论“为官不为”现象的生成逻辑及其问责的构成要件

□任 恒

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

针对“为官不为”现象因何发生及其现象治理的讨论，学界多遵循以下研究逻辑：“为官不为”的表现形式（类型）—现象成因—治理对策。客观而言，前述研究对“为官不为”的表征予以剖析，并探讨该现象的成因缘由及其治理措施，为后续研究提供了有益的分析思路和基础素材。但不难发现：一方面，当前学界尚未清晰界定“为官不为”概念的内涵及其特征，采取模糊处理的做法使得这一概念本身缺乏内核要素，从而难以上升为学术概念的范畴；另一方面，学界在探讨对该现象施以刚性约束的问责处罚时，似乎忽略了对“为官不为”问责构成要件的探讨工作，而后者无疑是问责机制建构中的基础性工作。因此，本文旨在厘清“为官不为”的内涵及类型，剖析我国当前“为官不为”现象的生成逻辑，并对领导干部“为官不为”启动刚性问责时，应当具备的构成要件予以探讨。

一、“为官不为”现象的内涵及类型

（一）“为官不为”现象的内涵

1.“为官不为”现象的界定。首先，“为官不为”中“官”的含义。目前学界大致有两种解释，一种观点认为“为官不为现象中‘官’不仅仅是指领导者，而是广义上的‘官’，即包括领导者在内的公务员群体”[1](p9)。此处，“官”是指在政治社会中依据职权行使国家权力，专事公共事务管理的国家公职人员。与此对应，另一种观点则认为应将“官”作狭义的解释，是指在政治运行中处于支配和主导地位的行动者，即国家公职人员中的领导干部。本文倾向于后一种解释，作为国家政治生活中的关键少数，领导干部在贯彻落实党和国家的路线方针政策、上级机关的决策部署等情形中，相比普通公职人员，将能发挥更关键的作用。总之，本文界定的“官”，包括党的机关、国家机关、政协机关、事业单位、人民团体及其工作部门的领导成员，以及经授权委托具有公共事务管理职能的组织负责人。

其次，“为官不为”中前者之“为”，乃“担任、充当”之意。通常情况下，领导干部拥有双重身份，包括作为公民角色和作为国家机关（或政党）成员而存在，因而领导干部的行为也可区分为私人行为和公务行为。所谓私人行为，即指领导干部以公民身份在私人生活领域展开的活动。与此相反，公务行为则指领导干部以党和国家机关单位及其工作部门负责人的身份在公共生活领域展开的活动，该身份包含法定的职务权力和职务责任。其中，我们认为责任包含两重含义：“第一，‘责任’意谓分内应做之事；第二，‘责任’意谓未做好分内应做之事所应受的谴责和制裁。”[2]（p2）而且，就职务责任的属性而言，可分为积极责任和消极责任，前者指应当做出一定行为的责任；后者指不应做出某种行为的责任。

再次，“为官不为”中后者之“为”，原指社会主体的各类行为活动，此处指领导干部基于岗位职责应有的公务行为。因此，“不为”现象对应上述责任属性的积极责任部分，表现为当为不为、为而不够等消极不作为的方式，也即党政领导干部消极地放弃权力的行使与逃避责任的承担，属于失职渎职行为。综上，本文探讨的“为官不为（indolence in ful⁃filling their duties）”，是指领导干部在权力行使过程中，本身负有积极履行岗位职责之义务，且具备允许作为的客观条件，却在程序及结果上呈现为不作为或不充分作为的现象。

2.“为官不为”现象的特性。其一，行为违法性。由于“为官不为”缺失明确的外在积极行为与系列动作，不具备自然存在论意义上行为的“有形性”特征，因而本不属于“行为”的范畴。此处将其界定为“行为”，是从法律规范的角度，指各项法律或政策要求领导干部做出一定行为，而其违反上述命令性规范，表现为不履行或不能有效、及时履行法定职责和义务，视作不做出行为的“行为”。这种“不为”现象将使管理与服务对象的合法权益造成直接或间接的损害，因而具有违法性①此处，“法”系属广义范畴，既包含国家法律，亦包含党内法规及各类政策规定。。譬如，2014年新修订通过的《环境保护法》第二十八条规定“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标”。倘若由于相关领导干部不担当、不作为造成未能限期达标的情形，则明显属于违反上述法律规定，须予以惩处。

