城市社区基层治理创新的探索与启示——以南京市泰山街道的实践为例

魏 航

(南京农业大学 社会学系，江苏 南京 210095)

社区是社会最基本的治理单元。国家通过社区对居民进行社会化管理，社区在国家治理中扮演着城市社会稳定器的角色。社区基层治理是透视国家制度变革和整体社会变迁的一个微型视角，其治理成效也常常反映了国家治理能力和治理体系现代化的真实水准。自新中国成立以来，城市基层管理体制经历了由“单位制”“街居制”到目前“社区制”的转变，社会管理体制的不断变革是为了解决不同时期我国基层社会治理的各种矛盾。随着当前城市化的快速发展和住房商品化的不断推进，城市社区类型趋于多样化，我国城市社区治理的难度与复杂程度都在不断加大，城市社区治理面临着多元社区治理主体权责不清、政府角色在推进社区建设中迷失错位、社区人口规模及其参与需求渐趋增加、社区组织在治理中不能完全发挥应有作用等诸多挑战。因此，创新城市基层社区治理体制，不断提高基层治理成效，不仅是改善民生的基础措施，更是推进国家社会治理创新的关键步骤。

1 我国城市社区基层治理创新的有关探究

社区(community)这一概念最早是由德国社会学家斐迪南·滕尼斯在《共同体与社会》一书中提出的[1]，他对社区进行了系统的论述，从宏观上将人类社会发展历史分为社区与社会两个阶段。1933年，费孝通等人将英文单词“community”翻译成“社区”，将“社区概念”引入中国。

新中国成立之后，我国城市基层主要是以“单位制”为主、以“街居制”为辅的基层管理模式。自1978年市场经济改革以后，原先的“单位制”模式被取消，开始出现“社区制”，市场调控能力逐步彰显。20世纪90年代中期，中国民政部提出“社区建设”，“社区”的概念在中国开始得到重视，学者们也开始了对中国社区建设的探索。

进入新世纪之后，社区建设的概念被党和国家提到更高的高度。十六届六中全会指出要全面推进社区建设，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动。十八届三中全会突出强调进一步创新社会治理体制，包括改进社会治理方式，激发社会组织活力，这些政策规定为社会治理奠定了理论基础和实践方向。越来越多的研究者开始将研究的视角转向社区治理，各地也在逐步探索适合本土情况的社区治理创新模式。但是，由于我国经济发展、人口分布极不均衡，各个地区之间存在较大差异，无论是哪种社区治理模式都不可能在我国普遍推行，只有符合社区实际和民主自治需要的现实制度安排才是最为合理的模式。在这种情况下，各地应结合自身所处地域，根据社区治理实际，在借鉴其他优秀治理模式的基础上，探索出具有当地特色的社区治理创新模式，推动社区建设最终走向现代化和民主化[2]。

2 南京泰山街道社区基层治理的创新实践

近年来，随着城镇化的加速推进，经济的快速发展，群众生活日益改善，并伴随着人口结构、社会结构、城乡结构的深刻变化,泰山街道已基本完成了由城乡接合部向现代化城市的嬗变。目前，泰山街道总人口约25万人，社区人口规模普遍比主城区大5倍以上[3]。在这样的背景下，全街面临着多重性、多元化的社会问题，特别是群众利益诉求复杂多样，基础设施和公共服务配套相对滞后，行政管理方式比较单一，城市管理职能缺位、效率低下，现有的管理体制、管理模式难以适应现代化社会的需要，难以应对新的需求和矛盾，转变社会管理理念，创新社区治理方式变得迫在眉睫。

2.1 基层社区治理方式创新的有益实践：“大联勤”和“微社区”

着眼于建立适应全区发展需要的社区治理新路径，2013年，浦口区委、区政府决定在全区试点推行 “大联勤”工作体系。泰山街道紧跟步伐，将区委、区政府建立社区治理“大联勤”体系的决策部署与泰山实际相结合，强化顶层设计和系统谋划，以实现“三下降、三上升”(“12345”热线工单、重复工单减少，信访投诉、上访减少，纠纷、案件减少和群众安全感与满意度上升、主动缴纳物业费比例上升、环境面貌与秩序管理上升)为目标，建立了联勤体系。在此基础上，围绕打通联系群众“最后一公里”问题，突出打破地域界限、规避社区建制和彰显个性的特色，提出了“微社区”生活圈(1公里左右为半径、15分钟步行时间、5 000～10 000人口为规模)的概念，将以道路划分为基础和居民小区为闭环的生活服务圈进行有机串联，努力做到联勤工作全面覆盖、不留盲点。通过“大联勤”体系和“微社区”平台的融合联动，全街社区治理工作取得了较好的效果。2015年，全街实现信访总量、治安案件发案量和“12345”工单量“三下降”，分别比2014年同比下降16%、11%和7%。

