论我国行政滥用职权的司法审查

王迎迎

（南京工业大学，江苏南京 211800）

我国在《行政诉讼法》中明确规定：滥用职权是法院撤销具体行政行为的法定理由之一。在当前行政权不断扩张的形势下，这一规定的内容意味着司法权可以审查对行政主体的裁量活动，这为防止行政权肆意行使提供了司法保障。但是目前我国行政法学界对于行政滥用职权的理论研究存在较大的分歧，没有形成统一的观点，这些争议进而导致行政滥用职权没有夯实的理论基础；当前我国不论是相关法律条款还是司法解释都没有对其有一个明确的解释；面临以上这些问题，当法官在具体案件中想要适用这一条款时会有难以把握的问题，没有夯实的理论基础和具体的法律规定使得法官不愿意也不能去适用“滥用职权”来作为撤销行政行为的理由，因此在司法实践中法院大多采取“转化”等方式处理行政滥用职权问题，渐渐把“滥用职权”的这一条款搁置。本文尝试从行政滥用职权在司法实践中存在问题出发，提出了一些改进的建议，以期望对“滥用职权”条款能够在规制行政滥用职权方面发挥其应有的作用。

1 行政滥用职权的基本理论

行政滥用职权不论在理论研究方面还是司法实践中都占据重要位置，然而我国对于行政滥用职权的定义没有明晰的法律规定。我国当前行政法学界对于行政滥用职权也没有统一的理论研究，各个学者们对于行政滥用职权存在争议。

究竟什么是行政滥用职权？从各个国家的立法来看，他们对于行政滥用职权也没有相对一致的观点。例如在英国，他们仅仅认为滥用职权只是越权的一种表现方式；美国认为滥用职权是不合理地行使权力，也就是说他们把滥用职权界定为滥用自由裁量权；美国的法官认为，滥用权力的行为表现为用专断的或反复无常的方式行使裁量权。在法国和德国，他们认为行政机关在运用其权力时背离法律的目的即为滥用职权。

国内学者对于行政滥用职权的内涵存在较大争议，当前占主流的观点是将“滥用职权”等同于“滥用自由裁量权”。应松年认为滥用职权，即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反合理性原则的自由裁量行为”。 朱新力认为行政滥用职权，即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为”。 胡建淼认为行政滥用职权，即滥用行政自由裁量权，系指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为。

除了以上这种观点，还有一部分学者认为“滥用职权”不仅仅只局限于裁量权力的滥用，还可能包括羁束形裁量权，持这种观点的学者认为滥用职能根本不能等同于裁量权的滥用。

就本文认为，行政滥用职权其实就是行政自由裁量权的滥用，是指行政机关在行使其权力时作出的具体行政行为背离了法律的目的和精神，且存在主观故意的情况，即指行政机关在不恪守行使自由裁量权所制定的有关法律法规的约束，背离法律的精神和目的，或者行政机关在行使其权力时没有周全的考虑而导致行政行为存在不完美即瑕疵。

2 行政滥用职权的司法审查现状

2.1 目前我国法院适用行政滥用职权的情况

在2014《行政诉讼法》修订前，学者做了一个调查，他们发现《人民法院案例选》、《中国审判案例要览》中收录了近千个行政诉讼的案例，然而仅仅只有10余个案件明确适用了《行政诉讼法》第54条中“滥用职权”这一条款，占有着极低的比例。余凌云教授在《对行政机关滥用职权的司法审查——从若干判案看法院审理的偏好与问题》一文中表明，根据他们的检索结果，法院将“滥用职权”作为裁判标准的案件是少之又少的，具体来说，在270个案件中，原告胜诉的为182件，但是以适用“滥用职权”这一条款的仅仅才6个案件。 另外还有其他学者对《最高人民法院公报》、《人民法院案例选》中刊载的33件案例分析，发现其中只有一件案件法官以滥用裁量权为理由作出判决。