其二，过程隐蔽性。如前所述，“为官不为”是指领导干部对自身岗位职责履行过程中的主体性缺位，表现为不做出或延迟做出某种行为，因而缺乏明显的行为实体。加之，存在信息的不对称和社会监督的不完善，普通公众不易察觉、发现和认定该现象，使得“为官不为”现象具有极强的欺骗性和隐蔽性。在实际情况中，领导干部在自身工作岗位中纯粹不作为的情形十分少见，而更多的是“为而不够”“为而不佳”等庸政或怠政现象，即领导干部对于关乎自身政绩的、有利可图的则予以作为，对于那些较为困难的、甚至可能担责的，则选择性地避开。由此观之，“为官不为”一般属于隐性不为现象，从而给绩效考核、监督问责带来了极大的不便。

其三，结果消极性。“为官不为”尽管区别于权力寻租式的贪污腐败，但作为权力浪费式的消极不作为现象，其背离了权责一致原则，未能充分发挥领导干部岗位职权的应有效力，导致行政效率的低下以及公共资源的浪费，从而损害公职人员的整体形象与声誉，给公众造成隔阂和不信任感。正如李克强总理在国务院第三次廉政工作会议中指出的，“有的领导干部为官不为，对工作消极敷衍、等待观望、畏首畏尾。……应该看到，身在岗位不作为，拿着俸禄不干事，庸政懒政怠政，也是一种腐败”[3]。从长远看，领导干部“为官不为”将造成改革政策无法顺利推行，贻误改革发展时机，侵蚀公众改革红利，并造成巨大损失，实是误国殃民的行为。此外，“为官不为”的消极性还体现在领导干部的庸懒散作风可能导致上行下效，从而消解其他公职人员的工作热情，造成不良风气的盛行。

3.相近概念的比较辨析。鉴于学界多将“为官不为”与“行政不作为”“庸官懒政”等词相提并论、混而用之，本文认为有必要对这些概念予以辨析。其一，行政不作为（administrative inaction）系属行政法学研究的范畴，涉及的主体是拥有公共事务管理职能，在实施公共管理活动中享有行政权，能够独立承担法律责任的组织。“行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，由于其程序上消极地不为一定动作或动作系列而使该义务在能够履行的情况下没有得以履行的一种行政行为”[4](p48)。与“为官不为”相比，二者涉及的行为主体并不相同，前者多指行政机关及其工作人员，后者则包含党委、权力机关、司法机关等部门的领导干部。此外，前者是可以依申请为前提的，指行政主体对于行政相对人的合法申请事项，在法定期限内没有做出答复，则构成行政不作为，而后者更多体现为依职权为前提。其二，庸官懒政（sloth ad⁃ministration）系属政治学、公共行政学研究的范畴，与“为官不为”概念属于包含与被包含关系，即庸官懒政仅是“为官不为”的表征之一，后者还可以呈现为能官怕政、怠政等情形。

（二）“为官不为”现象的类型

为把握“为官不为”的共同规律与个性特征，按不作为的发生程度标准及领导干部的态度，将“为官不为”划分为纯粹不为、迟延不为、选择性不为三个层次，具体呈现为慵懒无为型、怠政延误型和消极观望型①要指出的是，由于“为官不为”的现实情形十分复杂，上述分类存在一定的交叉性和重复性。。

