改革开放40年我国职业教育办学体制的演进逻辑*

王锦雁

（陕西师范大学，陕西 西安 710062）

职业教育办学体制是职业教育体制的核心部分，是指教育行政部门依照国家教育法律法规政策设置各级各类职业学校办学主体，划分办学主体责权利的制度体系。简言之，职业教育办学体制就是政府规定“谁办”职业教育和“如何办”职业教育的制度体系。20世纪70年代，全国的半工半读学校和各类职业学校基本被撤销，普通学校几乎是唯一的中等教育机构，中等教育办学主体由多元变成了一元［1］。1978年，中共中央召开十一届三中全会。会后，邓小平提出“把教育摆在优先发展的战略地位”，“应考虑各级各类学校发展的比例，特别是扩大农业中学、各种中等专业学校和技工学校的比例”［2］，强调发展职业教育将使我国尽快摆脱贫困落后的状态，提高我国的国际竞争力，为建设中国特色社会主义提供强大动力。从此，职业教育开启了崭新的一页。职业教育办学体制是职业教育体系中最重要的一部分，其有力地影响和决定着管理体制与投资体制。因此，梳理改革开放以来我国职业教育办学体制的演变逻辑，对改革我国现代职业教育办学体制具有重要的意义。

一、改革开放以来我国职业教育办学体制的演进历程

（一）鼓励多元主体办学的阶段（1978-1996年）

1978年后，随着改革开放的脚步不断加快，各新兴行业蓬勃发展，国家建设对职业教育的需求日益迫切。1978年至1996年间，国家出台了一系列法律法规和政策文件改革职业教育办学体制。其中，法律法规主要包括《中华人民共和国宪法》（1982）、《中华人民共和国劳动法》（1994）、《中华人民共和国职业教育法》（1996）；中共中央的政策主要包括《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）、《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993）；国家教委的法令包括《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987）、《国家教育委员会关于〈中华人民共和国〉若干问题的实施意见》（1995）等。在政策的指导下，这一时期的职业教育办学体制呈现出了以下特点。

1.确立社会力量举办职业教育的法律依据。1980年5月，教育部印发《关于中央书记处对教育工作指示精神的传达要点》，指出，“要发动各行各业、厂矿、企事业单位和社队，兴办半工半读、半农半读学校”，使职业教育办学主体开始走向多元化，激发了职业教育办学活力。为进一步规范职业教育，明确其法律地位，1982年，《中华人民共和国宪法》首次将发展职业教育写入其中，并对国家及社会力量办学做出明确规定，使社会力量办学具有了法律依据。但是，社会力量举办职业教育的积极性并不高。为切实改变这种情况，1986年，由中央牵头举行了第一次全国职业教育工作会议，再一次强调发展职业教育要“实行多层次、多种形式、大家来办的原则”。

2.引导社会力量举办职业教育。20世纪90年代初期，“我国职业技术教育的规模、规格和质量都还不能适应经济建设和社会发展的需要”（《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（1991）），为抓紧实现社会主义现代化，第二次全国职业教育工作会议对职业教育的重要角色做了定位，指出职业教育“要在各级政府的统筹下”，鼓励和引导社会力量联合办学。为引导社会力量举办职业教育，中央领导高度重视，江泽民同志在中国共产党第十四次全国代表大会上强调，“改变国家包办教育的做法”，形成政府办学为主、社会各界参与办学相结合的新体制。此外，对社会力量办学提供了优惠税收政策。1994年，中华人民共和国国家税务总局颁发的《关于对学校办企业征收流转税问题的通知》指出，符合要求的小规模纳税人的校办企业“可以按6%的征收率退还已征增值税款”。

3.规范社会力量举办职业教育。20世纪90年代中叶，国民经济快速增长，人民生活日益改善。为继续提高劳动者素质，增强劳动者就业、工作能力，1994年，《中华人民共和国劳动法》颁布，提出：第一，国家通过各种途径、措施，发展职业培训事业；第二，各级人民政府应鼓励或支持多元、多种形式的职业培训，把其纳入社会经济发展规划。1996年，教育部印发了《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》，强调使各主体举办的职业教育要更好地适应我国的社会、经济和科技的发展，减少与中等发达国家的差距。同年，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国职业教育法》，对社会力量办学进行了规范，第一次确定了职业教育与职业学校的法律地位，标志着职业教育的发展从此走上了依法办教育的轨道。