2014年《行政诉讼法》修订后，对于我国当前行政诉讼中法院对滥用职权是采用何种标准，何种态度进行审查，本文希望从近期的司法实践中找寻。所以本文在中国裁判文书网收录的行政案件中，筛选出法院以“滥用职权”条款裁判的案例。

本文选取江苏省为例，时间设定为2017年1月1日--2017年9月1日， 江苏省一审行政案件共计2907件，通过检索关键词“滥用职权”，共检索出相关案例19件，判决原告胜诉的10件，这其中以滥用职权作为裁判标准的案件数为0。以上数据虽然只是选取了部分时段和地区为样本，但这也能够说明目前我国行政滥用职权的司法审查处于何种境况。

这样的结果，令人不禁疑问重重。究竟为何行政滥用职权案件如此稀缺，在理论不断发展的同时，为何司法实践却停滞不前？

2.2 滥用职权被实践悬置的原因分析

“滥用职权”这一条款被司法实践所悬置，这样一来，容易对具体行政行为的审查失去其应有的监督作用。对于“滥用职权”的适用现状的原因可以从以下几个方面来分析：

2.2.1 立法供给不足

当前，在我国司法实践中法官还是多数秉持法条主义立场。何为法条主义立场？法条主义立场是指在法官在司法实践中适用法律时比较倾向于选择规定较为明确的的法律，也即他所选择的条款对指向的事由有明确的界定和清楚的解释； 但对于那些仅仅是法律共同体所公认的一些法律原则，甚至在法律中没有很明确的解释与说明的，法官不会选择将其作为判决的主要理由。如果将没有明确的法律解释的条款作为判决标准，容易引发讨论，因此大多数法官在遇到这类模糊的规定的时候通常会选择回避或者转化。然而，行政滥用职权我国的法律法规中也没有一个明确的界定。目前我国立法中，只有《行政诉讼法》第五十四条对行政滥用职权做了一个笼统的规定，也仅仅规定了滥用职权是撤销具体行政行为的法定理由之一，对于如何适应这一条款，认定滥用职权需要什么标准，这些问题在行政法领域是完全空白的。因此对于行政滥用职权来说，法律规定笼统，司法解释也没有出台相关文件来解释滥用职权的具体内涵，在这种境况下，我国坚持法条主义的法官当然不愿意冒险适用这一规定。

2.2.2 学界理论界的争议

在学术研究中，学者们对于行政滥用职权的探讨存在很多争议。在前文中我们有提到对于行政滥用职权的内涵，学者们秉承着不同的观点。其实不只是在内涵方面，而是行政滥用职权的基础理论学者们都存在争议。也就是说对于行政滥用职权的基本理论概念法学界还没有一致的观点。

学界对于行政滥用职权存在如此多的争议，不同的观点无法达成一致。在这种情况下，法官在办案中想要选择“滥用职权”作为裁判标准也不知该如何适用，从而选择回避。

2.2.3 趋利避害的风险规避

如果认定行政机关滥用职权，这不仅意味着否定了具体行政行为合法性，还暗含着对行政机关及其工作人员品德的评判，有道德批判的意味。正如有的学者所指出的：“无论对滥用职权概念作怎样较为准确的界定，它在常人乃至立法者心目中，始终与地违法行使职权勾连。”因此如果在案件中使用“滥用职权”这一规定作为审查标准，即认定行政机关滥用职权，这就意味着行政机关在行使具体行政行为时是存在主观恶意，这对行政机关的领导和相关责任人员会产生很大的影响，无论是形象还是政绩。这样一来行政机关会非常抵触滥用职权这个条款，，因为他们不乐意接受自己的形象和政绩受损。因此为了避免这种现象发生，法院仅仅在握有明确的证据能表明行政机关在行使行政具体行政行为时是主观恶意的才运用这一条款。

2.2.4 缺乏可参考的审判经验积累

目前我国司法实践中，明确将“滥用职权”作为裁判标准的案件十分稀少，因此容易产生一种恶性循环效果，即现有的审判案例稀少，导致可供参考的经验缺少，没有可参考的经验法官就尽量避免适用，这样一来“滥用职权”这一条款就被悬置，无法发挥其作用。同时，在可参照的经验稀少的前提下，司法机关也会担心司法权不当干预行政权的情况发生，这也导致司法机关不敢轻举妄动，因为有可能会引发媒体和学术界的争议。