1.慵懒无为型。该类领导干部往往表现为思想平庸、因循守旧，缺乏变革创新精神和攻坚克难的勇气，其能力不足、执行力差，对自身业务缺乏深度了解。他们在领导岗位上，理想信念缺失，缺乏积极有为的内在动力，且安于现状“守摊子”、不思进取“混日子”，常常被动应付工作、作风疲沓、敷衍了事，不求有功但求无过，没有干事的能力，也缺乏干事的意愿。此类型的不作为多发生在“天花板”型和退居“二线”官员身上，前者由于学历、年龄和经历等因素，职务缺乏晋升空间，加上岗位待遇改善有限，从而导致心理落差，萌生自暴自弃、得过且过的心态；后者是由于身体、年龄和能力等因素，之前身居要职而后被改任到一些“无关紧要”的岗位上，由于招致冷落，往往不服从组织管理、政治上不思进取，想着船到码头车到站，表现为自由散漫、萎靡不振。总之，该类“为官不为”呈现出碌碌无为式的平庸懒散状态，且此处的“无为”并非道家政治哲学中宣扬的“我无为而民自化”式的“无为而治”思想，后者本意并非不为，而是告诫统治者不应该妄为，应顺应规律、道法自然，对民众不做过多干涉。

2.推诿延误型。与慵懒无为型“为官不为”相比，怠政延误型领导干部并非“饱食终日、无所用心”，但却也奉行“不求过得硬，只求过得去”，拖延怠政、贻误工作。其具体表现为慢作为式的怠政，常常拈轻怕重，解决群众实际困难推诿拖拉、态度生硬，工作方式简单粗暴，甚至故意刁难管理服务对象。对于职责范围内应办理的工作事项，在缺乏正当理由的情况下拒绝受理或超过规定时限办结；在新形势下，没有及时调整自身工作思路，致使本职工作未能有很好的完成，碰到棘手问题，往往想着推出去、往下交，最终延误了工作的推进；对上级决策部署经常打折扣、搞变通，在利益链条被切断，福利被挤压的情况下，有的领导就该办的事情不办，该管的事情也拖延不管，从而未能在规定期限内完成任务。

3.消极避事型。该类领导干部表现为缺乏大局意识，经常患得患失不敢为，面对中央既“打虎”又“拍蝇”的从严治党态势，选择闻风观望，以前有利可图的事情，也不急着去做，一心只想四平八稳，不求有功、但求无过。他们奉行“只要不出事，宁可不做事”的原则，害怕事情一旦处理不佳，将影响自己的地位和仕途升迁，只做“太平官”、当“老好人”，对歪风邪气不敢较真，怕得罪人，对本地区、本部门不认真履行作风建设的问题，未能及时纠正、处理和追究责任，从而导致对违规违纪行为放任纵容，甚至是袒护包庇、阻挠调查。针对该类“为官不为”，有学者研究认为“官员消极观望式的‘不作为’可能与对未来政治信心不足、反腐败高压之下官员对未来预期不明、政策转型需要适应期等要素有关”[5](p25)。

二、“为官不为”现象的生成逻辑

当前国内政治生态中，之所以发生“为官不为”现象，实则是诸多因素相互交叠、影响的综合结果。概括起来，本文从观念、体制和环境三个层面分析领导干部不作为的生成逻辑，其中观念层面指领导干部的个人认知、价值态度；体制层面包括干部管理体制、问责机制两个方面；环境层面指从严治党、高压反腐的新形势下的政治生态。

（一）观念层面：干部权力观异化衍生“为官不为”

所谓权力观，是指社会主体对待权力的认知和态度，包含权力的根本来源、授予关系、行使目的以及监督方式等内容。在我国，由社会主义国家性质及马克思主义执政党的属性决定，并经国家宪法清晰确认：国家一切权力归属于人民，这意味着包括执政党掌握并行使的领导权和执政权，国家权力机关、行政机关等被赋予的法定权力，都是全体人民共同赋予的，具有鲜明的公共性。“权为民所赋”的权力赋予关系，要求权力行使者在不滥用权力、权力寻租的同时，亦要求他们在宪法和法律的范围内积极开展工作，努力发挥权力的效用，实现公共利益，即“权为民所用、利为民所谋”。

