁东镇、永宁县闽宁镇、平罗县陶乐镇、惠农区红果子镇、盐池县大水坑镇、同心县韦州镇、泾源县泾河源镇、中宁县石空镇、海兴开发区三河镇，示范带动全区特色小镇建设发展。鼓励各市、县（区）按照成熟一批、培育一批的原则，结合实际开展特色小镇培育创建工作。

二、宁夏特色小镇建设发展中存在的主要问题

从宁夏发展特色小镇的实际情况来看，由于地处西部偏远贫困地区，受经济基础薄弱、开放程度不高、贫困程度较大、地方财力不足、生态资源环境承载压力大等因素的制约，除个别拥有优质旅游资源、交通区位优势和城郊经济带动的小城镇外，大部分小城镇还处在基础设施和公共服务配套补短板的阶段，产业发展培育难度大，特色小城镇建设的基础条件尚未具备，在小城镇发展的规模、层次、成效方面与江浙等发达省市还有很大差距。主要表现在：

一是支持小城镇产业发展的政策还需要进一步完善。比如基础设施建设财政投入支持不足，每年自治区财政安排小城镇奖补资金1500万元，地方财政无力配套，与动辄上亿的小城镇建设投资差距较大。目前还没有设立扶持小城镇产业发展的专项奖补资金，在很大程度上影响和制约了小城镇的产业发展。

二是受经济发展水平、资源、区位等因素的制约，大部分小城镇缺乏有规模、有实力的主导产业，招商引资难度大，当地群众在本地增收渠道窄，向县城流动量大，90%的乡镇吸纳集聚人口在万人以下，短期内难以形成新的、大的经济增长点，一部分小城镇建成区处在萎缩状态，发展缺乏后劲。

三是乡镇在财税、用地、人才引进等方面自主权限少，政策机制不够灵活，缺乏发展活力，在小城镇建设、产业发展建设、投融资方面思路不宽、办法不多、力量有限。

四是各地在小城镇发展的功能定位上趋于雷同，特色差异化发展上把握不准，没有充分挖掘出体现当地地域文化、产业发展和吸引外来投资的特色元素。

五是由于受经费、人才等方面的限制，缺乏高水平的规划设计引领建设，在市场化运营、投融资方面的理念还比较落后。

三、宁夏特色小城镇的发展定位

鉴于宁夏地理位置、历史文化、自然资源、产业现状等优劣势，特色小城镇发展应当以建制镇为主，产业聚集区为辅，数量宜精不宜多。要充分发挥优势资源和产业基础，对具备得天独厚自然资源、和传统文化优势的，优先培育文化旅游型特色小城镇；对地理区位优势明显、辐射带动作用强的，优先培育商贸物流型小城镇；对已具有城郊经济发展基础且转型升级有空间发展有前景的，优先培育现代工业型特色小镇。对非镇非区非园的产业集聚区，优先培育产业转型升级的特色小镇。培育打造重点把握以下几个方面：

（一）小镇特色鲜明。特色小镇的特质在于特色，其魅力也在于特色，其生命力同样在于特色。因此，保持小镇特色的鲜明性，是打造特色小镇的首要原则。一是保持鲜明的地域特色。宁夏作为塞上江南，是镶嵌在黄河流域的一颗明珠，特色小镇的打造应体现大漠边塞、西部水乡的地域特色。二是保持鲜明的产业特色。宁夏特色小镇的打造，应该把产业优势糅合进去，产业发展有群众、记忆、设施等方面基础，有品质、品牌、区位等比较优势，有市场消费空间、科技创新空间、增值增收空间、转型升级空间等发展前景。着力培育边塞休闲旅游、以枸杞、大米、清真食品加工等特色农副产品生产、深加工等产业链培育，依托国家“一带一路”建设、中阿博览会等平台，培育商贸物流的重要节点小镇，形成自身的特色产业。三是保持鲜明的生态特色。生态农业基地、绿色产业体系、生态型现代化城市交通体系、低碳的生活方式，决定了特色小镇的打造，必须符合生态的建设目标，保持其鲜明的生态特色。如在环境设计、建筑设计、资源的利用和保护、循环经济等都要注入“生态”理念。四是保持风格的独特性。不同区位、不同模式、不同功能的小镇，从建筑样式特色、布局形态特色、设施功能特色、服务品牌特色、以及小镇文化内涵特色，都需与其产业特色相匹配，坚持一镇一品、一镇一业，同意产业门类，要因地制宜、细分领域、错位发展，确保特色的唯一性。