总的来看，这一时期不仅将职业教育提到了国家的根本大法里，也使社会力量举办职业教育得以合法化。国家也抓紧制定了社会力量举办职业教育的法律法规政策，不仅提升了职业教育的法律地位，也为社会力量举办职业教育提供了保障，为职业教育的健康发展奠定了基础。

（二）社会力量办学为主的阶段（1996—2002年）

自1992年国家提出建立社会主义市场经济体制后，20世纪90年代中期，国有企业改革力度加大［3］，国家加快建立现代企业制度，大力建设各种工业园区，大量外商投资企业和合资企业涌现，带动了国际贸易的兴起和国内市场的繁荣。为满足市场对技术技能型人才的需要，建立政府主导、社会多元主体参与的办学体制成为了时代的呼声。国家颁布了一系列政策法规文件，包括《中华人民共和国教育法》（1995）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000）。国务院发布《中华人民共和国社会力量办学条例》（1997）、《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》（1998）、《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》（1999）等。职业教育办学体制呈现出以下特点。

1.立法保障社会力量举办职业教育。20世纪90年代初，国家提出了针对民办教育发展的“十六字方针”——“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”，强调要改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体的社会力量共同办学的体制［4］。1995年3月，第八届全国人民代表大会通过《中华人民共和国教育法》，指明国家鼓励社会力量可以与公办学校、科研机构等进行合作、学校管理等，并对社会力量举办职业教育提供适当的支持，使社会力量得到了实实在在的优惠。当年年底，民办中等专业学校已有672所，实施各种短期培训的民办教育机构已有3万多所［5］。但由于公办职业教育的规模高速增长而忽视了质量效益，次年，第三次全国职业教育工作会议召开，会议指出，“在政府统筹管理下，主要依靠行业、企事业单位、社会团体和公民个人举办，鼓励社会各方面联合举办”。1997年，国务院发布了我国民办教育的第一个行政法规《中华人民共和国社会力量办学条例》，这是我国办学体制改革和民办教育事业发展中的一项重大举措，对社会力量办学给予了积极肯定与明确指示。民办学校也因此得到了迅速发展。据统计，到2000年达到了999所［6］。深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。

2.改革职业教育办学体制，激发社会力量参与职业教育。20世纪末，随着科学技术突飞猛进，国内市场经济繁荣，民办职业教育蓬勃发展，但也伴随着诸多问题，亟待对1996年开始实施的《中华人民共和国职业教育法》进行修改、完善。1998年3月，教育部等部门提出《〈中华人民共和国职业教育法〉的若干意见》，指出推进办学体制改革，加强部门分工、合作。时任教育部副部长张天保在全国职业教育改革与发展交流会上也强调，坚持职业教育体制改革，教育行政部门充分发挥主管部门和行业的作用，实行学校与企业、事业单位合作，特别要突出企业参与职业教育。同年，国务院发出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，对原机械工业部等9个部门、46所中等专业学校和技工学校进行了调整，把它们划归地方管理，打破条块分割的局面，调动各主体的积极性［6］。1999年，朱镕基再次强调：“按照‘共建、调整、合作、合并’的方针，进一步改革政府专业部门办学的体制，加快高等教育向中央和省两级管理、在国家宏观政策指导下以省级政府统筹为主的新体制过渡”［7］。

3.对社会力量举办职业教育因地制宜地制定优惠政策。随着21世纪互联网时代的到来与发展，知识经济初见端倪，国内人才竞争日趋激烈，要求社会力量举办高等职业教育的呼声很高。江泽民同志在《全国教育工作会议上的讲话（摘录）》也提出，要大力发展各种层次的职业教育，使大部分人思想文化素质和职业技能得到提高［8］。1999年6月，中共中央、国务院指出：“鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育……要因地制宜地制定优惠政策（如土地优惠使用、免征配套费等），支持社会力量办学”［9］。

