从破解“农地非粮化”困境到培育粮食安全保障能力

摘要：我国耕地总量波动变化，粮食生产总体态势稳定，但“土地非农化”、“农地非粮化”削弱了国家粮食安全，为此，提出六大路径化解“农地非粮化”困局。而持续保障粮食安全的根本出路是培育国家粮食安全保障能力，提出从耕地资源、农业技术、金融支持、基础设施、新型农民、国外资源和制度建设等七方面培育粮食安全保障能力。

关键词：“农地非粮化”；国家粮食安全；能力培育；制度创新

一、引言

自1990年代进入快速城市化、工业化时期以来，新占土地大都来自农地（包括大量耕地），“土地非農化”一直伴随。经不断改革开放和营造稳定的社会环境，如“一号文件”的有序引导、政府对“三农问题”的重视与不断投入等，农村社会经济得到极大发展，粮食生产安全方面也获得巨大成功。这得到国际社会充分肯定和高度评价，自1990～2016年间全球有近三分之二的食物不足人口减少量归功于中国，但中国仍有约1.34亿人口受饥饿困扰，仍是世界上食物不足人口数量最多的国家。因此，中国更加重视粮食安全。习近平强调“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。”《国家安全法》（2015）更从法律角度提出国家粮食安全是国家安全的重要内容。2016年“一号文件”强调“实施藏粮于地、藏粮于技战略”、“大规模推进高标准农田建设”等，2017年“一号文件”强调“推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上”进行。这都表明我国已将耕地保护与农业技术进步作为保障粮食安全的两大支柱。到2050年全世界五分之四的农产品增加需要基于现有耕地的生产能力提高。除了农业技术进步，严格保护耕地是保障国家粮食安全最直接、最基本的途径。

但在“土地非农化”趋势下又出现大量“农地非粮化”现象。据调研，当前很多地方不同程度存在“非农化”、“非粮化”，如安徽省肥西县到2014年6月共流转各类农地总面积37.7万亩，其中从事粮油生产的占40.6%；生产苗木花卉的占47.8%。在严格的土地制度管理下，农地“非农化”现象尚不如“非粮化”明显，但防止农地“非农化”的压力非常大。

因此，“土地非农化”演变为“农地非粮化”困境：一方面，不断推进的工业化和城镇化必然会大量占用更多耕地，同时伴随着农业结构调整，“农地非粮化”将在相当长时期内持续出现；另一方面保障国家粮食安全又要守着“耕地红线”，“农地非粮化”成为威胁国家粮食安全保障能力的重要因素。

二、全国耕地总量变化与粮食生产总体态势

关于耕地总量与粮食生产的总体态势的研究有多种角度：耕地面积与播种面积都有减少趋势（陈印军等，2016；曾志勇和刘颖，2016；陈百明和周小萍，2004；张凤荣等，1998）；耕地总量基本保持平衡，但区域差距大（刘洛 等，2014）；耕地资源数量呈现波动性变化（封志明等，2005）；粮食总量仍有增长趋势，增长速度高于人口数量增长（刘世锦和秦中春，2013；李录堂和薛继亮，2008）；未来粮食产量先增加后减少或持续减少（宋洪远，2016；刘书田等，2014）等。总体而言，我国耕地面积与粮食播种面积有减少趋势，但由于农业技术进步，粮食总产量有增长趋势。

（一）粮食播种面积占总播种面积比重有减少趋势与结构性变化

随着工业化、城镇化的快速推进，三次产业结构比重由1978年的27.9：47.6：24.5迅速优化提升到2016年的8.6：39.8：51.6，城市化率由1978年的17.9%经1990年的26.4%快速提升到2016年的57.35%，人口总量由1978年的96259万人增加到2016年138271万人。全国粮食作物播种面积并无大幅增加，长期看总体稳定，夏粮播种面积长期小幅波动，秋粮播种面积呈现稍有增长态势。但是粮食作物占农作物播种面积比重呈现下降趋势，即非粮食作物播种面积提升。

（二）粮食主产区的突出地位得到加强，粮食生产集中化程度上升

进入新世纪以来，我国粮食生产区域集中度明显上升，稻谷、小麦和玉米3大主粮中小麦生产集中度最高，向河南、山东、安徽等传统小麦产区集中并相对稳定；稻谷和玉米生产向黑龙江、湖南、江西等地集中；玉米生产则向黑龙江、内蒙古等地集中（柴玲欢和朱会义，2016）。吉林、黑龙江、辽宁、河北、河南、山东、内蒙古、江西、湖北、湖南、四川、江苏、安徽等十三个省份2015年粮食主产区粮食总产量占全国总产量62143.9万吨的76.2%。

