村庄分类方法—两级三步法探讨

■ 陆 学 罗倩倩 王 龙

文章分析了村庄发展的微观不确定性，指出村庄的演化和分异，其内涵是村庄空间功能的演变和重塑。

本文在“先分区、后分类”的思想基础上，重点探讨了应对未来不确定性的村庄分类方法。现有方法大都以一种不确定或主观的标准直接进行村庄分类，难以适应村庄演变的复杂性和不确定性。为弥补这种不足，文章以宏观稳定性应对微观不确定性的思路，基于地域空间功能分异视角，提出了“两级三步法”的村庄分类方法。并运用“两级三步法”，对秦皇岛海港区北部区域村庄分类进行了实证研究，发现全域空间整体上可分为城镇化地区和农村地区，城镇化地区可细分为城镇集中建设区、产业集聚区，农村地区可细分为采空区、生态保护区、其他地区，在此基础上，将全域204个村庄划分为3大类、7小类，并提出了村庄分类规划指引，为推行差异化的村庄规划建设和编制村庄规划提供决策先行的依据。

秦皇岛海港区北部区域，指海港区（北）京哈（尔滨）高速以北全部区域，具体范围包括石门寨镇、驻操营镇、杜庄镇所辖全部行政区域，以及园明山片区、大北部片区部分区域，土地总面积579平方公里。

研究区内共204个村庄，村庄现状总人口约10万人，现状村庄建设用地总规模2818公顷。研究区内各地区村庄数量和人口规模各异，石门寨镇和驻操营镇集聚了59%的村庄和67%的人口。研究区内以小规模村庄居多，500人以下的村庄占比超过50%，1000人以上的村庄占比仅14%。

由于研究区内有采空区、自然保护区、产业集聚区等特殊区域，且村庄资源禀赋、发展基础、发展条件不尽相同，为了更好地推进海港区村庄规划编制工作，有效落实国家有关村庄规划“规划先行、分类指导”的要求，需对现状村庄进行分类研究，确定不同类别的村庄发展导向和规划引导要求，为编制村庄规划提供决策先行的依据。

事实上，与研究区的诉求类似，我国其他地区在推进村庄规划的进程中，对村庄分类均有着强烈的现实需求，“一刀切”的村庄规划建设标准和规划思路已经难以适应“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的村庄发展要求。

一、先分区，后分类

村庄分类方法大致有两种模式：一种是依据一定的判别标准，直接对村庄进行分类；另一种是“先分区、后分类”。

本次研究是在继承“先分区、后分类”模式的基础上，充分吸纳第一种分类模式的优点，从地域空间功能分异的视角，探索和总结适应乡村规划转型的村庄分类一般模式。由于地域空间功能分异格局在空间层面，表现为不同空间形态的有机组合，因此本次研究按照未来空间形态的不同，对研究区进行一级分区，在一级分区的基础上，根据空间主导功能的不同，结合空间形态的分异特征，进行二级分区，依据二级分区，按照“三步法”进行村庄分类。为方便描述，笔者将这种方法总结为“两级三步法”，即两级分区、三步分类。

（一）按照未来空间形态进行一级分区

研究区的城乡空间，整体上可划分为城镇空间形态和农村空间形态，城镇空间形态对应城镇化地区，农村空间形态对应农村地区。调研发现，城镇化地区和农村地区均有村庄分布，但在村庄规划编制、村庄发展方向、村庄建设要求等方面均具有不同要求。例如，按照《河北省城乡规划条例》的规定，纳入城镇规划建设用地范围内的村庄不再单独编制村庄规划。