这一时期职业教育办学体制改革事业蒸蒸日上，在发挥政府推动作用的同时注重发挥社会力量的作用，不仅从立法上对多元主体进行了保障，还改革办学体制激发多元主体参与办学，以及给予多元主体办学优惠政策，使多元主体积极参与职业教育的举办，推进了职业学校办学的发展。

（三）政府办学为主的阶段（2002-2014年）

伴随着我国改革开放的深入，香港和澳门的回归，以及后期正式加入世界贸易组织，社会面临着复杂的形势，经济总体上保持平稳较快增长的同时也出现了经济与社会不协调发展的特征。职业教育与社会、经济、科技发展不协调，总体进入了滑坡的局面［6］。为加快适应经济、社会的要求，提高职业教育办学质量，国家在职业教育办学体制上发挥了主导作用。国家出台了《中华人民共和国民办教育促进法》（2002），国务院发布《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2002）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2002）、《中外合作办学条例》（2003）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003），中共中央、国务院出台《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2006）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（2010）等文件。职业教育办学体制呈现出以下特征。

1.建立政府主导、社会多种力量参与的职业教育办学体制。21世纪以后，职业教育已被确认为“国家教育事业的重要组成部分”［10］，即便是“加入WTO也不能动摇国家对其领土内的所有教育事务行使最高管辖权”［11］，政府主导办学占据优势。由于过去的办学体制已经不适应经济建设和社会发展的需要（《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》），2002年，第四次全国职业教育工作会议召开。会议指出，“鼓励社会力量在政府的指导下举办各种形式的职业教育……深化职业教育办学体制改革，形成政府主导，行业、企业和社会力量积极参与的多元办学格局”。时任国务院总理的朱镕基在会上也作出指示，“企业要与职业学校实行多种形式的联合办学，加强校企合作”。同年，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确了“十五”期间职业教育改革与发展的目标，强调推进办学体制改革，特别是“鼓励公办学校引入民办机制”［12］。2004年，国务院通过了《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》，对民办学校的性质、设立、章程、举办者的权力与义务等方面进行了调整，使“深化办学体制改革，促进多元办学格局的形成”成为了职教改革的重点，同年6月召开的第五次全国职教会议对此进一步作了详细讨论。

2.探索公办职业学校多种所有制并存的办学体制。21世纪第一个十年的中期，我国正处于加快推进现代化的关键阶段，而改革开放进入深水区，经济和社会发展面临着“内外”双重的压迫，迫切需要能掌握科技和高素质的劳动者。为加快培养高层次职业人才，2005年10月，国务院发布《国务院关于大力发展职业教育的决定》，指出公办职业学校要探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制。11月，第六次全国职业教育工作会议召开，时任国务院总理的温家宝在会上指出，“形成公办民办共同发展的新格局……要推动公办职业院校办学体制改革与创新”。2010年7月，国务院发布进入21世纪以来的第一个教育规划——《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确地提出：第一，要调动行业企业的积极性；第二，要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制；第三，要鼓励行业组织、企业举办职业学校；最后，要制定优惠政策。以政府为主导的职业教育办学体制不断加强了对职业教育的财政投入，使公办学校得到了壮大。2013年，我国公办职业院校有7894所，占了全国职业院校的73.77%［10］。

这一时期社会发展面临知识经济带来的挑战，社会对人才的需求有了更高的规格，对职业院校办学提出了新的要求，以公有制为主导、多种所有制并存的办学体制成为了职教办学体制的格局，使职业教育逐渐出现了恢复性增长。

（四）政府和社会共同发挥作用的阶段（2014年至今）

至此，改革开放将近40年了，对外开放的广度和深度也得到了不断拓展，我国经济发展面临着国内外错综复杂的环境，制造业面临着来自欧美发达国家高端技术与亚洲邻国低端成本的夹层式竞争局面，我国面对着向“中国创造”转型升级，迫切需要应用型技能型人才。与此同时，职业教育面临着严峻挑战，如职业教育校企脱节，高等职业教育办学质量不高，农村职业教育与城市职业教育差距大，民办教育举步维艰等［13］。此外，中共中央第十八次全国代表大会召开以来，习近平同志提出要实现“两个一百年”的奋斗目标，强调职业教育将为实现此目标提供人才保障，职业教育被赋予了史无前例的历史使命。以习近平同志为核心的党中央把职业教育摆在了前所未有的突出位置，并对其做出一系列重大战略部署，不断丰富和完善其顶层设计。陆续出台了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014）、教育部《关于深入推进职业教育集团化办学意见》（2015）、中共中央国务院《关于深化教育体制机制改革的意见》（2017）、《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（2018）等文件，新一轮改革使职业教育逐渐形成政府与社会力量共同发挥作用的特点。