河南为粮食生产大省，总产量占全国总量比重总体趋势持续提升，粮食总产量2015年为6067.1万吨，居全国首位，占9.76%；2016年占全国比重为9.65%。这都基于河南粮食播种面积逐年提升。尤其自2003年取消农业税、增加农业补贴等各种政策激励效果明显，粮食作物占比逐年攀升，已达到70%以上。

（三）全国粮食总产量持续稳步提升

自1978年全国粮食总产量总体趋势在持续增长，在1998年前小幅波动中趋势增长，1998～2003年处于产量下降期，之后不断提高直到2015年。2016年虽终止于“十二连增”，但长期看，全国粮食总产量在持续稳步提升。自1990年以来，在全国粮食总产量增长中以玉米提升最快，稻谷和小麦等主粮呈小幅稳定增长态势，豆类总产量增长不明显、甚至稍有下降。

（四）农业技术进步与耕地复种指数提升是提升粮食总产量的主导因素

在耕地总面积一定时，复种指数和粮食单产提高是总产量提高的主要途径，这需要积极促进农业技术进步。如河南省粮食单产因素是总产量快速上升的主导因素，耕地复种指数对粮食总产量提高次之。农业技术进步是提高粮食总产量的主要推动力，加快农业技术进步成为创新农业发展和粮食增产思路的核心。如激励农业技术创新、加速农业科技推广和粮食生产职业培训投入、增加与积极鼓励农村金融或农业金融创新支持、推动农业生产多主体培育和激励、推动农业市场体系完善和扶持、创新性提供完善的“三农”公共服务等。endprint

（五）土地非农化与耕地非粮化趋势导致耕地减少和播种面积降低

随着城市化和工业化进程加快，城市群中的产业、人口和土地非农化的协调耦合度呈上升趋势。在总体趋势上城市周边农地面积逐渐向外退缩，即城区不断扩大，新占土地主要源自占用农地，耕地减少成为长期趋势。

由于最严格的耕地保护制度，坚守“18亿亩耕地红线”，“土地非农化”有明显政策限制。但随着农业内结构调整、种粮收入下降等影响，耕地非粮化现象在内生性地减弱国家粮食生产保障。耕地在不能非农化时，种植经济作物获得更高收入对农户具有极强吸引力。

三、推进制度创新，破解“农地非粮化”困境

人口大国要保障口粮绝对安全应基于自身，主要从基于单产的耕地保护与基于耕地面积的技术进步两个方面取得突破。据统计，2016年全国粮食产量为61623.9万吨，粮食增产终止于2015年的“十二连增”。农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，将粮食生产与消费结构变化、粮食贸易拓展潜力、农业技术进步缓慢、总人口变化、耕地面积趋减、社会经济发展转型等联系起来之后，国家粮食安全的核心在：如何提升国家粮食安全综合保障能力？为此，本文提出六大路径化解“农地非粮化”困局。

（一）分层实施主体功能区规划，促进土地用途管理执法精细化

全国主体功能区规划为各地区国土使用指明了原则方向，各省（市、区）应根据主体定位制订县（市）级优势发展的主体定位，即分出国家、省（市、区）、县（市）三级优势发展定位。土地用途管理执法应做到精细化。细化用途管理实施细则，针对每个环节、各种情况制定基本原则、方法与步骤，提高可执行性。

（二）准确细化登记农地用途现状类别，划定永久基本粮田范围

按照“保护优先、依法依规”原则，根据土地利用总体规划和土地利用现状分类（GB/T21010-2007），准确登记管理农业用地。按照标准程序规定做细做实永久基本农田划定与实施，并做好专项督察工作。

（三）严格落实政府粮食生产目标，防止政策偏差

为了保证粮食安全，各级政府应根据历史情况与发展前景严格细化并落实粮食生产目标，完善粮食安全目标责任考核办法。以粮食生产目标为核心，协调政府与粮农、粮农与涉农企业、政府与涉农企业关于粮食生产的目标差异。因地制宜，强化粮食数量与质量安全治理考核。

（四）完善农地流转市场，推进适度规模经营，优化粮食生产激励措施

按照“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”原则推进农地权利改革创新，稳步规范引导农地有序流转，加强土地流转管理和服务。在推进土地经营规模适度提升时，防止土地过度集中。積极引导涉农企业保障粮食生产，提高粮食生产规模化程度与效率。但应根据不同地区研究制定当地规模经营的适宜标准，严禁借土地流转与规模经营之名搞非农建设或非粮经营。

（五）积极引导涉农企业合法经营，保障粮食生产安全底线，创新农业现代化新路径

在推进农地流转、引入新型农业生产主体、多元化促进农业现代化过程中，涉农企业起到巨大推动作用。在现代资本猛烈冲击下，产业经营收益相对弱势的农业容易失去资源配置机会，因此，为了保障粮食安全，消减“农地非农化”、“农地非粮化”等现象，必须对涉农企业或资本经营农业生产过程（尤其耕地利用情况）进行必要的动态监督，详细甄别与耕地面积监控。

