新时代背景下中小学校长负责制的改革深化与发展研究

吴光平 陈龙泉

（成都列五中学，四川成都 610017）

1 引言

21世纪正值社会重要转型期，信息化和全球化已成为当前教育发展的潮流。社会经济发展对未来人才提出更高更新的要求，迫使中小学教育变革和转型。1985年颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出，逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校务委员会，建立和健全教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。党组织要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策和国家教育计划的实现。

目前，成都市中小学校普遍实行校长负责制。在校长负责制下，校长就是学校领导核心，负责主持学校全面工作，拥有最高抉择、指挥和执行权力。因此，有什么样的校长就有什么样的学校。校长个人的教育理念、办学思想、个人素质、人格魅力、行政能力，直接影响到学校整体发展和管理绩效。

在新时代背景下，党和国家十分重视校长负责制，《人民日报》明确提出要“完善党委领导下的校长负责制”，充分发挥党组织在校长负责制中的核心地位，让校长有负责任的动力、有负责任的权力、有负责任的能力。

2 “中小学校长负责制”的基本涵义

过去，我们对校长负责制内涵，从理论和实践两个层面，形成以下观点：一是认为校长负责制，就是校长接受政府委托，对学校实行统一管理和全面负责的一种领导制度，它强调职、责、权相统一。二是认为它是由指挥、执行、反馈、监督等程序组成的一种封闭式的科学管理系统。三是认为它是校长在上级党委和教育行政部门领导下，对教育教学和行政工作全面负责，教职工和学生参与民主管理，三者有机结合，缺一不可的制度。四是认为，校长负责制的基本要素是上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主参与。

其中，第四种是当前人们普遍认同的观点。它强调了党组织领导的绝对核心地位和监督保征作用，确立了教代会参与学校民主管理的地位，确保了校长在上级机关领导下，全面负责学校行政管理和教育教学管理工作。如果把学校比成一艘航行在大海上的轮船，那么，教育行政部门按照国家方针政策和法律所下达的指示就是“航标”，校内党组织监督保证就是“舵”，教代会参与民主管理就是“引擎”，而校长就是“舵手”。因此，校长必须让广大教职工发挥强大的动力，在党组织监督保证和上级主管部门指引下，实现学校办学目标。

我国的学校管理制度，经过了建国初期既没有组织保证监督，也没有教职工民主管理的“校长责任制”；也经过了上世纪60年代初没有突出教职工民主管理作用的“校长负责制”。近20年来，在“校长负责制”的基础上，推行了党委领导下、教职工参与的民主管理制度，实验证明，实行党委领导下民主管理的校长负责制是中小学教育的最佳选择。因为，这种党委领导下民主参与管理的“校长负责制”初步明确了学校内部管理的权力制衡关系，既保证了校长充分有效地行使办学管理权力，又确定了教职工参与民主管理的权利和党组织的保证监督权力，保证了学校工作的高效运转。

3 当前“中小学校长负责制”暴露的突出问题

21世纪是政治、经济、文化等状况发生具有进步意义的重大变化的时期。在这个时期教育面临着政治环境的进一步优化，社会经济发展方式的转变，传统文化的振兴等，尤其国家人才战略重构对中小学教育思想、管理模式、教育教学方式提出了更新更高的要求。

党的十九大报告提出了优先发展教育事业，要让教育成为提高保障和改善民生的一项重要举措。当前和今后一个时期，中小学教育必须以立德树人为本，端正教育思想，不断强化学校管理，弥补教育短板，以满足老百姓对教育的需求。教育的主战场在学校，办学的关键在校长，一个好校长就是一所好学校的保障。因此，我们要重新审视当下的中小学校长负责制利弊，以期不断地通过改革，兴利除弊，完善、深化和发展校长负责制。

那么，当前公办中小学实行校长责制，究竟出现了哪些问题呢？通过对成都市部分实行校长负责制的中小学进行了调研，发现目前中小学校长负责制有以下几个方面的问题：

第一，校长责任划分不清。实行校长责任制的关键是校长负的“责”是什么，必须要清楚。川教〔2004〕09文件规定：“校长是学校法定代表人，负责主持学校全面工作。校长的主要职责是：全面、正确贯彻执行党和国家的教育方针、法律法规和政策；坚持社会主义办学方向，坚持以教学为中心，提高教育质量，全面实施素质教育；全面负责学校工作，依法治校；法律规定的其他职责。”然而，这些概括性表述十分模糊，中小学校长的责任很不明朗。在实际工作中出现了两种情况：一是没有承担好责权范围内的责任。二是校长承担了更多的职责范围外的责任。所以有些校长说“校长权力有限，责任无限。”