1.健全社会力量参与或举办职业教育的办学体制。由于改革开放已经进入深水区，国内城镇化进程加剧，加快转变经济发展方式，调经济结构、促产业升级成为了诉求，实施创新驱动发展战略，激发职业教育办学活力成了必然选择，2014年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，引导支持社会力量兴办职业教育，健全企业参与制度，鼓励多元主体组建职业教育集团和强化职业教育的技术技能积累作用。同时，要求地方教育附加用于职业教育的比例不低于30%［6］，以办出特色职业院校和发挥应有的人才培养水平。

2.确立社会力量举办职业教育与政府举办职业教育具有同等的法律地位。当前，世界对职业教育的关注日益加深，各种形式的职业培训和非正式教育正在不断扩大。第七次职教会议明确指出，要建立政府、企业和其他社会力量共同发挥办学主体作用，公办和民办职业院校共同发展职业教育的办学体制；政府实行统一的准入制度，办好骨干职业院校，支持社会力量办学；各类主体兴办的职业院校具有同等法律地位，依法公平、公开竞争。此后，我国着手编制中高职人才培养衔接计划，以整体推进职业教育体系建设，积极开展试点推广、示范和指导等工作，逐渐转向发展本科层次的职业教育［10］，以培养应用型技能型人才。2014年，教育部印发《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》，标志着我国现代学徒制改革试点进入了实质推进阶段，企业举办职教进入了新的篇章。当年，520余所高职院校参与深化产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的现代学徒制试点［6］。

3.推进职业教育集团化办学。我国职业教育集团化办学始于20世纪90年代初期，目前，职业教育集团化办学已成为职业教育办学体制改革的重点与难点［14］，并已提升到了国家战略高度。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提到“鼓励多元主体组建职业教育集团”。2015年，教育部发布《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，职业教育集团化发展全面提上了政府议程。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，进一步健全了行业企业参与办学的体制机制和支持政策，促进了职业教育与经济社会需求的对接，促进了国家或地方政府创办的公立职业教育学校与企业、社会公共团体以及私人创办的私立职业教育学校对接，公办和民办职业教育相辅相成，建构了多元化的办学体制［15］。

这一时期的职业教育办学体制强调政府与社会力量共同发挥作用，强调社会力量与政府共生，并且政府为此制定和不断完善办学体制机制，为多元办学主体“能办学、办好学”创造了良好的条件，保障了这个“共生”的良性发展。

二、改革开放以来我国职业教育办学体制的演进逻辑

改革开放以前，我国实行计划经济体制，由于其高度集中的特征，使政府成为了唯一的办学主体，包揽了职业教育的所有事务。改革开放以后，实行市场经济体制，为切实改变过去办学主体单一的情况以适应市场的需要和减少政府的教育负担，政府颁布诸多政策文件促进了社会力量办学。在改革过程中形成以推进集团化办学为重点的多元主体的办学模式，以“从内到外”的形式支持社会力量办学，以引导多元主体举办农村职业教育为趋势的办学类型和以完善校企合作模式为重点的产教融合机制，使职业教育办学体制逐渐形成一元多主的格局。

