国家治理现代化视角下的卫生治理创新

刘晓宇 傅晓婷

（青岛大学，山东青岛 266000）

前言

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[ ]。从原来更加注重政府的管理能力，转变为更加强调治理，其权威来源于社会成员的认同与共识，由政府、社会与企业合作共同管理公共事务，实现共管共治。同时，健康是一切之本，卫生事业涉及到每个人的健康问题，应给予高度的重视。全国卫生与健康提出了我国卫生工作方针：“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医比重，将健康融于所有政策，人民共建共享[ ]。”建设健康中国，需要立足我国国情，建设中国特色的医疗卫生制度，努力提高医疗卫生服务质量和水平。

目前我国的卫生制度仍存在一些问题，因而推动卫生治理体系和卫生治理能力现代化既是当前医改要达到的重要目标，又是当前医改要借力的重要工具。

1 我国卫生治理体系的基本框架

1.1 基本医疗服务领域

1）基本医疗服务提供体系

基本医疗服务提供体系是将基本医疗卫生制度转化为具体服务和产品的重要载体，是向社会公众提供基本医疗卫生服务的、政府办的医疗机构和单位。

2）基本药品供应保障体系

国家基本药物制度是一项关于基本药物遴选、生产、供应、销售、使用、监管和评价等一系统关键环节的制度安排。基本药物制度可以使公众更加方便、快捷的获得较为优质的基本药物。

3）基本医疗保险体系

基本医疗保险体系，包括城镇职工基本医疗保险体系、城镇居民基本医疗保险体系和新型农村合作医疗[]。基本医疗保险体系具有强制性和普遍性。

1.2 基本公共卫生服务领域

1）基本公共卫生的制度背景

“非典”疫情的出现使一个公共卫生事件迅速的上升为社会公共事件，让我们认识到公共卫生制度的严重不足。我国公共卫生事业的建设应始终秉持着预防疾病为主的方针，从源头抑制疾病发生。

2）基本公共卫生的制度内容

进行屋顶的防渗漏施工时，首先要选择合适的防水卷材，施工使用的防水卷材必须要符合国家房屋施工标准，其次在选择防水卷材时，要充分考虑当地的气候条件和其他外部因素，以此来选择合适的防水材料型号。在施工前，一定要查好防水卷材的各项指标，进行施工时一是要分区域进行合理的划分，分区域铺设防水卷材避免受力不同导致防水卷材出现开裂等问题，还要注意的是处理好防水卷材的衔接处，衔接处留够距离，避免出现衔接处渗漏问题。

基本公共卫生服务由政府提供，主要以疾病预防与控制为目的。公共卫生服务机构包括妇幼保健院、卫生防疫站、120急救中心等。

3）基本公共卫生的制度功能

通过建立健全公共卫生服务网络，提高了应对突发卫生事件的能力。为居民免费提供基本公共卫生服务，有利于防治流行疾病与常见慢性病，提高社会整体健康水平[ ]及促进基本公共服务均等化。

2 当前我国卫生事业的基本矛盾表现

2.1 供需层面

1）不同人群受益不均，健康保障欠公平

改革开放以来，我国分别建立了覆盖城乡居民的城镇职工基本医疗保险制度，城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗保险制度。虽然扩大了医疗保险制度的覆盖面，但基本医疗保险制度碎片化，导致农村居民与城市居民在医疗保险待遇方面存在较大差异。

2）公共医疗资源供给失衡，卫生人才队伍结构急需调整

医疗卫生资源配置不合理。经济发展水平落后的地区，其医疗卫生资源匮乏，医疗设备落后，医务人员短缺。这就造成我国目前医疗卫生资源供给过度与供给不足并存。长此以往，导致人们不信任基层医疗机构的医治水平，不利于患者的双向转诊。

3）“购买服务”医疗模式中的医、患利益对立

由于我国计划经济向市场经济的转变，政府对公共事业的投资方式也发生了转变，政府对医院的投入降低，使得医院的运行朝着市场化发展。由于医生与患者间的信息不对称与医院的技术垄断，患者只能被动的接受医生的治疗方案。但部分医务人员会利用其在信息获取方面的优势，提供较为昂贵的医疗产品与服务。导致“以药养医”、过度医疗等问题，同时易产生医患矛盾。

2.2 监管层面

1）部门划分不合理，多头管理，不易形成合力

政府在对公立医院的管理中存在多头管理的问题。公立医院要接受卫生和计划生育委员会、财政部门、组织人事部门、物价部门、药监局等多部门的监督和管理。一方面，监管部门过多，从各个方面对医院监管，涉及各部门间协调统一问题，容易发生冲突，降低了管理效率。另一方面，各部门对医院的管理中存在专业上的局限性，监管目标难以落实。

2）药品生产流通体制与监管机制亟待改进

药品流通环节存在着暗箱操作的行为，医药代表与医务人员之间存在行贿、受贿和收取回扣等药品流通的潜规则。这种不正当的行为会导致过度医疗现象，给患者的健康与经济带来双重损害。同时，生产出的药品进入流通环节后，经过层层加价，价格会飞涨，导致药价虚高现象。

3 我国卫生治理体系现代化探索

3.1 供需层面

1）统筹城乡，加速过渡

首先，打破户籍制度的界限，整合城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗为城乡居民基本医疗保险制度。其次，整合职工基本医疗保险制度和居民基本医疗保险制度。最后，实现全国基本医疗保险制度的统一。

2）加大财政投入，医疗卫生资源公平配置

在城乡医疗卫生资源公平配置的问题上，首先，政府应起主导作用，加大政府对医疗卫生资源的财政投入力度。其次，要完善政府供给的方式，加大对基层医疗服务机构的扶持力度，扩大基本医疗服务供给机构的覆盖面。再次，应加大培训投入，培养一批专为农村地区服务的全科医学人才。最后，要提高农村地区医务人员工资与福利待遇，建立合理的薪资制度。

3）“管办分离”，改变管理运行模式

首先，应加大政府投入。政府应明确财政投入责任，保证经费及时、足额下拨。其次，要推动管办分离。管办分离对于医疗体制改革意义重大，可打破政府既是出资者，又是管理者的局面。调动社会力量办医，增加了医疗卫生资源的供给。最后，加强公立医院的内部管理。将政府公益性的目标变为可以考核的具体指标。

3.2 监管层面

1）提倡大卫生观，有效整合管理资源

首先，政府应树立“大卫生”的观念，多部门通力协作促进基本公共卫生服务均等化，提升我国居民整体健康水平，助力“健康中国”战略的实施。其次，建立医疗健康大数据，实现各部门间的信息资源共享。最后，要制定多部门合作的相关制度，避免部门间权利重叠、推卸责任等问题，推进卫生治理体系与治理能力的现代化。

2）药品生产流通领域体制改革和制度创新

首先，需推动医药分开，改变“以药养医”的现状，阻断医生、医院、药品销售商之间的利益关系。其次，建立药品集中招标采购机制，即多个医疗机构采用招标的形式集中采购药物，以规范药品流通环节，减少医药费用支出。最后，要加强对医务人员医疗行为的监督，加强对过度医疗行为的惩罚力度。