不动产登记查询浅析

刘欢

摘要：本案是一则关于当事人以邮寄信件申请政府信息公开的方式，要求公开某处房屋及土地登记信息的引起的纠纷。此案中，不动产登记机构是否未履行信息公开的义务，是否属于行政不作为，需要深入分析。

关键词：不动产登记；查询；不作为

中图分类号：F293.33 文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2018）01-0044-47 收稿日期：2017-12-10

甲某向不动产登记机构邮寄信件申请政府信息公开，要求公开某处房屋及土地登记信息。不动产登记机构书面告知甲，查询不动产登记信息需在不动产登记機构现场查询。后甲起诉至法院，认为不动产登记机构未履行信息公开的义务，属于行政不作为，请求法院判令不动产登记机构违法，责令其告知原告相关不动产登记信息。

很多不动产登记机构都遇到过类似问题。相关法律对于不动产登记信息查询已有明确规定，《物权法》第18条、《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第27、28条、《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第97条对于不动产登记信息的查询进行了规定。《实施细则》第97条明确，国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《暂行条例》第27条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。即当事人必须到不动产登记机构现场申请查询，而不能通过邮寄信件的方式进行查询。

本案中甲不是以查询不动产登记信息的名义，而是以申请政府信息公开的名义，那么甲有没有权利通过申请政府信息公开的方式查询不动产登记信息呢？首先，要确定不动产登记信息是否属于政府信息。按照《政府信息公开条例》的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。按照该项规定，不动产登记信息应当属于政府信息。其次，当事人能否按照《政府信息公开条例》的规定，向不动产登记机构申请公开不动产登记信息，即当事人能否以申请政府信息公开的方式查询不动产登记信息？

为保障不动产交易安全，不动产物权的变动或负担设定必须通过登记予以公示。不动产登记簿具有法定的推定效力和公示公信力，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，物权的归属和内容以不动产登记簿记载为准。因此，不动产登记簿记载的不动产登记信息应当可以被查询。要注意的是，可以查询并不代表向社会公开，从《物权法》《暂行条例》和《实施细则》的规定不难发现，法律规定保护不动产权利人及利害关系人查询、复制不动产登记信息的权利，但不动产登记信息显然不是向所有人公开的。法律规定将个人隐私与公众知情权进行了平衡处理，对不动产登记信息查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。因此，当事人如要查询不动产登记信息，应依据《物权法》《暂行条例》和《实施细则》的规定办理，而不能通过申请政府信息公开的方式进行。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》（国土资厅函〔2016〕363号）作出答复（国办公开办函〔2016〕206号）：不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。这一规定明确了当事人不可以申请政府信息公开的方式查询不动产登记信息。

本案中，甲以申请政府信息公开的方式查询不动产登记信息是不符合规定的，不动产登记机构告知其依法到不动产登记机构场所提出查询申请是正确的。实务中不动产登记机构还应注意以下两点：一是要及时反馈信息。按照《政府信息公开条例》第24条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。虽然甲不能以政府信息公开的方式申请查询，但是不动产登记机构应当在15个工作日内告知甲，否则不动产登记机构就可能因未及时答复而被行政复议机关或人民法院确认为行政不作为，因为当事人已提起了政府信息公开的申请，登记机构应当在期限内予以回复。二是要注意答复的方式。《政府信息公开条例》规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。虽未明确答复必须以书面形式，但最好还是以书面形式答复并备份留存，如果用其他方式答复的，务必做好证据的保存工作，避免发生争议时无法提出证据证明已经答复过。

办理不动产登记信息查询时，要注意查询主体和查询范围的有关规定。《物权法》《暂行条例》和《实施细则》规定的查询主体和查询范围如下：第一，权利人可以查询、复制其不动产的登记资料；第二，因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等情况；第三，人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等可以依法查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料。按照规定查询主体是权利人、利害关系人及相关司法机关和行政机关。利害关系人一般认为包括以下几类：一是与不动产权利人之间形成了交易法律关系的当事人；二是不动产权利的继承人；三是与不动产权利人之间正在进行诉讼或者仲裁的当事人；四是其他利害关系人，如不动产权利人破产时，其所有的债权人也属于利害关系人。实务中尚未与不动产权利人签订买卖合同，只是有购买意向的当事人到不动产登记机构窗口问询相关不动产登记信息，夫妻一方要查询对方婚前的不动产登记信息，遇到类似情况，工作人员比较纠结，这些当事人并非利害关系人，告知其相关登记信息，可能涉嫌泄露登记信息，不告知的话，当事人认为是工作人员故意刁难。住房和城乡建设部2012年2月29日以第1307号公告批准发布的《房地产登记技术规程》（JGJ278-2012）规定自然人、法人和其他组织提供身份证明、房屋坐落，可查询登记簿中房地产的自然状况及查封、抵押等权利限制状况。《房地产登记技术规程》出台后，各地登记机构纷纷调整房地产登记资料查询办法，当事人凭身份证明及房屋坐落即可查询房地产的面积、楼层，是否存在抵押、查封等限制情况。房地产的权利状况需权利人、利害关系人或相关司法、行政机关才能依法查询。笔者认为，在实务中该项规定能够满足很多当事人的需求。但是，《房地产登记技术规程》的法律位阶不高，低于法律、部门规章，只是行业内的操作规范，而且是在不动产统一登记之前颁布的，从法律位阶的排列顺序以及新法优于旧法的原则，不动产登记信息查询应按照《物权法》《暂行条例》及《实施细则》的规定执行，不属于利害关系人范围的，不可以查询不动产登记信息，即使是不动产的自然状况及限制状况。笔者认为，允许当事人凭身份证明和不动产坐落查询不动产自然状况及限制状况，能充分利用不动产登记信息，发挥不动产登记簿的公示公信作用，并不会侵害不动产权利人的隐私。

实务中不动产登记信息查询利用的频率非常高，不动产登记机构每日受理的查询申请数量非常多，登记机构普遍存在人员不足的问题，为满足查询需求，很多登记机构购置了自助查询机。查询机通过读取权利人身份证信息及人脸扫描来识别权利人身份信息，权利人可以自助查询不动产登记信息。科学技术的发展，大大提高了查询工作的效率，避免了办理五分钟，排队一小时的尴尬局面。但是自助查询机的使用还是存在很多短板，比如申请人是否属于利害关系人，自助查询机就无从判断，还得依靠人工判断，人民法院等机关单位进行查询，同样也只能依靠人工进行。其次，查询申请人要到登记机构办公场所才能进行查询，仍然需要耗费申请人大量的时间。近年来，很多省市开展“互联网+政务服务”，实施政务服务网上办理，取得了很好的经济效果和社会效果。这种“不见面”的新型政务服务方式，目的是利用信息技术最大程度地便利当事人，切实增强办事群众和企业的获得感。现代网络科技的发展，已经能够实现远程查询服务，技术水平也能够确保不动产登记信息的安全。不动产登记机构通过互联网提供远程查询服务从技术上是可行的，权利人可以在网络上进行身份认证，然后查询相关信息；利害关系人可以通过网络平台上传相关证明材料，通过后台审核后进行相应查询；人民法院、检察院等可通过系统数据对接，实现网上查询。此外，《条例》第25条规定，国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。不动产登记机构与其他部门之间实现信息共享，也从根本上避免了当事人为了入学、缴税等原因，耗费时间耗费精力到登记机构开具不动产登记查询证明。《实施细则》规定权利人、利害关系人依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。此项规定要求当事人到登记机构场所查询，因而通过互联网提供远程查询服务的方式存在法律上的障碍，笔者认为该项规定还有修改完善的空间。endprint