第二，校长权力规定不明。校长究竟依法享有哪些具体的权利？这个问题一致就很模糊。首先，赋予校长的合法权并不清楚。《中华人民共和国教育法》第30条做了一个很原则的概述：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”校长负责“教学”知识十分明确的，也突出了学校工作的特点，但是“其他行政管理”界限不明确，只是模糊的法律授权，并没有对权责的法律地位、范围、内容作出具体规定，容易产生歧义。有些校长以“长官”自居，把自己定位于上级、上司、老板，常常一手遮天，独断专行。也有少数“甩手”校长，不承担校长应尽义务，看似负责其实不担责，成天无所事事，混日子。

由于学校和主管部门的职权不明，教育主管部门成了“大校长”，直接伸手学校管理，取代校长的职权。校长“权力有限，责任无限，”挫伤了校长办学的积极性。这是当前我市各个区县最为突出的现象。校长们又非万能专家，由于事务缠身，力不从心，影响了办学效率。

第三，校长权力监督缺位。“校长负责制”的核心要素有两方面的监督，一是法律监督和党组织的监督保证；二是教职工（教代会）参与的学校民主监督。在中小学教职工通过教代会实行民主监督最为重要。《中华人民共和国教育法》第三十一条规定“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”但现实中许多人对教代会的性质和作用认识不够，仅仅把它当作上情下达的一条途径，甚至成为校长决策的工具，教师参与学校重大事项的决策机会很少。

由于很多中小学校长权责监督的不力，往往导致以下几个方面的问题：一是校长监督缺位导致权欲膨胀。一些校长官本位意识强，把校长当成“官”，学校管理行政化色彩浓。漠视党组织的监督和学校教代会的民主管理。学校大小事情一人说了算，听不进不同意见。二是校长监督缺位导致家长作风。一些校长缺乏法律意识和民主意识，把学校看成自己的家，自己俨然成了家长，总是按照自己的主管好恶来处理学校事务。不是以法治校，以德治校，而是以人治校，以权治校。三是学校管理的透明度不高。一些学校人财物管理不够透明，教职工应有的知情权无法保障。对广大教职工关心的经费预决算、费用开支、奖惩办法、评优程序、考核标准等事项，则不愿意详细公开，甚至进行暗箱操作。

第四，校长产生方式不科学。中小学校长都是基于任命而产生，而不是民主选拔。由于其政治生命掌握在上级主管部门手里，有些校长难免只对上级负责，不对教师和学生负责。任命制下产生的部分校长缺乏校长的职业素养，他们可能是优秀的教师，但未必能成为优秀的学校管理者，所以一到校长岗位上来就令人失望。有些人没把校长当作事业和责任，而把位置当作耍弄权术的舞台。由于校长不是自主竞聘的，因此办学的积极性不高。加上学校和主管部门的职权不明，主管部门往往取代校长直接伸手学校管理。校长“权力有限，责任无限，”挫伤了校长办学的积极性。这是当前我市各个区县最为突出的现象。

任命制存在的弊端，应该通过改革，实行选聘制，让热爱教育、实绩突出、善于管理的教师走上校长岗位。公开选聘校长，通过第三方机构考核、主管部门任命，在这个过程中，充分体现师生对校长选拔、任命的参与权和表达权。

我们认为，当前中小学校长负责制弊端具有一定的危害性。

首先，校长滥用职权成为滋生教育腐败的温床。一些校长滥用权力化公为私，甚至贪污腐化，给学校的整体利益和教师的个人利益造成严重损害。例如，校长直接插手教师招聘、招收学生等工作，可能产生腐败问题。校长垄断学校经费第二次分配权力，造成分配不公，不仅打击了教师的积极性，还影响了学校和教育事业发展。校长过分突出个人影响力，忽视领导集体的影响力，使领导班子集体威信不高，副手负责的工作难以推动。

其次，校长权力过于集中会导致学校工作失误。校长负责制赋予校长的权力应该是很充分的，例如，学校工作的决策指挥权、干部人事任免权、教育教学改革权、对教职工的奖惩权、经费使用权、教学设备购置权等。在实践中，我们发现不少校长更多强调了自己的权力，却忽视了应尽的责任和义务，也没有更多考虑如何保障师生的权益。这样学校管理就很难调动广大教职工的积极性和主动性。

第三，缺乏监督制衡的校长负责制就是长官制。缺乏党组织监督和教职工民主监督的校长责任制，就是个人专断的长官制，校长听不进不同意见，唯我独尊，搞一言堂的情况下，学校行政机构、党群组织、权力机构形同摆设，教师参与民主管理渠道虚设，教师的权益涉及到教学岗位聘任、年度工作考核、职务晋升、工资晋级，教职工参与民主管理、对学校及校长工作提出批评、建议，评议校长及其工作，进行课堂教学改革和探索等多个方面，然而在校长权利得不到制衡的时候，教师的这些权益是得不到保障的。