（二）按照空间主导功能进行二级分区

城镇化地区指现状和规划城镇建设用地集中分布的区域，通过分析研究区的城镇建设用地空间分布特征，发现城镇建设用地有两种主导功能不同的空间集聚形态，即城镇集中建设区和产业集聚区。城镇集中建设区指城镇总体规划确定的规划用地范围，主导功能是镇域人口、经济集聚的载体。产业集聚区指杜庄工业聚集区、园明山文化旅游产业集聚区总体规划确定的规划用地范围，主导功能是镇域产业集聚发展的载体。对于研究区而言，城镇集中建设区和产业集聚区有个共同特点，其空间边界能够在法定规划或相关上位规划中找到依据，并且得到了地方政府和上级政府的认可，这意味着在未来较长一段时间内，这两种空间形态和空间主导功能具有较好的稳定性。因此，这两种空间形态范围内的村庄发展，必须顺应和遵循相应空间形态及其主导功能的发展要求。

农村地区指城镇化地区以外的其他区域，通过对居住安全性和生态功能重要性、敏感性、脆弱性的综合分析，发现农村地区可划分为三种主导功能不同的空间形态，即采空区、生态保护区和其他地区。采空区指因采矿等原因形成的地质灾害隐患区，空间边界以国土局等有关部门确定的采空区范围为准，主导功能是进行综合治理和生态修复。生态保护区指为保护生态系统安全格局必须严格控制的区域，空间边界以规划研究划定的生态红线保护区为准，主导功能是进行生态保护，生态红线保护区的划定综合考虑了柳江盆地地质遗迹国家级自然保护区等因素，充分对接了秦皇岛“多规合一”确定的生态红线。其他地区指采空区、生态保护区以外的农村地区，主导功能是进行农业生产和发展乡村特色产业。采空区和生态保护区的空间形态和主导功能具有一定的稳定性，针对采空区，地方政府出台了《海港区北部采煤沉陷区棚户区综合治理工作方案》，明确提出采空区的村庄要逐步有序迁出，并且在专项资金、搬迁安置用地安排等方面形成了一揽子解决方案和工作计划，因此采空区的易地搬迁具有较强的现实要求和可实施性；针对生态保护区，地方政府出台了《河北省生态保护红线管理暂行办法》，明确提出应坚持把保护放在优先位置，不得扩大村庄建设用地规模。

（三）依据二级分区确定村庄分类方案

通过一级分区和二级分区，研究区内的村庄发展“大格局”基本确定，由于这种“大格局”是地方发展战略、区域协调、人民安全、生态保护等“不可动因素”在空间上的综合反映，因此具有较好的稳定性。未来较长一段时期内，研究区村庄的演化都会受到这种“大格局”的影响和约束，这种“大格局”为研究区村庄分类指明了方向。

在未来发展中，笔者认为理论上研究区内每个村庄的发展机会是均等的，但仍需遵循两项原则。一是村庄发展必须遵循“大格局”的发展规律，贯彻落实二级分区的相关要求。二是政府必须对村庄发展有所引导，即政府应主动作为，而不应完全将村庄发展抛给市场。这是由中国特色社会主义发展阶段和基本国情决定的，首先，全面小康的奋斗目标要求政府必须帮助农村地区实现快速发展；其次，村庄发展需要一些外部条件支撑，短期内市场是难以解决的。例如，区域性基础设施的建设能够改善村庄投资环境，降低交易成本，有利于吸引投资，但单个村庄往往没有财力和决策权限；再者，试点示范是改革开放进程中双轨制渐进式改革的重大成功经验，政府主动作为应有优先抓手，若全面铺开，则短期内政府也难以负担，可能面临债务风险，而选择一定的区域进行重点投资，产生成效和积累一定财力后，再推进其他地区，则更具可行性。因此，笔者认为，在二级分区的基础上，有必要对村庄进行细分，识别出与城镇近期建设密切相关的村庄以及特色突出的村庄，作为政府主动作为的有力抓手，示范带动其他村庄发展。基于上述分析，在“大格局”的基础上，采用“三步法”对村庄进行分类。

（四）“三步法”