（一）多元主体的办学模式以推进集团化办学为重点

职业教育集团是以集团章程为其共同行为规范，由职业学校和相关企事业单位自愿组成的产教联合体（浙江省教育厅颁发的《关于组建职业教育集团的试行意见》）。职业教育集团化办学是促进职业教育优质均衡发展，解决好教育资源不平衡、不充分的问题，满足人民日益增长的享受到更公平、更高质量教育的需求的模式，以实现管理、师资、设备等优质教育资源的共享，对职业教育开创新的局面具有重要的意义。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》出台，要求各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各类职业技术学校，实行中央、省、中心城市三级办学体制。职业教育集团化办学模式萌芽。在第三次职教会上，李岚清同志指出：“依靠社会力量兴办职业教育，是许多国家的成功经验……要按照《职业教育法》和国家有关规定，积极鼓励、大力支持发展民办职业教育”［16］。政府大力促进职业教育集团化办学，一是鼓励多元主体组建职业教育集团。如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》引导支持多元主体兴办职业教育、健全主体之间的组建制度，强化职业教育的技术技能积累作用。二是政府高度重视职业教育集团化发展，将其全面提上了政府议程。如2015年教育部发布了《关于深入推进职业教育集团化办学意见》，使集团化办学得到了大力支持。三是深化集团化办学。如1998年，国务院发出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，对原机械工业部等9个部门、46所中等专业学校和技工学校的管理体制进行了调整，把它们划归地方管理，更大范围地深化了集团化办学。

（二）以“从内到外”的形式支持社会力量办学

社会力量办学是指在政府教育部门许可的情况下，集合社会各方面力量开办学校以减少政府负担，促进教育发展，包括自然人、法人（社会组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等）。国家从各方面采取了措施以继续鼓励社会力量办学。一是保护民办教师的权益。1994年10月，国家教育委员会印发《国家教育委员会关于〈中华人民共和国〉若干问题的实施意见》，指出，“地方各级人民政府应当积极鼓励建立民办教师福利基金”［17］。次年出台的《中华人民共和国教育法》则提出，“要维护教育关系主体的合法权益和加速教育法制建设”［18］。二是使社会力量与政府在举办职业教育上具有同等的法律地位，1996年《中华人民共和国民办教育促进法》明确了政府、企业和其他社会力量在举办职业教育上具有同等法律地位，为社会力量举办职业教育提供了依据与保障。三是加大经费、税收支持。如2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指示，引导支持社会力量兴办多种类型的职业教育，确定了地方教育附加用于职业教育具有较高比例。同年，国家税务总局发出《关于对学校办企业征收流转税问题的通知》，对社会力量办学提供了优惠政策。

（三）办学类型以引导多元主体举办农村职业教育为趋势

农村职业教育是一种针对农村的职业教育，主要是为建设农村和健全农村社会服务体系提供高素质干部、专业技术人员和新型职业农民等的教育，从而为农村经济全面发展，加快“三农”的进步与发展奠定人才基础。因此，国家要求，一是鼓励社会力量举办农村职业教育，开展多样、灵活、开放、多种形式的农村职业教育与培训，推动农村经济发展，推进农村与城市发展相协调（《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》），逐渐形成政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制。二是支持职业教育涉农专业或农业职业学校的开办，将全日制农业中等职业教育纳入国家资助政策范围，依托中高职业院校的教育资源，鼓励农民通过“半农半读”等方式就地就近接受职业教育（《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》），逐渐形成了由政府主导、社会力量积极参与的多元办学格局，使农村职业教育出现了恢复性增长。三是促进西部农村职业教育的发展。如在2005年年度职业教育与成人教育工作会议暨中职招生工作会议上，重点指出了要突破地域办学形式，完善职业教育办学体制，进一步做好东部与西部、城市与农村中等职业学校联合招生办学和跨省招生工作，使西部农村职业教育得到了较快的发展。