（二）原生乡土文化鲜活。乡土文化是“小镇文化”的内核，也是小镇最有魅力的元素之一。只有外壳，而无鲜活乡土文化内涵的小镇是难有生命力的。所谓“原生性”和“鲜活性”，是指用独特的自然风貌、生活习俗和人的生产劳动等社会性生态元素，诠释小镇文化传统。宁夏也有可供挖掘的乡土文化，如剪纸、社火表演、回族传统婚庆仪式等民俗文化。只要善于开发、善加利用，就一定能够让小镇文化鲜活起来。

（三）产镇融合协调发展。国内外许多成功经验告诉我们，特色小镇的打造，必须结合产业规划统筹考虑，这样才能有望保持小镇持久的繁荣。选择和培育一个适合小镇自身发展的产业，更显重要。一个有活力的产业，能凝聚人气，吸引人流、物流、资金流，同时能促进就业、繁荣市场。特色小镇的打造，以产建镇、产镇融合，重点聚焦文化旅游、加工制造、商贸物流、民俗体验、休闲旅居养老等特色产业，吸引各类生产要素向小镇交流汇集，使产业做强做大，逐步发育成为小镇发展的有力支撑。

（四）具备生态旅游功能。与传统小镇相比，特色小镇的一个显著特点，在于它不是简单地作为一种聚居形式和生活模式而存在，同时还是一种宝贵的文化旅游资源和贸易、休闲、度假的场所。因此，围绕景镇一体化，注重培育和发挥特色小镇旅游休闲功能，从道路、交通、环境、建筑风貌，到功能布局、各类设施，从休闲、娱乐，到餐饮、商贸，在充分满足居民物质和精神生活需求的同时，一切要从打造生态旅游小镇的思路出发，精心打造，彰显“特色”，使生态旅游业、现代服务业，成为小镇赖以发展的产业之一，为小镇发展提供源源不断的经济收入。

四、宁夏特色小城镇下一步发展的对策建议

特色小镇建设是宁夏实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会目标的重要内容。下一步，宁夏应在积极引入江、浙两省特色小镇建设经验做法基础上，结合宁夏自然山川风貌、历史文化特点和村镇建设实际，以加快推进新型城镇化为抓手，突出问题导向补短板，深入推进宁夏特色村镇培育建设，重点从以下几方面抓起：

（一）提供政策支撑，做好顶层设计。针对宁夏城镇现状、产业基础、自然风貌和文化特色，对接全区新型城镇化、城市规划建设管理及美丽乡村建设实施意见，着眼打造村镇建设发展的“升级版”，按照自治区党委、政府推进关于加快特色小镇建设的若干意见部署要求，对未来3年全区特色村镇建设的形态模式、培育重点、扶持政策、实践路径等内容进行明确，为各地开展特色村镇创建提供方向指引和政策支撑。同时，加快建立特色村镇规划、设计、建设、管理、运营等标准规范和评价体系，探索引入第三方机构对全区特色小镇创建成果进行客观评估，确保全区特色村镇规范化、标准化建设发展，逐步提升创建效益。特别是针对目前各地都普遍存在的各类产业园区，允许一些地区打破行政区划限制，在具备一定条件的园区尝试推进具有产业聚集效应和社区居住功能的“非建制镇”特色小镇培育建设，如华夏河图艺术小镇、永宁纳家户回乡风情小镇等，进一步拓展拉伸特色小镇的内涵和外延，为全区未来特色小镇建设探索有益经验。