第一步，把位于城镇集中建设区和产业集聚区的村庄，归并为城镇化整治村庄，未来纳入镇区、产业集聚区统筹规划布局。根据村庄位置和建设时序，将城镇化整治村庄细分为改造型村庄、控制型村庄、引导型村庄三种类别，具体界定方法详见表1。

第二步，把位于采空区的村庄，确定为迁并村庄，未来按照《海港区北部采煤沉陷区棚户区综合治理工作方案》，有序迁出和集中安置，优先安置到镇区、城区。根据村庄安置地区不同，将迁并村庄细分为城镇安置村庄、农村安置村庄两种类型，具体界定方法详见表1。

表1 研究区村庄分区分类总体方案

第三步，把位于生态保护区和其他地区的村庄，归并为保留村庄，保留村庄指规划保留农村居民点形态。根据村庄发展基础和特色要素，将保留村庄细分为特色村、一般村两种类型，具体界定方法详见表1。其中，特色村的选择采用中心性指数法、交通可达性、服务能力评价、特色资源分析等方法综合确定。

分区数据主要来源于《秦皇岛杜庄工业聚集区总体规划（2015-2030年）》《驻操营镇总体规划（2008-2020年）》《石门寨镇总体规划（2008-2020年）》《秦皇岛海港区北三镇融合规划（2017-2030年）》《海港区北部采煤沉陷区棚户区综合治理工作方案》《秦皇岛市“多规合一”一张图编制》等相关规划。

图形数据和村庄数据主要来源于海港区国土部门提供的GIS数据库。

同时，综合运用了国家公布的特色景观旅游名村等政策文件，河北省、海港区政府关于美丽乡村建设的各类政策文件等文本数据。

二、分类结果与讨论

根据“两级三步法”，笔者将研究区204个村庄划分为3大类、7小类，并针对各类村庄提出规划引导，详见表2。

笔者认为，“两级三步法”实际上是村庄层面多规合一的创新性应用，是对横向规划和纵向规划的有效整合，是对村庄规划和村庄发展的战略引领和综合协调。

“两级三步法”具有3个显著的特点：（1）以“不变”应对村庄发展的复杂性和不确定性，通过两级分区确定宏观可控和相对稳定的村庄发展“大格局”，以这种相对稳定的“大格局”指导村庄分类，一定程度上弥补了以往以一种不确定或主观的标准直接进行村庄分类的不足，丰富和发展了“先分区、后分类”的村庄分类模式。（2）符合中国特色社会主义初级阶段村庄规划和发展的实际，两级分区是对国家相关政策和地方政府诉求的有效落实，“三步法”分类综合考虑了政府施政特点、规划可实施性、村庄特征等因素，具有较强的可操作性。（3）方法操作简单、可复制性强，能够适应我国大部分地区的村庄分类，具有一定的应用前景。除了在县域村庄建设规划、城乡总体规划、城乡一体化规划中对村庄分类具有一定的应用价值外，在中心村选择等领域也具有一定应用价值。例如，传统的中心村选择，通常是全域评价所有村庄，由于村庄人口规模是评价的重要指标，往往容易在城镇集中建设区出现中心村，有时候甚至在具有地质灾害隐患的区域出现中心村。按照“两级三步法”，可以先将城镇集中建设区、采空区（或其他地质灾害隐患区）的村庄剔除，对剩余村庄进行综合评判，这样不仅能提升中心村选择效率，还有助于发现具有真正潜力的中心村，这是因为城镇集中区的村庄人口规模往往较大，全域评价会削弱其他村庄的相对重要性。

表2 研究区村庄分类规划引导

“两级三步法”在应用方面也有不足：（1）需要翔实的基础资料支撑，需要“多规合一”等技术支撑，这对于条件不具备的地区或技术机构，存在一定的应用门槛。（2）工作过程中需要多次反复的沟通和协调，需要政府、规划师双方都付出更多的时间和精力。这需要政府、规划师都真正关心村庄发展，从乡村视角认识和理解村庄问题，沟通和协调才可能有效。