可是在实际过程中，多数领导干部是由党的组织部门或政府人事部门依据一定程序任命，这让部分干部产生错觉，认为其权力仅来源于上级，从而只唯上不唯民，漠视群众的利益诉求，导致不作为情形的发生。更有甚者，有的领导干部受“权力本位”思想腐蚀，罔顾“权为民所有”“权为民所赋”的马克思主义权力观的本质，未能正确认识和对待手中的权力，将权力当成个人私产，信奉“升官发财”“当官做老爷”的理念，从而造成权力观的异化。所谓权力观异化，是指权力行使主体对待权力的认知和态度发生了变异，与权力授予主体的意志及初衷发生冲突，表现为权力行使者用权目的、服务对象的扭曲。他们无视手中职权是由人民让渡、授予的事实，对民众的需求视若无睹，而是为了谋求一己私利，不愿做没有利益报酬之事。具体而言，即在制度不力、办事有寻租空间时，则表现出较大的工作热情，而一旦制度收紧、腐败丢官时，就出现心理失衡，甚至认为当官没劲，表现出贪图安逸、“多一事不如少一事”的消极逃避心态，不求突出政绩、只求安稳。总之，由于干部权力观的异化，导致其服务公众的动力不足、能力欠缺、意志薄弱，缺乏“做官为公”的现代公共行政精神，从而出现干部不负责任、消极怠工、奢靡懒散的风气，进而导致“为官不为”现象的产生。

（二）体制层面之一：干部管理体制缺陷滋生“为官不为”

一般而言，干部管理体制主要涉及选拔任用、考核评价和淘汰退出等环节，因而须逐一分析上述环节中滋生“为官不为”的成因。

其一，选拔任用环节。尽管2014年新修订实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》强调选拔任用党政领导干部时，需要坚持注重实绩、群众认可原则和民主、公开、竞争、择优原则，但是学历资质、工作年限、人情关系等因素在某些地方、部门仍发挥重要作用，尤其是拟提拔的干部初始提名时，缺乏公开透明的推荐机制。针对上述问题，有研究指出“规范选拔任用机制的核心环节是拟提拔领导干部的初始提名权。由谁提名，在哪个范围内提名是非常关键的问题。当前在干部选任上出问题的都是在用人提名这个环节上”[6](p132)。总体说来，当前我国干部选拔机制中，仍有缺乏竞争、论资排辈的情况存在，尚未充分体现优胜劣汰的晋升格局，导致干部干与不干、干多干少、干好干坏没有多大区别。上述情形一方面可能将一些思想信念动摇、才能不足的人提拔到领导干部岗位上，从而发生“不愿为”“不能为”式的不作为情形；另一方面由于未能将一些真正做实事、积极有为的人提拔任用，从而挫伤他们的工作热情。

其二，考核评价环节。当前领导干部考核倾向于“显性”的政绩考核，思路是有错考核，而对“为官不为”此类隐性的不作为，缺乏具体操作的问责措施，难以发挥“赏勤罚懒、奖优惩劣”的积极效果。正如学者所言，“各地行政效能考评都处在探索阶段，还存在着主观随意、暗箱操作、群众参与不够等诸多问题，这就使得考评无法真正起到奖能惩庸、奖勤罚懒的作用”[7](p27)。在考评方式上，往往表现为年初下指标、年底对标的考评方式，缺乏严格的过程管理考评方式。而且绩效考核指标宽泛虚设，弹性较大，很难发现官员的不作为行为。在考核结果的运用上，绩效考核评价难以与领导干部的选拔任用相对接，二者之间联系不密切，所以即使在绩效考核中表现优秀的领导干部也未必能得到提拔重用，这也打击了部分领导干部的工作积极性。

其三，退出机制环节。在当前我国干部管理机制内部，尚未完全形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境，领导干部如未有明显违法乱纪、渎职犯罪，即使发生为官不正、为官不为等问题，也较难受到问责追究。能进较难出、能上较难下的半封闭式选人用人机制，导致体制内外人员的流动性较弱，在一定程度上纵容了领导干部的“为官不为”现象。2015年中央出台的《推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，其重点解决的就是干部能下的问题，不过我国长期形成的“下必有错”的惩处机制在短期之内尚难得到全面纠正。

（三）体制层面之二：监督问责机制缺位催生“为官不为”