2.2 完善基层社区治理架构的初步思考：党建为引领、“大联勤”为抓手、“微社区”为平台、小区治理为主线

为进一步放大当前在社区治理创新方式探索中的实践成果，走出一条符合泰山发展实际的社会治理道路，街道还对全街社区治理架构进行完善和创新，构建以街道—社区—“微社区”为基础层级，融入“大联勤”和“微社区”创新机制，小区治理为主线的“三级架构、两种机制、一条主线”的基层社区治理模式。

首先，突出一个核心——党建引领社区治理创新工作。始终坚持党的领导，推进社区治理工作，把打造新型基层社区治理模式作为党建工作的着力点，着力构建街道党工委—社区党(委)总支—“微社区”党支部的总体组织架构。街道党工委统揽全局、协调各方，对社区治理创新工作的方向、目标、重点、举措等进行顶层设计和前瞻谋划，每月召开党政工作例会研究推动，及时协调工作中的难点。

其次，优化两种机制——以“大联勤”为抓手统揽社会面管理，以“微社区”为平台集成高效化服务。按照把社区治理各类事务纳入联勤管理体系的设计理念，将当前以城市管理和社会治安为重点的“大联勤”工作内容，拓展延伸到经济活动、城市建设、环境整治、市场监管、矛盾排查、纠纷化解、安全生产、信访维稳、民生诉求等各个方面的社会事务管理和基本公共服务领域，实现“一个体系包所有”“所有事务全兜底”。在联勤体系的运作过程中，把面向经济活动、社会活动的联勤事务作为联勤工作的重点，把以家庭和个人生活需求的联勤事务作为“微社区”工作的重点。

最后，理顺三者的关系——理清业主、物业服务公司、业主委员会之间的关系，以小区“小治理”自下而上带动社会“大治理”。社区是社会的基本构成单元，小区是社区重要的组成部分。小区治理好了，社区这一基础才能牢固；社区基础牢固了，整个社会才能和谐稳定。因此，泰山街道党工委、办事处以小区治理作为切入点，选择一个或者多个具有代表性的典型小区，试点开展“1+3”(党组织+业主、物业服务公司、业主委员会)治理模式，在总结经验的基础上复制到其他小区，并自下而上推广到整个街道，实现以小区“小治理”带动社会“大治理”，在党组织领导下，理顺业主、物业服务公司、业主委员会三者之间的关系，明晰各方的责、权、利。

2.3 完善社会治理架构的路径选择：政府主导、社会参与、群众自觉、民主法治、信息支撑

社会治理架构完善和模式创新是一项综合性、复杂性、长期性的工程，推进“三级架构、两种机制、一条主线”基层社会治理模式，必须强化组织领导、制度设计、共治共享。

第一,坚持一元领导，鼓励多方参与，发挥市场作用。社区治理创新行为的主要表现是使用新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导，这一过程必须由政府来主导，这是保证党委政府决策部署落到实处的根本。但社区治理同时又是多元行为主体的协同共治，必须强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与，积极引导社会民间组织及公民更多地承担社会治理的责任，充分调动社会各方的积极性，发挥其创造性。为此，在“大联勤”体系中，泰山街道将辖区内的大型商场、物业小区、劳动密集型企业等自有巡防力量纳入进来，开展联勤“进商场、进小区、进企业”活动。积极发挥市场在资源配置中的决定性作用，引进利安超市、天天买等电商加入“微社区”，将重点行业、重点企业、重点部位的安全监管、评估等工作服务外包给专业第三方。

第二,倡导民主法治，引导群众自觉，推进共建共享。社会治理需要公民以最主动的、最自觉的精神参与，其最终目的是“把党委政府的正确主张变成群众的自觉行动”。要实现这一目的，民主法治是基本路径，群众自觉是行为规范，制度保障是根本。在推进社会治理创新过程中，全街积极号召和吸引退休老党员、大学生志愿者、小区热心公益人士等社会志愿力量参与到“大联勤”工作当中，探索建立具有广泛群众基础的联勤巡防队伍，努力实现群防群治、自助互助；动员小区内兴趣相投、爱好相同、职业相近的党员群众，在“微社区”内开办学习培训、文体娱乐、艺术鉴赏等形式多样的交流班，在增进邻里感情的同时进一步提升居民文化素养。

第三,运用信息技术，强化数据整合，实现精细治理。中央政法工作会议提出，要以信息化引领社会治理体系和治理能力现代化。泰山街道在社区治理信息化建设中进行了积极探索，开发了街道联勤指挥信息系统，并集成了公安视频监控系统，能实时掌控街面、路面的动态情况，确保发现问题后能快速反应和介入处置。同时，积极引导电商品牌进驻“微社区”，鼓励市民参与APP平台，为居民提供更加数字化、信息化、便利化的服务。街道还将借力“互联网+”，整合现有的人口、计生、社会保障等多个平台信息，建立社会治理“大数据”库，推进各类信息循环碰撞、智能推送和共享应用，打造智慧互联社区，让数据多跑路、群众少跑腿。