（四）产教融合机制以完善校企合作模式为重点

校企合作是学校与企业建立的一种相互支持、相互促进的合作模式，职业学校根据企业要求开办相应的专业，同时，企业在职业院校办学方面给予大力支持以培养有针对性、实用性和实效性的人才，形成学校与企业浑然一体的办学模式。1980年，中共中央在8月份转发的《进一步做好城镇劳动就业工作》中指出，职业教育办学方式要灵活多样，国家、厂矿企业、集体和个人均可以办学，职业教育校企合作开始得到了萌芽。此后，校企合作不断得到完善与发展。一是办学体制改革突出企业参与职业教育。正如时任教育部副部长张天保在全国职业教育改革与发展交流会所说，坚持职教体制改革，教育行政部门充分发挥主管部门和行业作用，实行学校与企业、事业单位合作，特别突出企业参与职业教育。这一决定不仅营造了职业教育发展的新环境，而且搭建了人才培育的“立交桥”，也为进一步深化校企合作保障了资金投入。二是全面规划企业参与职业教育。如2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确地提出了企业参与职业教育的详细意见，包括调动企业的积极性，建立健全企业参与的办学机制和制定优惠政策等。三是健全企业参与制度。十八大以后，各级政府按照党中央、国务院做出的重大战略部署高度重视职业教育工作，不断深入推进职业教育办学体制机制改革，不断强化企业参与职业教育的政策支持和保障力度［19］。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》对健全企业参与制度做出了指示。同年，教育部印发《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》，标志着我国现代学徒制改革试点进入了实质推进阶段，企业举办职教进入了新的篇章。

三、我国职业教育办学体制的话语重塑

改革开放40年来，我国职业教育办学体制改革逐渐从国有化走向一主多元，使职业教育获得了长足发展。但我们还应清晰地看到职业教育在办学体制的演进中依然存在集团化办学数量不够，社会力量办学支持力度不足，办学主体较少关注农村职业教育，校企合作机制欠缺等问题。因此，未来我国职业教育办学体制改革中还应做出以下几方面的改进：完善发展职教集团制度，促进集团化办学；加大优惠政策，支持社会力量办学；发挥政府主导作用，引导办学主体举办农村职业教育；加强体制机制建设，完善校企合作模式等方面不断强化。

（一）完善发展职教集团制度，促进集团化办学

以名校为引导者建立的集团化办学是名校最大限度地回报社会，为社会提供大量优质服务的操作平台和有效载体。职业教育集团化办学以优秀的职业学校为龙头，能更大范围地引领、带动弱势职业学校的发展，从而解决职业教育资源不均衡问题，解决校与校之间、区域与区域之间的职业教育的差距，使职业教育得到更好地发展。然而，由于职业教育集团化办学存在较多阻碍，特别是集团化办学体制机制欠缺，如存在民意较少参与集团化办学体制的改革，集团化办学支持力度不够，集团化办学积极性不足，集团化办学的监督与评估不足等问题［20］，阻碍了集团化办学体制机制的建立与完善，从而阻碍职业教育的发展。因此，国家应制定相关政策完善集团化办学的体制机制，一是改变公办职业学校单一的办学体制，注重民意，利用信息技术建立民意参与的平台。二是注重企业的主体性地位，激发职业教育发展的内生动力，以最短时间、最快速度和最高起点来解决体制机制的不足，同时解决区域内优质职业教育均衡发展，进而实现职业教育公平与效率的双赢。如德国职业教育集团化办学的一个关键性要素就是重视企业的主体性地位［21］。三是利用大数据加强监督与跟踪管理，确保办学的效率与质量。

（二）加大优惠政策，支持社会力量办学

全面支持社会力量将能调动社会力量办学的积极性，不仅能减轻政府的办学压力，而且能形成竞争，充分利用教育资源培养出更高质量的人才，从而更好地服务于经济社会的发展。从1997年《社会力量办学条例》到2002年的《中华人民共和国民办教育促进法》，我们可以知道国家针对民办教育办学给予大力支持，包括设立了专项资金，采取政府购买等扶持措施，实行税收优惠政策，鼓励运用信贷手段和供给土地优惠等，可谓全面。然而，社会力量办学的艰难不容忽视，发展的态势不容乐观，依然处在强势的公办教育夹缝中，社会力量办学已进入关键期。为调动社会力量办学还应在以下几方面进行拓展，一是充分利用信息时代的优越性，包括利用人工智能的便利性为社会提供服务与咨询，利用大数据的优势构建完善的社会力量办学体制机制，利用大数据对社会力量办学进行跟踪为社会力量更高效地办学提供指导等。二是加强政府对社会力量办学的专项支持，规定政府给予社会力量办学的专项支持应占国民生产总值的一定比例，并规定具体的教育事业费与教育基础费的使用，从而避免专项拨款的滥用。三是立法加大扶助支持。从教育公平的角度出发，职业教育是最能体现教育公平的教育，接受职业教育的多数人来自农村，因此，各项扶持措施应加大支持，包括税收优惠政策、用地政策、贷款助学政策等。如日本在20世纪70年代，为大力支持社会力量办学，颁布了《私学振兴助成法》，使高等教育阶段，民办教育成为了主力军［22］。

