社会力量参与温州公共文化服务体系建设的实践与探索

陈中权

（中共温州市委党校 文化与社会学教研部，浙江 温州 325013）

随着中国特色社会主义建设进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。为完善公共文化服务体系，推动社会主义文化繁荣兴盛，满足人民过上美好生活的新期待，国家从政策和法律层面积极鼓励和大力支持社会力量参与公共文化服务建设。2013年11月，党的十八届三中全会提出“要鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”[1]。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，强调要“引入市场机制，激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性，提供多样化的产品和服务，增强发展活力”[2]。2015年5月，文化部、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局印发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，对政府如何向社会力量购买公共文化服务工作作出详细规定[3]。2017年3月1日起正式实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》提出：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与提供公共文化服务。”[4]从当前社会力量参与公共文化服务的各地实践看，参与程度有深有浅，参与范围有大有小，参与效果有好有坏，总体仍处于积极探索的阶段。近年来，温州大力推进社会力量参与公共文化服务体系建设，较好地破解了有限的公共财力与人民群众不断增长的精神文化生活需求之间的矛盾，并为我国公共文化服务体系建设提供了温州智慧和温州样本。

一、社会力量参与温州公共文化服务体系建设的实践

温州是一个拥有900多万人口的地级市，文化事业费虽然名列全省前茅，但人均文化事业费则长期偏低。据浙江省文化厅《2017年浙江文化统计手册》，2016年浙江省文化事业费支出54.45亿元，人均浙江省文化事业费97.41元；温州市文化事业费支出5.65亿元，名列全省第三，但人均温州市文化事业费61.64元，位列全省倒数第一，远低于全省平均水平。此外，公共财政投入偏向于中心区和大型文化设施建设，对基层和弱势群体等的文化需求关注度不够，存在城乡、区域之间严重不平衡的现象。一方面是庞大的人口基数、大量的外来务工人员、缺口巨大的公共文化服务从业人员、严重不足的文化建设经费；另一方面是人民群众对公共文化产品及服务的种类、形式、品质等不断提升的需求和实现“农村30分钟文化圈”“都市15分钟文化圈”的高目标要求，政府部门对此颇有捉襟见肘和力不从心之感。温州是我国市场经济的发祥地之一，民营经济发达，社会资本充裕，民间人才辈出，利用社会力量参与公共文化服务体系建设来破解增长有限的公共财力与人民群众不断增长的精神文化需求之间的矛盾，可谓具备得天独厚的优势。近年来，温州积极探索“政府主导、社会参与、市场运作、规范管理”的公共文化服务体系建设新路子，形成了一系列、多样化的社会力量参与模式，以较少的财政资金积极推动社会力量投入人力、物力、财力参与图书馆法人治理结构改革，以及城市书房、农村文化礼堂、文化驿站、博物馆、社区综合文化中心等多个公共文化服务领域的建设、管理和服务，成为温州公共文化服务体系建设的鲜明特色和突出亮点。

1．社会力量参与图书馆法人治理结构改革，创新公共文化管理体制

温州市图书馆于2014年3月开始法人治理结构试点工作，其创新点主要是建立以理事会为决策议事机构、管理层为执行机构、监事会为监督机构的“三位一体”事业单位法人治理结构。成立理事会是法人治理结构的核心工作，为确保理事参与主动性、来源广泛性和成员代表性，温州市图书馆率全国之先面向社会公开招募理事，最大限度地吸引各阶层代表加入理事队伍。13名理事会成员中社会代表有10名，体现了温州市图书馆接纳社会公众参与管理和接受社会监督的决心。之后又成立基金会，通过吸纳财政资金和社会资本以拓宽图书馆事业经费来源。2016年7月，温州市文化广电新闻出版局、温州市财政局等四家单位联合印发《关于进一步深化温州市图书馆法人治理结构工作的意见》，明确赋予了理事会在人事管理、财务管理、事务管理和基金会管理四个方面的实质性权利，包括参与领导班子人选推荐提名、图书馆年度工作考评、审议财务预决算、审议图书馆重大事项、重要规章制度等，大大地突破了现有图书馆管理体制，理事会成员很好地履行了职责并发挥了自身的独特作用，推动了温州市图书馆事业走在全国前列。同时，将温州市图书馆法人治理结构改革模式广泛推广到各县（市、区）公共图书馆、博物馆、文化馆等领域。2017年温州市图书馆法人治理结构改革获中央全面深化改革委员会办公室高度肯定，中宣部等七部门联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》 《中华人民共和国图书馆法》均吸收了其改革经验，并作为国家文化体制改革样榜入选央视大型政论专题片《将改革进行到底》及党的十九大“砥砺奋进的五年”大型成就展。

