旅游度假区与城市融合发展

2018-03-08邹婕羽

城乡建设 2018年3期

■ 邹婕羽张凌

与城市脉络、动能、交通、记忆等方面交融，方能统筹建设，促进城市转型发展。

随着旅游业的蓬勃兴起，旅游功能区作为城市经济功能区的一种，在各个城市中不断涌现。旅游功能区往往处于城市边缘地带，兼具城市和乡村双重形态。然而在开发建设过程中，由于习惯于传统经济功能区的开发建设模式，往往忽视旅游功能区与城市相依相生的特殊性和与城市融合发展的内在需求。笔者以宁波东钱湖旅游度假区为例，通过剖析其在城市空间格局演变的背景下，由外围组团演变成主城区核心板块的一部分的过程中，传统的与城市发展“不相融”的发展模式所造成的“价值低效利用”“城乡分离”“社会失衡”等问题，从“区域协同”“功能复合”“交通对接”“城乡共建”等角度提出规划策略。

东钱湖旅游度假区是宁波重要的旅游功能区。自2001年东钱湖旅游度假区成立以来，立足自然山水和历史文化资源，逐步发展成为宁波中心城外围重要的特色组团，并于2015年获得“国家级旅游度假区”称号。随着宁波梅山新区的崛起和行政区划的调整，东钱湖地区成为了宁波中心城新的地理中心，是宁波“江—湖—山—海”城市空间延伸发展的关键节点。东钱湖地区由原来的中心城外围组团，逐渐转向高质量城市化地区与优质山水文化密切接触的活力区域。但由于历史上长期独立于一隅的发展格局造成了东钱湖地区与城市的联系不够紧密，在转变为中心城核心区的一部分之后，东钱湖旅游度假区未来的发展路径遇到了挑战。

一、项目背景

（一）地理区位

东钱湖旅游度假区位于宁波中心城东南郊。度假区范围以东钱湖为核心，紧邻东部新城、南邻东南山脉，处于鄞州区的地理中心，也是连接宁波东部新城、南部新城、延伸至象山港、梅山新区的重要节点。

（二）交通区位

东钱湖旅游度假区整体交通区位便捷。距离宁波城市核心东部新城约8公里，三江口约12公里、距离宁波栎社国际机场约16公里，进入沪杭甬高速公路和同三线高速公路仅需10分钟。规划范围内规划有轨道4号线和轨道7号线。同时，通过杭州湾跨海大桥，东钱湖也在以上海为中心的两小时交通圈内。

图1 东钱湖旅游度假区区位图

（三）发展概况

东钱湖旅游度假区面积145平方公里，由东钱湖旅游度假区管委会作为市政府派出机构，行使市级经济管理权限和县级社会行政管理职能。

度假区内用地类型复杂，除了城市建设用地、村庄建设用地以外，还有东钱湖风景名胜区用地。现状管委会管辖范围内的建设用地约25.53平方公里，主要分为4个片区。分别是鄞县大道周边的工业地块、启动中的新城地块、东钱湖老镇地块及环湖沿线开发地块。从总体上看，东钱湖地区当前的开发建设用地较为分散，且工业用地占到近40%，用地结构不甚合理。湖西岸的东钱湖新城地块由于历史原因和体制机制障碍，未按照规划进行开发建设，目前仅开发了北侧一部分。湖东岸、南岸依托东钱湖风景名胜区，沿湖有大量历史文化遗迹、历史文化名村和旅游项目，是东钱湖旅游度假区的重要特色所在。

图2 东钱湖地区用地现状图

二、旅游功能区建设与城市发展“不相融”所引发的问题

旅游功能区作为城市功能区的一种，往往享有较高的定位、特殊政策倾斜和独立运作模式；但在发展中忽视了与城市协同、融合发展的需求，常常导致与城市空间分离、功能割裂、社会互斥等问题出现。特别在涉及乡村地区的规划上，未能实现城乡统筹，导致功能区与城市发展“不相融”。

（一）功能不协同造成的价值低效利用

在东钱湖旅游度假区的建设过程中，将其等同于其他一般城市经济功能区对待，过于追求区域的独立运作，造成功能与周边区域的不协调，与城市整体旅游体系互不联系。东钱湖旅游度假区周围接壤的9个镇（乡、街道）中仅有东吴镇由于处于东钱湖风景名胜区中，侧重于旅游功能；其余镇（乡、街道）均以自身为核心，追求小而全的发展思路，使得各自的发展目标、产业以及功能都与旅游及相关产业无甚关联。周边区域在旅游项目的布局、建设管理、资源统筹上，都未能与东钱湖协同考虑，严重削弱了东钱湖在宁波城市旅游产业上的作用发挥。