（三）发挥政府主导作用，引导办学主体举办农村职业教育

农村职业教育是提升国民素质，构建乡村振兴的重要途径，对振兴乡村、缩小城乡二元差距，优化农业产业结构，发展新型高产环保农业具有重要的意义。长期以来，我国着力于改革开放，较多地发展二三产业。职业教育是与社会发展紧密联系的教育，即为人谋求职业，职业教育开设的专业较多地与二三产业相关。农业是固国之本，从经济角度看，农业是经济发展的基础；从社会角度看，农业安定天下的产业；从政治角度看，农业是国家自立的基石。自2012年以来，我国加大对农业的关注，陆续颁布了《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（新世纪以来的第九个中央一号文件）、《2012年扶持“菜篮子”产品生产项目实施指导意见》、《关于大力发展休闲农业的指导意见》等。由此可见，农业对我国的发展、民族的振兴愈发重要。因此，办学体制的改革应着力于改革职业教育的类型，重视农村职业教育，引导社会力量积极关注农村职业教育，举办农村职业教育，开办涉农专业，培养为“三农”服务的人才。特别是要结合现代信息技术手段、现代农业生态发展、乡村振兴战略等与国家同步，培养为“三农”服务的新型职业农民。欧美等发达国家，在农业人才职业教育培训上，增加办学主体的灵活性和多样性，多采用正规的学校教育与非正规教育的成人培训相结合的形式［23］。

（四）加强体制机制建设，完善校企合作模式

校企合作要求校企双方共同培养人才，校企合作不仅有利于校企双方的发展，而且有利于技能型人才的培养，为社会经济的繁荣发展提供人才支撑。然而，由于校企合作机制保障不足，社会对职业教育的认同度不高，职业教育教学体制不完善等，使得职业教育校企合作面临着阻碍。为破解校企合作的障碍，一是要搭建学分互认机制，政府应先于市场制定出相应的职业鉴定标准，使学生在企业的学习、从业经历、接受相应的培训等能得到职业学校的认定。二是建立良好的社会制度，一方面要立法确保学生实习期间的利益，避免企业变相利用学生实习进行劳务输出，另一方面要加强宣传引导，使人们认识到职业教育的价值。如德国“双元制”是德国职业教育校企合作的重要标志，也是德国职业教育的主要形式与载体，为了保障学生的权益，企业与学生签订要《职业教育合同》［24］。三是校企合作应为“中国创造”培养人才。由于国际形势的改变，一方面改革开放进入深水区，另一方面我国面临着中美贸易战，因此，我国必须从“中国制造”转向“中国创造”，把核心技术牢牢掌握在手中。职业教育校企合作应使企业不仅成为学生实习、产业的研发和创造的基地，更应使企业成为高精尖产品的技术研发中心。最后是校企合作应与农业龙头企业相联系，农产品的数量、质量是保障我国作为一个人口大国的最根本的保障，其供应量和质量的程度将影响着社会的稳定，社会经济的繁荣发展。因此，校企合作应引导农业龙头企业、大型农场、大型乡村旅游开发基地积极参与人才的培养中。

纵观将近40年我国职业教育办学体制的变迁历程，在广阔的时代背景下，职业教育办学体制在政治、经济和社会发展的影响下发生着深刻的变革。这种变革主要体现在职业教育办学主体的变化中，它受制于政治、经济和社会的制约，同时也促进了职业教育办学体制的完善。从总体上看，职业教育还是政府主导的办学体制，社会力量还缺乏办学活力。在新时代发展阶段，政府应健全行业集团、企业参与办学的体制机制，“设置一套防止教育行政权力恣意或滥用的机制”［25］，“使行业在职业教育的实践中具有发言权，甚至是监督评价资格”［26］，促进社会力量举办职业教育，为我国实施创新驱动发展战略提供人才保障。