（二）高起点规划，科学合理布局。从发展趋势看，小城镇不是拥挤林立的高楼大厦，也不是功能分割的简单“拼盘”，而是产业、人口、社区、文化、生态等各种要素高效聚集、融合互动的发展综合体。在宁夏特色小镇建设中，要特别注重规划的引领管控，要把节地、节能和环境保护、绿色低碳等理念要求贯穿始终，按照“多规合一”要求，在与自治区空间规划深度衔接基础上，引入中国乡建院等专业机构，深入研究、精准定位，以生产、生活、生态“三生融合”，工业化、信息化、城镇化“三化驱动”，项目、资金、人才“三方落实”为重点，高起点、高标准编制特色村镇规划，编制核心镇区修建性详细规划和城市设计，合理布局特色小城镇的产业结构和功能分区，超前考虑、科学配套适应发展需要的市政基础设施和公共服务设施，全面提高小镇综合承载、人口吸纳和产业聚集能力，确保特色小镇职住平衡、集约发展。

（三）补齐产业短板，打造发展核心。产业决定特色小镇的未来，没有产业支撑，城镇就会陷入“空心化”，缺乏持久的生命力。虽然宁夏在小城镇的核心产业培育发展方面与江、浙两省还有不小差距，但经过多年累积，也相对形成了如泾河源镇的文化旅游、大水坑镇的商贸物流、宁东镇的现代工业、红果子镇的加工制造等一些特色鲜明的主导产业。在下一步工作中，必须要始终坚持把产业培育放在核心地位，根据各地特色小镇的区位优势、资源禀赋、经济基础、行业分工等现状，积极发展有基础、有特色、有前景的主导产业，确保小城镇的核心竞争力。就目前看，宁夏特色小城镇产业培育可以重点从五个层面着力，即：依托镇域及周边文化旅游资源优势，打造特色自然景观，建设一批文化旅游小镇；以补充城市产业“短板”为方向，在一些城市周边小城镇，推动发展具有乡村特色，融现代文明、田园风光、地域风情于一体的观光休闲、生态经济，打造一批生态休闲小镇；立足小镇已有工业基础，调整优化产业结构，推动优势特色产业做大做强，建设一批工业园区小镇；利用小镇交通便利、商贸发达、人口聚集的优势，整合提升相关业态，建设一批商贸物流小镇；挖掘民族地域文化传统，彰显当地民情风俗，打造一批民族风情小镇；鼓励依托特色资源、良好环境，大力培育健康养老、保健养老、智慧养老等产业，打造一批幸福养老小镇。需要特别强调的是，特色小镇一定要“特”在产业个性化、发展链条化、分工精细化，绝不能“百镇一面”“一哄而上”、同质竞争，在主导产业培育方面必须要锁定主攻方向，推动差异化、互补式发展，提升活力，增强可持续性。

（四）深度发掘文化，塑造城镇特色。文化是特色小城镇建设的灵魂。经过多年的历史浸润和发展演进，宁夏逐步形成了西夏文化、黄河文化、红色文化和回族文化“四大文化”主轴，为建设特色城镇奠定了独特的文化基调。具体推进中，要保持自然本底，立足宁夏北部川区、南部山区、中部干旱带三种地形地貌和特有的文化传承，依据原有生态环境和乡土文化资源，宜山则山、宜川则川、宜水则水、宜林则林，按照“天人合一、尊重自然”的理念，有效融入现代文明气息和乡土文化因素，培养能体现宁夏本土建造技术工匠队伍，在有历史传承、具备条件的地区推行具有地域特点和生命力的夯土建造等“土技术”，因地制宜推进特色小镇建设，尽可能保留具有乡土气息的原始风貌，着力打造留得住乡愁、显得出乡韵，凸显特有地理文化标识的特色小城镇。要突出文化内核，充分挖掘各地具有时代纵深和文化特质的历史、传说、民俗等故事，比如青铜峡峡口镇的黄河文化，银川镇北堡镇的影视文化和西夏文化，西吉将台堡镇和泾源六盘山镇的红色文化，吴忠东塔乡的穆民文化，永宁闽宁镇的移民文化等等，可通过展示一些具有特定意义的建筑符号，讲好具有宁夏特色的“文化故事”，集中体现小城镇的人文内涵和独特魅力。要注重塑造特色，在特色小城镇建设中积极推行城市设计制度，通过建立并发布文化遗产保护名录，加大传统街区、民居、建筑保护，在建筑群体中推广使用体现西夏文化的飞檐翼角、体现民族特点的圆形穹顶等融入中华文明元素的建筑风格等方式，确保在小城镇建设中充分体现历史文化厚度，打造具有文化底蕴，能记得住、叫得响的精品城镇。