2．社会力量参与城市书房建设和运营，引领城市公共阅读空间发展方向

城市书房“是以城市中心区为核心，以推广全民阅读为目标，利用信息智能化技术，实现无人值守和读者自我管理服务的全开放、不打烊、高品位的24小时自助实体街区图书馆”[5]。温州市城市书房实行政府与社区、企业、社会组织等社会各界联合共建。一是社区联建，主要通过与社区合作，选择目前基础建设相对较好的社区图书馆，通过改造和装修将其打造成城市书房，如鹿城区菱藕社区、瓯海区景山社区等。二是企业联建，只要企业愿意无偿提供符合要求的场所且承诺全天候向市民免费开放，即可合作共建城市书房，如在温州市鹿城区黎明92文化创意园（东瓯智库）、瓯海区森马集团梦多多小镇设分馆。三是社会组织联建，主要通过与社会各类组织合作，将所在场馆改造装修成城市书房。据温州市图书馆提供的数据，截至2018年5月底，温州市共建城市书房49家，其中社会力量参与建设23家，包括企业联建10家，社区联建13家。此外，社会力量还参与温州市城市书房的运营。一是提供自助服务和志愿服务，政府部门配备责任人1人负责日常运行，合作方配备兼职保安人员1～2人，整理书架及保洁工作则由市民志愿者完成。二是依托社会组织开展丰富多彩的活动，如温州读书联盟会100多家会员读书会经常在城市书房开展文化交流活动。同时，据温州市图书馆统计，城市书房的延伸版、农家书屋的升级版—百姓书屋也于2017年建成24家，共有藏书约25万册。连锁供给的城市书房打造了永不熄灭的“阅读之光”，为城市居民提供了知识共享、信息交流、互动阅读的崭新空间，入选央视大型政论专题片《将改革进行到底》。全国300多个城市到温州学习取经，60多个城市正在兴建城市书房。

3．社会力量参与农村文化礼堂建设、管理和服务，建设新时代农村精神家园

农村文化礼堂是基层宣传思想文化阵地，是新时代农村精神家园。建设农村文化礼堂是浙江省委省政府的一项重要决策，连续五年纳入民生实事工程。据中共温州市委宣传部2017年工作总结，2013—2017年，浙江省累计建成农村文化礼堂7 916个，其中温州市1 174个，名列全省第一。

（1）社会资本参与农村文化礼堂建设。中共温州市委出台农村文化礼堂建设奖补办法，对新建农村文化礼堂按照不同地区给予3、5、8万元的奖励补助，各县（市、区）采用配套补助、星级评定、多元基金、村民集资等不同形式对新建农村文化礼堂和后续管理运行给予经费支持，形成“市级财政设立专项+地方财政配套补助+社会化公益捐助”的多元筹资渠道。据中共温州市委宣传部党教理论处统计，五年来，温州市农村文化礼堂获得浙江省级财政奖励补助4 800多万元，温州市级财政安排专项资金5 300多万元，县级财政投入2多亿元，吸引社会筹集资金12.2多亿元。如永嘉县梨村文化礼堂得到了本地在外经商人士资助资金1 000多万元；乐清市虹桥镇南岳社区、柳市吕庄、雁荡松垟等地的农村文化礼堂得到一批在外经商人士资助建设；瑞安市则引导村居与企业发挥各自优势合建联建，通过村企共同参与，实现村企共建共享。民间建宗祠的热情向来很高，人们非常乐意为宗祠出资，把宗祠改建成农村文化礼堂是公共文化服务设施建设的一大特色。据中共温州市委宣传部党教理论处统计，五年来，温州市有390多座宗祠改建为农村文化礼堂，尤以苍南县为甚。

（2）社会力量参与农村文化礼堂服务供给。利用温州市文化礼堂服务点单平台，开展送戏曲、送电影、送文艺演出等文化入礼堂系列活动，政府则购买其服务。据中共温州市委宣传部党教理论处统计，截至2018年5月，全市有659家社会组织、文艺团体提供总服务项目3 580多个，共计活动25 063场次，成功点单、完成配送服务21 014场次，已评价18 429次，群众好评率达98%。

（3）社会力量参与农村文化礼堂志愿服务。2016年中共温州市委宣传部组织在温12所高校106个院（系）1 233个班级参与全市11个县（市、区）和省级产业集聚区184个乡镇（街道）900多个农村文化礼堂志愿服务[6]。

（4）民间社团与农村文化礼堂合作。有条件的农村文化礼堂通过“阵地共享、活动联办、队伍共育”的方式形成了“礼堂培育社团，社团支撑礼堂”的联动互补效应。据2017年9月26日温州鹿城发布，温州市鹿城区建立“社团+社工”管理模式，吸引了瓯艺社等900多支基层文化社团走进农村文化礼堂。