总之，缺少监督的校长负责制会产生校长权力腐败，影响了教师主观能动性的发挥，在一定程度上制约了教育事业的发展。

4 当前中小学校长负责制弊端的原因

中小学校长负责制出现种种弊端的根源在哪儿呢？根源就在与理论上，对校长负责制的认识不到位，实践中，没有健全的逗硬的科学的校长选拔机制和权利监督制衡机制的设计，过于信任校长素质和道德自律，等等。

5 新时代背景下“中小学校长负责制”改革深化与发展建议

为了改革深化和发展我市“中小学校长负责制”，为实现全市中小学教育发展战略规划，针对在调查中发现的问题，结合新时期党和国家对于中小学校长负责制提出的指导意见，特提出以下思考和建议：

首先，不断学习和领会，深刻地理解党领导下的校长负责制的意义。加强中小学校党的建设，全面贯彻落实党组织领导下的校长负责制，是坚持社会主义办学方向的客观需要，也是做好新形势下推进中小学教育改革与发展，把青少年学生培养成为社会主义“四有”新人的根本保障。据调查，目前一般学校党的组织机构是健全的，但民主管理和决策议事机制却不完善，有的名存实亡。所以，我们一定站在加强党的先进性和执政能力建设高度思考如何完善和落实校长负责制问题。在新时代背景下，我们要坚定不移地推进党组织领导下的校长负责制，以确保党的教育方针在中小学校得到全面地贯彻落实，开花结果。

其次，加强学习和探索，进一步明确中小学校长负责制的科学内涵。校长负责制是由校长统一领导和全面负责学校各项工作，党组织在学校居于核心地位，有监督保证权力，教代会民主参与管理，是学校内部根本组织制度。在职权上，校长是学校的法人代表，承担学校管理的部分任务，对政府主管部门负责，校长要对学校教育、教学、人事、财物等实行统一领导，全面负责，以学校行政核心和最高领导人地位名义，行使决策指挥权；学校党组织是中小学校各种组织和各项工作的领导核心，对学校行政的重大决策有参与权、监督权和保证权；作为代表全体教职工利益的教代会，要在学校党组织的领导下，以主人翁地位参与学校民主管理，行使民主管理权和民主监督权。

第三，明确党组织作用，进一步提高党领导的校长负责制的可操作性。

党组织要依照党章，落实职责，发挥作用。党组织要明确职责，把好方向，出好思路，管好干部，抓好大事。校长要在党组织监督下依法行使管理权。处理好党组织领导与校长负责的关系。学校党组织要充分发挥领导核心、战斗堡垒和先锋模范作用，坚持党组织统一领导学校工作，支持校长依法独立行使职权，发挥校长在依法行政中的重要作用，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。党的书记要切实承担指导和监督校长行使权责的责任，帮助校长外塑形象，内树威信。校长也要增强党的意识，自觉接受党组织的监督，维护党的领导权威。提倡党政干部交叉任职，让每个领导班子成员分工明确，履职到位，防止扯皮推诿。

第四，成立校务委员会，进一步落实现代学校制度之下的权力制衡。

校务委员会是全面实施民主管理和依法治校的学校常设管理机构，也是现代学校管理模式的重要组成部分。其宗旨是：加强学校决策的民主化、制度化和程序化，全面提高校长民主决策和依法管理的水平，培养全面发展的优秀人才。校务委员会成员是由学校教职工代表大会民主选举产生，负责学校重大事宜的决策以及教育教学、人事安排等诸多学校事物的决策、监督与管理。

第五，健全规范化制度，为学校党组织领导的校长负责制提供根本保证。

制度是实现学校管理职能的根本保障，学校要通过健全各项规章制度，形成左右协调、上下联动、齐抓共管、密切配合的管理格局，以确保学校校长负责制落到实处，发挥作用。一是建立学校党、政、工、群、团内部联系会议制度。在党组织领导下，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的要求，对涉及学校长发展的远规划、内部改革方案、学校领导分工、干部人事变动、出台规章制度、各项经费的预决算、基建采购项目的招标、教育收费、职称评定、岗位聘任、推荐或评选优秀教职工等重大问题和事关全局性、涉及教职工切身利益的各种事项，实行民主集中，防止一个人或少数人说了算。二是健全和规范学校各项议事规则。首先，要明确规定学校党委（支部）、学校管理委员会、校长办公会、学校行政会、教职工代表大会的职能定位、出席人员范围、议事基本规则和程序，完善校务民主决策制度。积极推行校务公开制度、民主听证制度、家长评议制度、社会评议制度和公开考评制度，努力实现各项工作的制度化、规范化、常态化。三是完善通报、监督、评议制度。对涉及学校发展和教职工切身利益的重大事项，要广泛听取意见建议，学校书记和校长在每一学年度必须向全体教职工述职，并接受全体教职工的评议。