3 行政滥用职权司法审查的完善

3.1 制定具体的司法审查标准

在我国的司法实践中，当法官遇到行政滥用职权类案件时，更多的会倾向于选择将其转化或者规避，很大的原因在于行政滥用职权这一法律概念和司法审查的标准不够明晰，模糊的标准使得行政滥用职权的裁量不具有可行性。对于行政滥用职权的探讨，学者们几十年有非常多的经典理论。因此，有必要在滥用职权内涵、表现形式方面吸取学者们的精华理论，规范滥用职权的内涵，给出切实可行的标准。从而使行政滥用职权能够有一个明确的概念和明晰的标准，减弱法官在面对行政滥用职权类案件时的顾虑，使得其敢于对行政机关滥用职权案件作出判决。

3.2 加强判例指导，建立参照先例制度

设立各种规范和标准来监督和控制滥用行政自由裁量权是一个可行的对策，但是对于这些抽象的规范和标准理解和把握起来有些困难。在这种情况下建立参照先例制度是一个有效的解决办法。美国、英国是传统判例法国家，判例在这些国家有着将法律规则具体化甚至填补法律漏洞、创制规则的作用。即使是大陆法系国家，在行政法领域中也逐渐开始重视在司法审查中运用判例。例如在法国行政法上，他们通过判例法来增强行政法实体规则的具体化，这样一来，很多复杂的行政案件就可以迎刃而解。对于我们国家来说，我们是大陆法系，因此我们不认为判例法是我国法渊源的一份子。但是现今随着大陆法系和英美法系不断的融合很多大陆法系的国家也逐渐开始重视判例的作用，不能不为我们所借鉴。

从另外一个方面来看，司法的权力过大也容易产生一些问题，那么判例制度还可以起到平衡和抑制其过分膨胀的作用。虽然给予法官法律解释权的权力有益于补充法律没有明确条款的问题，但是对于我们国家来说，法官数量太多，如果给予法官过多的法律解释权的话，那么将会危害到法律的统一性。可是采取一刀切的做法完全剥夺法官的解释权，显然是不明智的做法。在这种情况下采取一些方法来保障法律的统一性是非常重要的，判例制度能够解决这一问题的措施之一。

4 总结

法学界对于行政滥用职权的探讨也是持续了几十年，但从当前来看，司法实践相比于理论界的蓬勃发展来说却略显凄凉。同时，新修改的《行政诉讼法》也未能够将既存的问题加以妥善解决。从上文的分析来看，司法机关对于行政行为的司法审查，尤其是对行政机关是否存在滥用职权的审查未能发挥出司法审查的应有之作用。 现有的审判实践的确也对滥用职权的行为进行了一定的控制，但是从目前司法机关的表现来看，对于滥用职权的司法审查工作仍有继续提高的空间。

对于行政滥用职权的规制，其实就是规制行政自由裁量权。行政自由裁量权如果能够应用得当，充分发挥其灵活机动的特点，不仅能够非常好的处理案件，而且能够提高行政效率，但是如果被滥用，不仅会侵扰公民的合法权利，对于建设法治社会也存在潜在威胁。对于规制滥用职权来说，这是一个大的工程，但是司法审查是最有力的控制手段之一。英美是传统判例法国家，因此他们对行政滥用职权行为进行司法审查的一系列方法基本上是从法院的判例中不断演变而来的。法、德等国家虽属大陆法系，属于成文法国家，但是他们和英美等国一样，对行政滥用职权行为进行司法审查的一系列规则也是从司法判例中不断形成的。不同的国家有着不同的国情，具体问题需要具体分析，因此对于规制行政权滥用的方式也有所区别，我们国家在规制行政滥用职权方面存在很多问题，因此不仅要参考国外的优秀理论，还要结合我国的具体国情探索出适合我们国家的一套理论，这才是最好的解决办法。