浅谈平台公司融资及转型

姚超

【摘 要】“平台公司”是央地财事权不匹配的产物。在较长的时期内，平台公司为基础设施建设提供资金支持，为地方经济发展做出了重要贡献。但平台公司负债规模增长过快，缺乏可持续发展能力等问题也引起了中央及监管机构的高度重视，陆续出台政策进行调控以规范其融资行为、促进其转型发展。本文从多个方面展开分析与讨论。

【关键词】平台公司；融资；转型

近年来，我国相关部委陆续出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件，加强政府债务风险管控，清理规范平台公司运作。如何进行后续融资及转型，已成为影响平台公司生存和发展的重要问题。

一、平台公司融资方式的变化

财政部2014年末印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求各级地方政府对截至2014年12月31日的存量债务进行清理甄别。平台公司的融资方式也从该时点发生了显著变化。

1.2014年底债务清理甄别前，平台公司融资方式总的来看有以下类型

（1）银行贷款是平台公司最主要的融资方式。在4万亿元投资的历史背景下，平台公司银行贷款规模大幅增长。国家自2010年起开始清理整顿，除原已审批授信项目的未提款部分还在审慎投放外，较少有其他新增贷款。

（2）企业债也是平台公司的主要融资渠道之一。但自2012年起，受募资投向以及发改委要求进行资产清查等影响，平台公司再申报发行企业债券较为困难。

（3）信托在传统融资方式受限时迅速扩张。但信托融资成本较高，偿债风险也逐步显现。受监管影响，近年来平台公司信托融资项目的审批难度越来越大，實际落地项目也较前几年减少。

（4）BT模式大多实施于一些公益性或现金流较少的基础设施项目。由于涉及环节多、资金风险高，自2010年以后运用较少。

（5）融资租赁一直是平台公司融资的一条“绿色通道”，具有手续简便、资金使用灵活等优点。但财预〔2017〕87号文特别将融资租赁公司等非金融机构纳入不得通过政府购买服务违规变相融资的范围进行规范。

（6）此外，平台公司还广泛采用中期票据和短期融资券、委托贷款、资产管理公司债权收购等方式进行融资。

2. 2014年底债务清理甄别后，平台公司融资方式有了明显转变

（1）针对平台公司2014年底存量债务中清理甄别为“政府负有偿还责任的债务”，基本可通过地方政府发行债券逐步进行置换；而“政府负有担保责任的债务”和“政府可能承担一定救助责任的债务”在满足审批条件的情况下，可与金融机构开展过渡性融资。

（2）未纳入政府债务的存量到期债务及新增项目资金需求，平台公司通过非公开定向债务融资工具、互联网金融平台募资，成立项目公司引入基金、以PPP方式引入社会资本，开展项目专项债、收益债，以及争取政策性银行专项资金等方式进行融资。

二、存在问题及原因

1.外部环境方面

（1）体制机制不健全

分税制改革造成央地财事权不匹配、地方财政无法满足城市建设资金需求。为满足相关增长要求，政府部门往往对平台公司直接分解下达投资任务，而资金来源或资源配置却悬空，进而造成平台公司履行政府职能发生的成本费用无对应收入和现金流。平台公司受政府行政化管理，未能科学界定出资人监管边界，没有做好促发展和防风险的平衡，导致平台公司企业活力、创造力和市场竞争力下降。

（2）政策限制愈发严格

在平台公司经历超常规发展后，为防止地方债务风险，国家从2010年开始下达了一系列文件整顿规范。2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各级政府及金融机构对平台公司债务进行全面清理。国发〔2014〕43号文要求剥离融资平台公司政府融资职能。2015年初至2016上半年由于经济下行，监管政策有所放松。而2016年下半年以来，政策重心又逐步转向“去杠杆、防风险”。财预〔2017〕50号文重点监管各类违法违规变相融资行为，进一步推动地方政府、平台公司融资向市场化方向发展，建立“跨部门联合监测和防控机制”并进行追责。财预〔2017〕87号文明确政府采购服务范围，并列出负面清单。

2.平台公司固有问题

（1）债务规模大、偿债有风险

因政府债券置换额度有限，平台公司大部分存量债务依靠借新还旧，新建项目的融资继续增加进而导致债务余额快速累积。政府所配置的有限资源所产生的微薄收入尚且不能覆盖融资利息，一旦某个平台公司无法按期还款，必然会引起系统性风险。为维护金融环境稳定，此前地方政府大多会统筹资金保证债务链接。但在地方政府财政增收有限、财政支出扩张的客观现实面前，依靠财政资金为平台公司偿债兜底的难度将越来越大。