图3 2015年度东钱湖与宁波市相关旅游数据比较

（二）空间和交通不协同造成“城市孤岛”

东钱湖旅游度假区与周边区县由于分属不同行政主体，在基础设施建设、接壤地区的管理、行政边界的用地调整等方面都存在着一定的制约，导致内部用地布局局促，空间开发破碎，对滨湖核心用地管控不足；东钱湖与周边乡镇都将品质较低的工业用地布置在行政边界附近，造成度假区外围形成一圈城市洼地；在交通联系上，与主城区联系通道单一，可达性差。

（三）发展路径不相适应造成社会失衡和城市失忆

东钱湖旅游度假区的开发建设，不可避免地改变了围绕传统生产作业形成的居住就业关系，随着对建设用地需求的增长和土地效益的增值，一些有特色的村庄被迁并，被“高大上”的旅游项目所替代。虽然有部分村庄被评定为历史文化名村，但在旅游产业的发展中并未得到利用。度假区内村庄的原住民也习惯于通过拆迁获得利益，尽早搬离。目前，参与到旅游产业发展中的原住民较少，仅有下水村部分村民开设了农家乐饭店等。新的就业人群并未能够融入当地社会生态，而是选择钟摆式通勤。原有的本土历史文化特色在不断消失。

（四）体制机制的特殊性造成区域发展模式难以为继

多年来，东钱湖旅游度假区的开发建设主要以政府固定资产投资与土地出让金收入为支撑。经过十余年的开发，目前土地资源紧缺，未来增量发展空间有限。同时，土地出让收入又具有一次性和不确定性，随着征地拆迁成本上升，土地收益也快速下滑。依赖于土地出让的发展模式已经难以为继。

三、以融入城市为目的的发展策略及规划探索

（一）与城市脉络相融—在区域协同的视角下进行规划编制

在面对城市空间结构转型的背景下，东钱湖更需要加快与周边区域形成协同机制。规划突破现有行政边界，在空间上将东钱湖新城与鄞州区规划中的东南智慧新城统筹考虑，形成包含原东钱湖新城和鄞州东南智慧新城的更大范围的“钱湖新城”；在功能上充分考虑两个新城之间的职能互补关系；在交通网络与基础设施构建上打破行政边界的桎梏，一体设计、同步推进；在体制机制上将新城建设管理与风景区核心资源管控两项职能分离，既在更大范围内统筹城市建设时序，也能够对核心公共资源进行更为严格的管控，改变以土地出让为主要资金来源的发展模式。

规划结合东钱湖地区自然山水联系，将五乡、东吴两镇纳入东钱湖功能区范围内，形成一城（钱湖新城）、两区（东钱湖风景名胜区、天童风景名胜区）、双轴（大东部统筹发展轴，钱湖大道发展轴）的空间结构。通过两大轴线将东钱湖地区的功能与城市整体结构相融合，形成“城湖融合”的发展战略，将东钱湖的核心资源价值在城市功能体系之中最大化。

（二）与城市功能相融—功能从单一到复合

规划将东钱湖作为宁波城市文化的重要窗口和文化产业基地，并建立以东钱湖为核心的区域旅游体系。规划通过设置更为弹性的用地性质，在东钱湖新城和沿湖村落内设置引入七大类文化产业的空间，以良好的自然环境价值吸引宁波城市转型过程中出现的新型经济的入驻和培育。同时，发挥东钱湖地理位置优越和“度假慢生活”的特点，整合宁波都市圈内舟山普陀、奉化溪口、象山港湾等各种旅游资源，促进共融共生，对内整合、对外融合，打造区域的旅游集散中心，成为宁波陆海旅游轴线的东门户。

图4 东钱湖功能区与周边区域空间结构图

图5 东钱湖地区未来发展的七大文化产业类型

图6 以东钱湖为核心的区域旅游网络结构示意图

（三）与城市交通相融—构建“快抵慢游”的交通体系

结合东钱湖片区“西部发展城市功能，东部发展旅游功能”的整体空间格局，依托城市结构演进、产业特色需求和自然环境优势，提出东钱湖片区地区交通发展目标为：构建“快抵慢游”的交通方式。“快抵”指外部交通的便捷，增强对外交通快速可达性，外部交通衔接公交化、多通道。“慢游”指改变度假区内部目前以私家车游览为主的旅游方式，重塑区内交通结构，倡导以公交、步行+骑行为主要交通方式，建立层级换乘站点，打造智能化交通服务平台。