作为刚性约束机制的监督问责机制，发挥着整肃官场不良风气、保障官员勤勉廉洁工作的职能。可反观现状，我国监督问责机制对于“为官不为”，表现为处置乏力状态。正如有学者总结的，“我们长期以来对‘为官不为’现象缺乏一个整体系统性的制度追责体系，出现‘无处’追责、追责过程漫长和乱追责等问题”[8](p62)。具体表现如下：

首先，监督力量的分散化。当前监督机制总体呈现出散点式分布发力的监督格局，监督效果的偶发性因素过强，未能形成长效机制。体制内监督和体制外监督，公众、社会组织，媒体缺乏常态化的协调合作机制，领导干部不作为的发现及其追责往往需要依靠社会公众、舆论媒体对于“为官不为”现象的偶然性、临时性的曝光。譬如2013年，网友视频举报四川南充市三官镇镇长工作时间在网上观看电视剧，事发后该镇长被免职，并受到党内警告处分。

其次，问责过程的非完整性。理想的问责过程应包含前期、中期和后期三个阶段，分别发挥预防、监控和惩处功能。可在实践当中，事前预防缺乏系统、有效的预警机制，用以抑制官员萌生的庸懒心态；事中监控缺乏及时、动态的纠错机制，用以引导官员在岗履职、积极作为；事后惩处偏向“有错问责”，对于领导干部“为官不为”情形缺乏主动问责机制。加之，由于缺乏相关配套制度对“为官不为”处罚的操作细则和具体形式予以规定，导致对该现象的惩处缺乏规范性。

再次，监督问责的非机制化。“在‘人人都有麦克风’的时代，一些官员在进行决策时，往往在各种非理性舆论压力下表现出迟疑或退缩倾向”[9](p40)现有问责触发机制往往是公众举报、媒体曝光后，经由上级领导批示，呈现出“只要上网立即下马”的追究逻辑。在某些情况下，面临公众理性与非理性夹杂，程序合法的行为未必符合舆论标准、符合专业标准的行为未必符合政治标准。上述情况在基层行政单位及领导干部那里表现得十分明显，其实“问责有其合法的既定处置程序，直接屈从于网络民意和舆论压力必然导致官员集体失声”[10](p46)这也是领导干部不愿作为的原因之一。

（四）环境层面：反腐高压纵深推进派生“为官不为”

党的十八大以来，随着中央“八项规定”的出台、“四风”问题的整治以及督察巡视制度等反腐措施的纵深推进，尤其是《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规相继修订，国内政治生态中反腐败斗争压倒性态势正逐步形成，党风政风也随之好转，群众满意度不断提升。可与此同时，在新旧制度转轨过程中，部分领导干部对高压反腐的新常态、新要求产生不适感，对自身权力逐渐被关进制度的笼子产生心理失衡，甚至感叹“官不聊生”“当官没劲”，并出现了“为官不易”的消极论调。这部分领导干部抱怨制度收紧后，以往隐性福利大幅度削减、灰色收入减少、公车不能私用，以至于产生相对剥夺感和消极不为的情绪。还有部分领导干部将反腐倡廉与“为官有为”对立起来，抱着“多做多错、少做少错、不做不错”的歪理，忌惮责任倒查机制，害怕踩到红线、触犯规章、得罪他人、引火烧身，于是持观望态度“明哲保身”，对于工作畏首畏尾，突出表现为不愿为、不敢为，缺乏责任与担当。

不过，我们并不能直接得出“高压反腐导致‘为官不为’”的结论，因为，当今形成的高压反腐、制度收紧新形势只是催化“为官不为”现象的外部条件及原因，更为关键的仍然是前述观念与体制方面的因素。所以并不能说出现“为官不为”现象，即需要反思从严治党、高压反腐措施的效果，我们认为反而更加需要强化纪律约束，就像习近平总书记指出的：“如果组织管的严一点、群众监督多一点就感到受不了，就要‘为官不易’，那是境界不高、不负责任的表现。……很多要求早就有了，是最基本的要求。现在的主要倾向不是严了，而是失之于宽、失之于软，不存在严过头的问题。”[11](p23)