（2）资产质量较低、经营效益不佳

缺少有效资产和稳定经营收入是平台公司的主要困难。平台公司资产中以公益性资产为主，现金流短缺。融入资金大多投向公益性项目，只能以对政府项目应收款挂账，还款来源不确定性大。经营性业务方面，普遍模式为受地方土地储备中心委托进行土地一级开发，理论上可获得土地开发成本返还及一定比例的管理费。但土地开发投入大、回收慢，土地交易还受到宏观调控政策的影响，市场可接受价格可能还无法覆盖开发成本，且出让返款与债务到期时间不匹配，也导致到期无法足额偿债的风险加剧。

（3）治理结构不完善、投资运作不规范、专业化人才缺乏

平台公司高管人员基本为组织部门任命，监事会主要成员由国资委派驻，其经营决策尤其投资决策更多体现政府意志，而非纯粹的市场化行为，投资活动隐藏了巨大风险。此外，大多数平台公司目前尚未建立起市场化的选人用人机制，缺乏相关领域的专业人才。想做事却不知道怎么做，没有人可以去做，也造成了转型发展的瓶颈。endprint

三、后续融资及转型的建议

在国家进一步深化投融资体制改革、加快国有企业市场化改革的政策背景之下，地方政府及平台公司都要准确把握政策要求，重新审视和定位，创新融资模式、加快转型发展。

1.明确职能定位，完善治理结构

平台公司作为市场主体，应按照公司决策体系运作；作为地方国有企业，要符合国资监管的要求，接受政府及相关部门的领导与监督。在新常态下，地方政府尤其要看清趋势、转变观念，不能再按老路子让平台公司承担政府性融资以拉动投资和彰显政績，否则将严重阻碍平台公司转型发展、引发系统性风险。从平台公司自身来说，要逐步按照市场化原则规范自身运作，完善法人治理结构，形成严谨高效的决策体系和集中统一的执行体系，建立和培养专业化的经营队伍和骨干人才。

2.控制债务总量，争取资源资产

2014年末债务清理甄别时，部分地方政府出于各种因素考虑，平台公司实际纳入政府性债务的存量债务较少，尚有很大一部分债务按固有模式在“体外循环”。化解存量债务将成为平台公司转型的首要障碍。从地方政府层面来说，对平台公司举借并用于公益性项目且未纳入政府性债务管理的债务，应本着实事求是的原则逐笔清理核实，通过配置资源资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴等途径给予支持。平台公司亦应积极梳理并向政府及相关部门申请注入优质资源资产，增强盈利能力和可持续融资能力。

3.进一步建立多元化融资渠道

《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出要大力发展直接融资，发挥政策性、开发性金融机构积极作用，探索开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点，设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，积极吸引社会资本参加项目建设。地方政府和平台公司应紧抓中央政策精神，积极探索。一是主动对接申报、积极争取发债额度，以置换债券有效消化存量债务。二是通过资产证券化、PPP等模式盘活存量资产。三是争取政策性银行资金支持。四是积极探索其他直接融资方式。另外，政府层面应鼓励和引导国企和机构出资设立或入股政策性融资担保公司，构建市场化运作的融资担保体系。

4.积极稳妥推进转型发展

（1）国发〔2014〕43号文件明确提出剥离平台公司政府融资职能，平台公司转型发展势在必行。但在央地财事权失衡的情况没有改变之前，平台公司在一段时期内仍将存续并发挥作用。故转型存在过渡期，应循序渐进。不分地域和经济水平差异实行“一刀切”和“突然死亡”，可能会引发系统系风险。

（2）如何创新投融资模式、实现市场化转型发展，是平台公司必须面对和解决的重要问题。仅有融资功能的空壳平台将肯定被清理；有相似业务的平台公司可通过合并重组改制成规模较大的国有企业，也可对一些规模较小、实力较弱的进行兼并、重组为业务多元化集团；已市场化运营且具有专业资质和人员的，可转型为一般企业。

（3）平台公司应全面分析金融和行业形势，做好投资项目储备并按程序进行论证、分析和决策，为后续发展进行科学合理的规划布局。多数平台公司可基于原有基建、土地业务进行拓展，也可涉足一些发展前景较好的新领域。但进入全新的领域需要充分考虑需要考虑资金来源、行业壁垒、专业队伍以及转型后公益资产和经营资产的分类管理，建议仍以主业为本进行相关多元化转型。

总的来说，平台公司需要突破固有融资模式、不断拓宽融资渠道，同时明确自身定位、加快市场化转型，形成稳定可靠的收益和现金流，实现持续健康发展。而扎堆公告“退出平台”，不论是出于协助地方政府落实政策还是形式上满足部分融资合规性要求，都不是有效且长远的办法。

参考文献：

[1]许宏宇，徐亨玺，王艳.《城投转型之痛》. PPP观察，2017.

[2]小木鱼.《创新政府融资渠道 推进地方基础设施建设的思考》. PPP知乎，2017.endprint