4．社会力量参与文化驿站建设，满足都市个性化、多元化文化需求

文化驿站是温州市文化广电新闻出版局为满足都市个性化、多元化文化需求而着力打造的公共文化服务创新项目，是时尚化、体验版、文艺范、互动型的休闲空间，整合了剧场演出、文艺培训课堂、休闲茶座的功能。文化驿站采用连锁运行机制，推出多种文化艺术分享和体验活动，并初步形成“1+10+N”的模式，即突出1家龙头文化驿站，建设10家各具特色的文化驿站，带动县（市、区）文化部门自办和社会参与合作建设的N个驿站，形成集聚效应，成为继城市书房后的又一个城市文化品牌。

据温州市文化广电新闻出版局提供的数据，截至2017年底，温州市建成文化驿站40家，开展活动591场，现场参与的市民近5万人次，参与直播平台80万人次。40家文化驿站中，市本级11家，县级29家；文化部门主导建设的22家，社会力量参与建设的18家。这些社会力量参与的文化驿站通常都有一个很有文化意蕴的名称，如留香阁、心工场、朴念、半书房、瑞越梨园等。2017年18家社会力量参与的文化驿站场地装修与设备投入计113.7万元，举办活动171场，经费支出达108.6万元。2017年温州市政府财政安排210万元用于文化驿站建设，其中70万元通过购买形式向社会和艺术单位采购部分驿站分享单元，这些被购买的分享单元除了音乐、舞蹈、书法、美术、戏剧、电影、朗诵等活动外，还增加茶艺、闻香、花艺、旗袍、旅游、写作、阅读分享等所有与百姓追求美好生活相关联的分享单元。

5．社会力量参与民间博物馆、美术馆的建设，推动博物馆事业大发展

温州民营经济发达，民间资本充裕，收藏实力雄厚。早在1996年，温州就诞生了首家非国有博物馆—永昌博物馆。经过20多年的发展，社会力量参与民间博物馆、美术馆建设的热情越来越高。弹丸之地的第一批国家工业文化遗产（温州矾矿）所在地—苍南县矾山镇聚集了近10家非国有博物馆，展陈着来自世界各地的各种奇石，散发出独特的文化气息。温州至今尚没有公办美术馆，却有年代美术馆、衍园美术馆等8家民办美术馆。如年代美术馆自2015年以来，举办了20个以现代艺术为主的大型艺术展览；衍园美术馆自2017年1月建馆以来，举办了4场高品质的书画展览，吸引了国内外众多文化名人参观。据温州市文物局统计，截至2018年4月底，温州市共有各类博物馆48家，其中国有博物馆17家，非国有博物馆31家。可见，社会力量在温州举办博物馆的热情和实力。据温州市文化广电新闻出版局估算，各类民办博物馆累计投资超30亿元，藏品20多万件以上。非国有博物馆能与国有博物馆并驾齐驱，这与温州市推出的优惠政策有关。2014年8月，温州市瓯海区制定出台《温瑞塘河（瓯海大道—南白象段）沿河民办博物馆建设方案》，该方案明确瓯海区政府向非国有博物馆建设者免费提供黄金地段的建设用地30年，吸引有实力的收藏家纷纷参加投标，最后温州石刻造像艺术馆、塘河篆刻文化艺术馆、一济堂中医药博物馆、志通雕塑艺术博物馆获得建设资格。

6．社会力量接受政府委托对公共文化场所进行管理，盘活公共文化阵地

为充分发挥公共文化场所的作用，温州市文化管理部门整合资源，将部分公共文化场所委托社会力量管理。温州市鹿城区将蒲鞋市街道文化中心、滨江街道文化中心等基层文化设施委托当地符合条件的社会文艺团队进行管理，统筹安排各团队担任各功能室管理员，每周全日对外开放，并无偿提供艺术指导及群演安排，做到每个节庆为社区居民提供一场大型演出、每个季度每个团队为社区居民提供一场免费公益培训。该项目成功入围浙江省公共文化服务体系示范项目。温州市文化广电新闻出版局于2014年将建筑面积737m2的市级文保单位—杨宅以免费租赁方式推向社会，作为创办具有温州地方文化特色的非国有博物馆试点，经严格审核，12家单位和个人初评入围，最后由温州市武术协会申报的温州武术博物馆胜出[7]。