三、“为官不为”现象问责的构成要件

针对如何规制“为官不为”现象，学界提出了诸多有益的治理策略，譬如提出构建敢作为的容错纠错机制、能作为的培育训练机制和愿作为的绩效考核机制等。除此之外，大部分研究者纷纷提出需要对“为官不为”施以刚性约束的问责机制，并且强调需要“针对现实中有些官员或领导集体不思进取、得过且过，甚至相互拆台，拉帮结派，搞‘小团体’的状态，扩大责任追究制度的范围，将决策失误、无为平庸、工作失误、用人失察等责任导入责任追究的范围”[12](p42)，以实现行政问责、党内问责、社会问责的齐头并进。不过构建“为官不为”问责机制，问题的症结是官员不作为的认定标准尚且处于模糊状态，尤其是缺乏对“为官不为”的问责要件的细致探讨。而针对问责机制的构建过程中，探讨“为官不为”的构成要件，能够给予问责以抓手和标准，从而避免问责的泛化、无序，体现出现代法治思维。

（一）岗位职责：要求有所作为

问责的本质属于责任追究，或者进一步说，问责是对岗位责任的追究。那么对“为官不为”施以刚性约束的问责机制，必须以领导干部岗位职务要求的作为义务为前提构件。一般而言，领导干部的岗位职务是由宪法、组织法、公务员法和党的内部法规设定的，具有固定性和客观性，其并不以人员的更替、能力大小而变化，其依据岗位在整体机构体系中的位置及其发挥的作用而设置，以服务于整体岗位系统。岗位职务一般包含权力和责任两部分构成，通常也简称为“职权”和“职责”，二者是辩证统一的关系，不可分离。其中，职权就是宪法、法律等授予国家机关及其公职人员管理社会公共事务的权力，与公民的权利不同，后者可以选择放弃行使，而前者必须行使、不得放弃，即法有授权必须为。职责包括明确的岗位属性、岗位责任和岗位绩效标准等，一般表现出概括性特征，以任务责任的形式而非以具体的行为方式、行为手段呈现，有难以定量的特征。岗位职责的设定，即要求领导干部负有法定的作为义务，该义务首先来源于宪法、法律和法规等对其岗位权责的规定。另外，我国党政领导干部不仅需要履行法律规定的岗位职责，还需要贯彻、落实上级党和政府部门制定的决议和政策，执行上级行政首长的命令和指示，上述都构成本文所指的岗位职责的内容。

就此构成要件而言，所谓“为官不为”，就是指领导干部未能履行，或者不及时、不完全履行岗位职责的现象。在我国行政体制调整过程中，仍然存在政府机构设置重叠，干部岗位职能模糊，缺乏清晰的权限和义务范围划定，人浮于事、“多头管理、多头负责”的现象，这是今后行政体制仍需改革之处。

（二）行为事实：怠于履行岗位职责

对于负有岗位职责与义务的领导干部，发现并掌握其有各种不作为的行为事实证据，才能在问责上产生难辞其咎的归责事由，这是启动问责机制的核心要件，也是问责的正当性依据。概括来看，领导干部怠于履行岗位职责的归责事由包括以下几种情形：

其一，当为不为的情形，指领导干部对于履行岗位职责完全缺乏明确的外在行为，或者选择性履行职责，将有困难、可能担责的部分职责不予履职；其二，为而不佳、为而不够的情形，指领导干部在履行岗位职责时，未能认真履行职责，对民众关心的问题重视不够、处置不当，导致民众对处置不满意的不良社会影响；其三，拖延履行的情形，指未能及时履行法律或制度规定应当作为，领导干部却未能明确在限定期限内履行职责的情形。例如在广东封开县公租房长期停工不交付案中，计划于2013年上半年交付使用的225套公租房，直至2016年初仍未能交付使用，最后肇庆市纪委认定封开县分管领导、县住房和城乡规划建设局和县财政局负责人不正确履职，对项目资金来源和投资概算欠缺科学论证，导致该项目因资金不到位而停工，而给予相关领导干部相应的处分。