第六，改革选培制度，进一步提高校长负责学校工作的职业素养。

1.在市内实行试推行选聘制。采用一校一选聘，教育局牵头组织教师、学生、家长、专家和社区代表组成考评小组考评。也可以委托第三方专业机构实施选聘考核。校长实行任期制，连任机制、退出机制。每学年和任期届满对校长实行严格认真考核，并将其结果作为续聘和免职的依据。条件成熟时全面推开。

2.回归校长职业的原点思考。我们认为，作为学校法人代表，校长是实施素质教育，促进基础教育改革和发展的领头羊；校长是一种学术地位、学识水平和能力的象征，而不是一般的行政职务；校长是知识分子中的精英，是教师的教师，是玩得转专家的“专家”；校长是有“识才的慧眼、用才的气魄、爱才的感情、聚才的方法”，善于为学校教师铺梯搭台的“人梯”；校长既是是一种崇高而又令人尊重的职务，又是一种担负重要社会责任和承担历史责任的神圣职业，背负着为国家未来发展使命和为学校发展责任的真正有情怀的教育人。因此，必须引导校长回归职业原点，反省和思考自己的工作。

3.不断培养和提升校长素质。我们认为校长负责制下的校长，必须学好政治理论、教育理论、管理理论，掌握教学专业知识、人文知识、新教育技术知识、财经法律和创新知识。校长要不断提高工作能力、表达能力、社交能力、教学能力、科研能力和创新能力。校长要永葆事业心、责任心和进取心，善于处理好工作和学习、个人和集体、继承传统和创新发展关系。校长应具有服务意识、团队意识、大局意识和创新意识。我们认为，时代的眼光、社会的良知、正确的观念、独到的见解、坚韧的品格和广阔的胸怀，是好校长的基本素质。一是养成终身学习的好习惯。读书是校长自身成长的需要，在读书中发现自己、检查自己、提升自己。校长应该是一所学校中最有学问，最具人格魅力的人，是对教师最关心、最了解的人，也是教师最尊重的人，更是变革教育观念的先行者、探索者，是教育教学改革的排头兵，是终身学习的带头人。因此，校长要加强理论学习，不断提高自身修养。二是争做率先垂范的好榜样。在平时工作中，校长要身先士卒，以身作则，亲力亲为，率先垂范，身教重于言教，做到“其身正不令而行”。校长一定要有亲合力、感召力、凝聚力，靠人格数威望，靠威望聚人心，靠自己对教育事业的执著追求，靠勤业敬业的精神，靠公正端方的人格魅力，靠自己的真诚和大度，创造性地转化教师具体的、自觉的教育行为，从而实现校长的办学理想。三是不断转变校长职业观念。要实现观念上的三个转化，走职业化、专业化发展之路。一是要淡化校长的教育产业观，强化校长的教育事业观。二是逐渐淡化校长的职务观念，不断强化校长的职业观念。三是尽力淡化校长的权力观念，不断强化校长的能力观念。

6 新时代背景下“中小学校长负责制”改革深化的问题思考

我们在项目调查研究中想到了这样几个问题：

1）在校长负责制中，强化学校党组织核心地位，如何保证校长充分地行使权力？我们认为，加强学校党组织的核心地位，发挥党组织的堡垒作用，有利于充分发挥校长行使权力，因为学校党组织的领导和监督，确保校长充分行使正确的决策权、指挥权、人事权和财务权。

2）实行校长负责制后，校长必须处理好与上级教育行政部门、同级党组织、教师代表大会、学校其他党派、群团组织的关系。在新的形势下，学校和教育行政部门之间的关系有哪些改变和调整呢？我们认为，在新背景下，教育行政部门对学校的管理应该侧重在宏观的控制、方针指导上和规范服务上，而不是代替校长具体管理。统计党组织与校长是领导和监督关系，与教代会、民主党派、群团应该是民主监督关系。

3）校长负责制不是“家长制”，如何保证校长正确的行使权利呢？我们认为，校长正确地使用权利的前提是党组织的领导、监督和保证。要明确党组织的职责、任务和地位，切实保证党组织发挥应有的监督和制衡作用。校长要有党性观念，主动接受党组织监督，这是根本保证。还要加强和完善教职工代表大会制度，实行民主管理。教代表会制度的核心意义就在于提高广大教职工的主人翁责任感和参与意识，发挥教职工参与学校民主管理的积极性、主动性和创造精神，发挥好教职工对学校校长和行政干部的监督作用。