（五）创新体制机制，做好相应保障。特色小镇既是传统要求，又是新生事物，必须要创新体制机制，才能释放出预期“活力”。在组织保障方面，要进一步发挥自治区新型城镇化领导小组的统筹协调作用，建立省级特色小镇培育、申报、评选、考核、激励、淘汰等制度，有效整合各方力量，聚焦支持特色小城镇建设，确保特色小镇建设有序推进；对具备条件的城镇，可探索强镇扩权模式，下放一些财权、事权，增强小城镇自主发展能力。在用地保障方面，要保障好特色镇发展必须的用地空间，通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，对旧村庄、旧宅基地和闲置农村建设用地进行整理复垦等方式，为特色小镇建设预留空间；可结合农村土地制度改革，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，为特色城镇建设增加建设用地指标。在资金保障方面，自治区财政可参照美丽乡村建设补助政策和标准，对列为自治区特色小镇培育对象的，自治区每个每年给予奖补2000万元，连续支持三年。鼓励支持各地积极争取将自治区重点培育的特色小镇列入国家特色小镇培育对象，中央财政奖补资金可不抵扣自治区财政奖补资金。对列入自治区特色小镇培育对象的，各市、县（区）也要配套资金。对确定为自治区特色小镇培育对象的，可在城市维护建设税、城市基础设施配套费、耕地占用税等税费方面可进行减免，特色小镇土地出让收益按规定计提专项资金后，应全额用于特色小镇基础设施建设。在市场运作方面，要坚持“谁投资、谁受益”，鼓励单位、集体和个人参与建设，建立政府引导、市场运作、多元投资、共同开发的运行机制，可探索由县（市、区）政府成立国有或民营投融资公司，按照规划要求和标准，开展特色小镇招商引资、融资、技术孵化、供应链整合等服务工作，支持通过产业基金、股权众筹、PPP模式、BT模式等方式引入社会资本，鼓励企业、个人积极参与特色小城镇建设，让更多资金、资源、人才等要素向小城镇聚集，提升整体发展效益。

五、宁夏特色小城镇建设模式的前瞻思考

宁夏特色小镇建设模式要坚持政府引导、市场化运作，每个特色小镇都应明确以企业为主的投资建设主体，推进项目建设。在加强政府对小镇发展定位、规划编制、基础设施配套、资源要素配置、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等引导和服务保障的同时，鼓励引进战略投资者建设特色小镇。从目前情况来看，大部分县（区）积极性很高，已经有了良好的开局，但在具体建设过程中还存在着发展条件好的地方大家抢着干，发展基础差的地方没有资金愿意进入、政府资金无法发挥“小马拉大车”的作用、产业优势不明显投融资不畅，缺乏精品项目等实际困难。在今后的工作推进中，应当进一步加大在特色小镇产业开发模式与运作模式的探索与研究。

一是要加大特色小镇产业功能设计研究。在企业主体、资源整合、项目组合、产业融合原则的基础上，探索产业链、创新链、资本链、服务链四链融合开发模式以及生产、生活、生态三生融合开发模式等。在市场化主导、项目化运作、产业化支撑和产业体系构建以及互联网化转型方面深入分析，提出切实可行的特色小镇产业功能设计方案。

二是要加大特色小镇投融资体制设计与投融资策略研究。在市场运作方面，要坚持“谁投资、谁受益”，鼓励单位、集体和个人参与建设，建立政府引导、市场运作、多元投资、共同开发的运行机制，可探索由县（市、区）政府成立国有或民营投融资公司，按照规划要求和标准，开展特色小镇招商引资、融资、技术孵化、供应链整合等服务工作，支持通过产业基金、股权众筹、PPP模式、BT模式等方式引入社会资本，鼓励企业、个人积极参与特色小城镇建设，让更多资金、资源、人才等要素向小城镇聚集，提升整体发展效益。

三是要加大特色小镇开发商业模式与营销模式研究。通过行业龙头企业的带动，吸引同类企业或相关企业入驻小镇，吸纳相关人才聚集。抓住疏散城市功能的机遇，承接特定城市功能或特定产业。结合精准扶贫要求，统筹使用扶贫资金，实现贫困产业创新与特色小镇建设的融合发展。