第四,推进综合改革，加快职能转变，提高治理效率。政府职能转变是推进社区治理创新的重要保障。通过转变职能，把精力集中在必须由政府承担的社区治理领域以及对其他主体社区治理行为的监管上，可以使社区治理活力得到极大释放，并保证社区治理创新平稳有序地进行。根据区委“去机关化”和社区“去行政化”的改革要求，泰山街道推行“政社互动”机制，出台《落实社区党组织主体责任推动街道中心工作的实施意见》，进一步明确了基层社区的职责清单，推动社区职能归位。同时，探索推行全科社工制度，把原来的“多口式”服务、“专业型”社工升级为“一口式”服务、“全科型”社工，打破每个社工各管一块的局面，实现“一专多能、一岗多用”。按照市区机构改革的要求，街道对卫生、计生等职能进行了优化调整，正在研究构建包括食品安全、生产安全、消防安全等各类安全的“大安全”监管机制，统一纳入“大联勤”综合执法体系，强化职能整合度和人员聚合力，避免各自为政、各管一摊的局面，进一步提高治理的成效。

3 泰山街道基层社区治理的启示

南京市泰山街道探索的基层社区治理模式，以社区党建引领社区治理，包含多元主体的参与、多方资源的整合以及多种体系的协调，是基层社区治理的一大创新与进步，也是发挥和完善社区功能的重要机制。基层社区治理模式在实践探索过程中的治理理念、运行机制、技术手段等，都对我国社区基层治理创新具有启示意义。

3.1 因地制宜，构建具有地方特色的社区治理体系

我国幅员辽阔，社区类型也十分复杂，不同类型的社区在人口结构、资源配置、文化传统以及管理方式方面千差万别，很难找到一种适用于我国所有社区的治理模式。社区治理也不存在一成不变的固定模式，它需要结合社区的实际情况以及各个治理主体力量强弱的变化进行不断地调整。只有在充分考虑当地实际情况的基础上，因地制宜，从城市社会治理全局的高度上明确社区在城市社会系统运行和治理中的特有功能，才能不断推进社区治理的创新。

3.2 以社区党建引领社区治理，促进多方力量协同治理

作为中国社会的领导核心，党直接领导着国家与社会。郑杭生指出：“在中国，研究社区建设如果看不到以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量，创造新的连接这个基本经验，就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来，也不可能真正理解中国社区建设的最大特色。”[4]在城市基层社区治理的创新及和谐社区的建设中，应该充分发挥社区基层党组织的核心作用，引领城市基层治理与社区居民自治。泰山街道将社区党建作为引领社区治理创新工作的核心，协同整合社区内部单位组织的力量，完善组织架构，实现社区治理与基层党建的有机统一。

3.3 优化社区资源配置，形成社区服务与社区治理复合机制

社会资源的配置关系到“社会学的核心命题”，是中国社会变迁、社会转型、社会建设和社会发展的“主线”，也是新型社区治理和创新社会管理的核心问题[5]。因此，在城市社区基层治理创新的实践探索中，需要协调整合政府、市场、社会的力量，在三者之间进行职能的调整和资源的优化配置。泰山街道探索的“大联勤”与“微社区”相结合的工作体系，实现了社区治理与社区服务的有机融合。积极引导社会组织、企业、公民个体等多元力量的共同参与，充分发挥各自优势，促进了公共性、市场性、社会性三种机制的协调运转，使社区资源得到最优配置，而且覆盖社区治理与社区服务的各个方面。

3.4 利用信息技术，实现社区精细治理

在互联网技术日新月异的今天，信息平台的广泛覆盖和普遍应用可以充分调动和发挥广大社会组织和人民群众参与社会治理的积极性和主动性。同时，依托信息化，整合大数据，能更加及时直接地反映和协调群众各方面、各层次的利益诉求，有效推动社区治理朝精细化方向发展。因此，基层社区治理的创新需要利用信息化、数字化的新技术，转变传统的社区治理方式，进一步完善和优化行政管理体制，提升基层社区的服务和治理能力。

[1] 斐迪南·滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远，译.北京：北京大学出版社，1999:75.

[2] 李友梅.我国特大城市基层社会治理创新分析[J].中共中央党校学报，2016(2):5-12.

[3] 泰山街道打造15分钟“微社区”生活圈[N].南京日报，2015-08-07.

[4] 康晓丽.城市基层社区协同治理创新及其实践探索[J].广东省社会主义学院学报，2016(10)：16-20.

[5] 郑杭生.破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题:从社会学视角看社区建设的一些基本问题[J].学习与实践，2008(7)：5-12.