在认定“为官不为”行为事实要件的过程中，包含两个重要子要件：期限子要件和能力子要件。期限子要件在认定是否构成“为官不为”是非常重要的，其本身作为可以量化的指标，较易执行和操作。但由于我国法律、政策制度在该方面往往缺乏细致规定，这也是今后政策制定需努力的方向；能力子要件是指在客观条件下行为主体能够作为，但却没有作为，致使发生危害后果。因此，“为官不为”现象的问责，需要排除由于诸般不可抗力的原因，使得党政干部不能履行法定职责的情形。

就此构成要件而言，“为官不为”是指党政干部出于职责要求，在具备履行特定职责义务的能力、条件和时间的情形下，有充足证据证明其出于故意或者过失而没有履职，并且有怠于履行职责的行为事实，未能采取或者拒绝采取合理方式履行职责，程序上表现为消极的“延误”“不为”等情形。

（三）有一定危害后果

如上所述，问责本质上是责任追究，如若行为本身缺乏一定的危害后果，那么责任追究则将无从谈起。因而，干部的不作为行为产生一定的危害后果，应属于“为官不为”问责的构成要件之一。譬如2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定：“地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的”情形，需追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任。所谓危害后果，是指一定行为发生后对社会利益的损害以及社会秩序的冲击，包括事实性危害后果和影响性危害后果。不过由于危害后果的形式差异较大，在实践中也表现为不同情形。

其一，造成实际损害后果，其中包含人员伤亡、财物损失以及其他利益损害情形。例如在广东恩平市君堂镇锦江河严重污染案中，堡城村原党支部书记将6万亩农用地违法出租给私人老板用作陶瓷加工，其倾倒填埋的垃圾、陶瓷渣土对流经该村的锦江河造成严重污染，群众多次投诉，当地相关职能部门监管失职，处置不力，最终6名县镇分管领导被问责；其二，造成负面影响的非物质危害后果的情形。即因为领导干部的行为，包括不作为、慢作为和滥作为行为，损害党和政府的形象，使得民众不满情绪增强，而造成恶劣的政治影响和社会危害；其三，违反规定的情形。应该明晰的是，领导干部违反法律、法规等明文规定，不履行岗位职责的行为，其行为本身即已构成危害后果，包括影响党和国家的政策规章的顺利推行，造成公共利益的损害。最后需要指明的是，危害后果不仅表现为形式的不同，而且表现为危害程度的差异，二者是运用不同责任追究方式的依据，甚至也是量刑轻重的关键。不过对于危害后果的认定，仍需做到客观公正、事实清楚、程序合法、证据确凿。

综上所述，针对“为官不为”现象的问责，需以客观的法定职责为前提条件，并具备怠于履行岗位职责的既定行为事实，且缺乏不履行职责的正当理由，并造成一定危害后果的情形，从而构成问责机制启动的一般要件。

四、余论

当前，在中央铁腕反腐、制度收紧的新形势下，“为官不为”现象却渐有抬头之势，需要学界予以反思。对“为官不为”施以刚性约束的问责机制，目前看来是抑制该现象的有效路径，从而倒逼和督促领导干部在其位谋其政，积极行使法定职权。与此同时，我们认为，“问责的本意，并不是简单地对过错的惩罚，而是要促使官员履行相应的责任，因为，只有官员平时认真负责，才能减少重大事故乃至具体过错的发生，防患于未然，真正实现责任政治”[13](p57)。那么，接下来应探究的问题是：如何改善政务环境，强化法治建设，让为官者勤勉廉洁，并善于作为；如何发挥考核的正向激励作用、强化监督问责机制，让为官者甘于作为；如何建立科学完善的容错机制，使得为官者在具有开创性、棘手的和易于引发争议的重大事项中，敢于干事创业；如何健全社会参与的监督机制、公平立体的考评机制和正当必要的辞退淘汰机制，让为官者勇于作为。总之，治理“为官不为”，追究不作为领导干部的责任，营造政治清明、政府清廉、干部清正的氛围，将对我国新阶段党和国家各项政策的顺利推进，实现国家治理方式现代化具有重要的意义。

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