关于提高地方立法质量的几点建议

张文芳

（黑龙江省行政法制研究所，黑龙江哈尔滨 150000）

在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，不断深入推进科学立法、民主立法、依法立法，发挥立法的引领、推动和保障作用，以良法促发展、保善治已成为当前立法工作的主要任务。立良法，重在提高立法质量。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在细化、贯彻落实宪法法律，调整和处理地方社会关系、地方事务，为国家立法提供经验等方面发挥着重要作用。但目前地方立法质量还够高，主要表现为：立法滞后，主动适应改革、服务经济社会发展需要做的还不够；部门主导立法，通过立法固化部门利益的诟病难除；贯彻落实国家立法精神不够，为立法而立法，地方特色不突出；针对性、可操作性不强；缺乏协调性、系统性等等。如何为全面推进依法治国、依法治省提供良法，抓紧提高立法质量这个关键，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护[1]，是地方立法机关的永恒主题，立法工作者的不息使命。笔者结合工作实践，粗浅地谈几点建议，以期对提高地方立法质量有所裨益。

坚定不移地坚持党对立法工作的领导。习近平总书记强调，要充分发挥党纵览全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。党的重大决策部署，凝聚了全体党员的集体智慧，体现了最广大人民的根本利益和共同意志。地方立法就是立法机关按照法定程序将中央和地方党委的路线方针、重大决策部署转变为地方性法规、政府规章，成为地方统一遵循的行为规范和准则。因此，坚持并加强党对立法工作的领导，既能确保地方立法正确的政治方向，也能增强立法及时性适应改革、服务经济社会发展大局需要的主动性，从制度上保证党的重大决策部署得到贯彻实施。地方立法中要严格贯彻落实《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等重要文件中对加强党对立法工作的领导要求，将立法规划、年度立法计划报请党委审定，保证规划项目、计划项目紧扣党委中心工作。涉及的重大体制、重大决策调整等重大问题必须提请党委研究决定，确保立法与党委重大决策部署相一致。遇有其他重大问题及时向党委请示、汇报，并坚决贯彻党委批示要求。

健全多方参与起草地方立法体制机制。地方立法实践中，由于政府部门是地方立法的组织实施者，对立法领域具有专业优势，地方立法多数是由其提出立项和起草，借法固权、争权诿责也就难以避免。有的部门对经济社会发展急需的重要立法，只因规定自身责任和义务，认为是给自己戴“紧箍咒”，表现不积极，致使重要立法滞后、迟迟出台不了。有的部门为应对国家检查、考核需要，搞立法上的“形象工程”，为立法而立法。还有的部门起草立法草案时，没有贯彻落实“放管服”改革要求，与民争利，强调管理手段，对服务相对人的条款则轻描淡写等等。要有效解决上述问题，必然要求打破部门主导地方立法的局面，切实贯彻落实党的十八届四中全会提出的健全多方参与起草地方立法体制机制要求，充分发挥人大主导立法作用，不断健全完善立法机关主导，有关部门参与，一线执法者、管理相对人以及人大代表、政协委员、专家学者、民主党派、工商联等各方共同参与立法的机制，使各方诉求得以充分表达，由立法机关进行统筹协调、平衡，进而减少政府部门“自说自话”，将部门利益法制化。不断提高人大专委会、人大常委会法工委、政府法制机构直接起草或者组织起草立法草案，对改革发展急需的立法项目及时启动立法程序，积极回应社会呼声，反映广大人民群众意愿，进一步提升立法的公信力。

加大调研论证、矛盾协调力度。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华[2]。这就要求，立法要以问题为导向，深入基层、深入群众、深入一线开展系统、周密的调研，了解实际情况，弄清立法领域存在的问题及其原因，准确把握事物的内在规律和发展趋势，提高制度措施的针对性，并不断推动制度创新，“为明天做准备”，使立法“具备成长的原则”，具有前瞻性，能够“立得住、行得通”。要不断完善专家论证制度，避免立法决策失当、失准。论证前将立法背景材料和起草说明提供给专家，起草部门应当参加专家论证会，向专家阐释有关问题，提高论证质量和效果，确保立法决策科学合理，可操作。加大立法矛盾协调力度，建立重大分歧意见提交会议议决制度。立法矛盾协调难也是制约地方立法质量提高的重大问题之一，有时甚至严重影响地方立法效率。立项、起草、审议等环节均可能存在立法矛盾，有时关键条款涉及难以平衡协调的多方利益诉求，历经不同层级的协调仍存在重大分歧，往往久拖不决，立法迟迟不能出台。或者为按计划提交审议，将争议大、协调难的重要制度条款一删了之。为有效解决上述问题，应当将重点难点问题进行单独审议，提高立法效率。或者建立重大分歧意见提交政府常务会议讨论、人大常委会议决制，确保“切实管用”的重要条款得以保留。

增强立法的及时性、系统性、协调性。“法发展的重心不在立法、不在法学，也不在司法判决，而在社会本身”[3]。法属于一个不断发展的体系，需及时回应经济社会发展需要才能体现其价值，迟到的、过时的法不是真是意义上的“良法”，地方立法需增强及时性，对立法必要性、立法时机进行立法前评估，准确把握立法需求，确保立法制度供给的及时性。坚持立法“回头看”，对实施过程、实施效果进行评判，修改废止不适应经济社会发展的规定。其次，加强实施性立法，注重对上位法的细化、补充。地方立法作为我国法律体系的重要组成部分，其一个重要的作用是保障宪法和国家法律法规在地方的贯彻实施。立足地方实际，需要细化的予以细化，需要补充的予以补充，不断完善和发展以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。再次，完善立法审查机制。由于起草主体、时间先后不同，一般法与特殊法针对性不同等因素，地方立法不协调，相互“打架”现象时有发生。完善立法审查机制，做好新法与旧法、一般法与特别法等之间的衔接协调，对不一致、不协调的内容提出解决措施和解决时限要求，避免实践中执法者避重就轻进行选择性执法，造成执法不公。