（六）提升政府公共服务质量，健全粮食生产动态信息系统

提升有关农地保护、粮食安全生产方面政府公共服务质量，明确其公共服务职能的具体规范，创新涉农公共服务供给机制，细化涉农公共服务措施。建设粮食生产监督检查信息系统，有序推进省与市、县之间的信息共享，健全粮食生产与监督动态信息系统。提升政府公共服务的供给侧质量。

四、统筹多方资源，培育粮食安全综合保障能力

大国的长期国家粮食安全，必须从培育自身综合保障能力出发，化解“土地非农化”、“农地非粮化”困局，远离国家粮食安全中高风险。在全面推进农业供给侧结构性改革进程中，本文提出从七大方面实现“以我为主、立足国内”，扎实“实施藏粮于地、藏粮于技战略”。

（一）耕地资源：严守耕地红线，保障粮食生产基本资源

在划定实永久基本农田范围后，更重要的是持续实施特殊保护政策措施，严格执法。切实在数量保障基础上提高耕地质量，有力支持高标准农田建设，不断开展耕地整治、土壤优化和修复、农田污染治理等工作。严禁在实施占补平衡中降低耕地质量、破环农业生产环境。

（二）农业技术：创新政策支持，多渠道促进农业技术进步

农业的产业相对收入较低，农业技术创新缺乏持久广泛的动力。农业技术进步应由国家、地方政府加大政策支持力度。如农业节水技术开发与应用支持政策；统筹调整粮经饲种植结构，做到“稳粮、优经、扩饲”；加强农业科技基础前沿研究，提升原始创新能力；创新技术推广制度，强化农业科技推广；完善农业科技创新激励机制与监测评价机制；以技术支持农业适度规模经营等。

（三）金融支持：鼓励农业金融创新，加大“三农”中粮食生产资金投入

在工业化进程中，农业经营的金融投入产出比较低，农业出现金融支持缺乏现象。应多方促进农业金融创新，加大“三农”资金投入，保障粮食生产的金融支持。加快农业保险险种创新与推广，分散与降低农业经营风险，保护和提高粮食生产积极性。持续提高农业补贴政策的指向性和精准性，完善农业补贴制度和财政支农投入机制。支持中小金融机构立足县域、农村开展业务等。

（四）基础设施：保障以粮食生产为核心加大基础设施建设

例如农村道路建设、基本农田水利建设、农业生产电力供应保障与电价优惠支持、农村互联网络建设等。构建国家、企业、社会、农户多渠道粮食储备制度，加快完善与创新农村产权制度，有序促进乡村治理，加快乡村环境文明建设等等。endprint

（五）新型农民：培育新型农业经营主体

顺应我国经济社会发展需要，不以出生地域区分是否农民，只从行业角度区分新生代农民，促进新型职业农民培育、农民工职业技能提升，优化农业从业者结构，形成新型农业经营主体和管理群体，鼓励与支持新型农业专业人才，扶持新型乡村工匠发展等。

（六）国外资源：掌握国际规则主动权，充分利用国际粮食供给资源

多方开拓国外粮食生产基地，支持国有与民营企业走出去屯田垦殖，保障粮食国际供给，扩大粮食安全回旋余地。同时，基于我国庞大的粮食进口规模，积极融入或主导国际粮食市场价格形成机制，保障国家粮食安全利益，降低粮食安全风险。“统筹用好国际国内两个市场、两种资源”。

（七）制度建设：完善从生产到消费粮食的各环节相关管理保障制度

促进制度创新，完善生产、销售、消费、仓储、检验检疫等各方面相关制度。创新农地权利制度及其管控、监督机制，从耕地综合管控的政策层级与互动机理角度优化国家粮食安全，从宏观到微观各个层面做到制度制定科学合理、运行快捷顺畅、节约制度成本。建立诸如家庭生计安全监控与保障制度、国际粮食贸易的效率评价与监控制度等。

总之，以破解“农地非粮化”困境为突破口，持续注重培育粮食安全综合保障能力，从长期角度、整体层面保障国家粮食安全。

五、小结

改革开放以来，农业生产虽有巨大进步，国家粮食安全风险始终没有出现大的问题，但作为人口大国，粮食安全问題应警钟长鸣。目前，我国水稻、玉米和大豆的平均单产分别为美国的75.4%、51.8%和 55.7%，这说明我国粮食生产仍有极大的可提升空间。只有从多渠道、多模式进行创新发展，培育新型农民主体，加快以增加农民收入、保障有效供给为主要目标的农业供给侧结构性改革，培育和提升粮食安全综合保障能力，才能长期保障国家粮食安全。

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本文为国家社会科学基金项目“粮食主产区农地确权的溢出效应及模式优化研究”（15BJY095）阶段性成果（万举为项目主持人）。

（作者单位：郑州航空工业管理学院经贸学院）endprint