7.取得的成效

2017年温州以全国第三的成绩取得第四批国家公共文化服务体系示范区创建资格，其“多轮驱动”“连锁供给”的公共文化服务体系建设模式得到了充分肯定。温州公共文化服务体系建设之所以卓有成效，关键在于有效地发挥了社会力量参与公共文化服务建设的积极性。社会力量参与公共文化服务建设，使得温州公共文化服务覆盖面不断扩大，特别是向基层延伸的广度、深度、层级都得到了有效拓展；实现了需求与供给对接，产品服务更加多元化，精品更多，公共文化服务品质大幅提升；公共文化资源调配明显优化，公共文化设施有效利用，群众获得感和满意度显著提高；推动了政府从公共文化服务的生产者、提供者变身为规划者、监督者，由办文化、管文化向服务文化转变。这是文化管理体制改革的一大突破，为我国公共文化服务体系建设提供了温州智慧和温州样本。

社会力量参与温州公共文化服务，积极回应了社会需求并再生出一种倒逼机制，促使政府从越位的地方退回来，从缺位的地方补上去，使政府、市场与社会各归其位、各得其所，从而推动了经济社会的转型发展。温州市政府没有大包大揽，而是给社会力量发挥作用留下更大的发展空间，同时注意引导并规制社会力量参与公共文化服务，促进公共文化服务方式的多元化、社会化，从而初步营造了一个共建共享共赢的公共文化服务新格局。

二、社会力量参与温州公共文化服务体系建设存在的问题

虽然社会力量参与温州公共文化服务体系建设已取得显著成效，但仍处于初步发展阶段，繁荣景象的背后一些深层次问题开始显现。

1.政府在购买服务、激励、监管和评估等方面存在薄弱环节

（1）政府向社会力量购买公共文化服务力度不强。2014年温州开始实施“温州赶超发展三年超万亿投资计划”，至今每年完成固定投资均在3 000亿元以上，但文化事业投资中比重很少，份量极低，与文化在“五位一体”“四大自信”中的重要地位极不相称。在政府购买公共文化服务方面，据温州市文化广电新闻出版局统计，2015年温州市文化广电新闻出版局投入资金210万元购买完成送戏下乡演出163场、文化走亲6场，投入资金30万元购买文化进社区公益演出15场，报名招标的剧团达39家。2016年温州市文化广电新闻出版局本级投入300万元，完成送戏下乡公益演出184场，其中直接分配下属市文化馆、市瓯剧艺术研究院、市越剧演艺中心承担演出52场，其余公开招标132场。2017年上半年，温州市文化广电新闻出版局投入资金150多万元，公开采购市本级文化惠民演出项目，包括事业单位、民间职业剧团、社会团体和文化公司的12家中标单位，采购各类演出165场次。从总体上看，政府财政购买公共文化服务本身并不多，并且大部分直接投向与政府主办部门关系密切的事业机构和国有企业，而用于向社会力量购买公共文化服务则少之又少。

（2）政府支持和激励举措有限。近年来，虽然政府不断出台鼓励和支持社会力量参与公共文化服务的相关文件，但对社会力量参与公共文化服务具有强烈吸引力的举措不多，并且在实施过程中受各种条件制约而大打折扣。如温州公益慈善之风极其兴盛，老百姓非常热衷于捐赠各种公益慈善项目和活动，但政府对如何吸引社会资本捐赠公共文化领域尚缺乏良策。2017年三位企业家共捐赠1 300万元分别用于扶持戏曲艺术、文化驿站的建设及图书馆发展基金，这本是件大好事情，但这三笔捐款的合法进账与开支却成为一大财务难题。温州社会力量参与民间博物馆、纪念馆建设的意愿和能力都比较强，但政府能给予大力支持的实际举措并不多。温州文艺社团众多，如何让这些文艺社团积极参与公共文化服务，从而提升市民文化素养，缺乏有力举措。这些都在相当程度上挫伤了社会力量和社会资本进入温州公共文化服务领域的积极性。

（3）政府监管和评估比较薄弱。“伴随着市场化的不断推进，参与公共文化服务的社会力量面临的利益纷争也不断复杂。很多民间组织或个人一方面千方百计向政府靠拢以期获得资源与扶持，另一方面又千方百计避开政府的合理监管。”[8]据温州市文化广电新闻出版局统计，2016年10月22日至11月3日，温州市文化广电新闻出版局委托第三方评估机构对全市12个县（市、区、开发区）135家文化活动设施进行了复查、暗访，其中镇级（乡、街道）文化中心75家、社区文化中心30家、农家书屋30家。暗访发现，文化活动场所被挪用挤占、镇级文化中心面积不达标和功能不完善、文化活动场所免费开放程度不理想、管理不到位等问题相当突出，这说明政府在监管和评估社会力量参与温州公共文化服务体系建设方面确实存在不足之处。类似情况是否出现在其他公共文化服务领域，目前，因对文化礼堂、文化驿站、博物馆、美术馆等第三方评估尚未开展，不得而知。

2.社会力量参与力度、范围、能力等方面存在不足之处

当前社会力量参与温州公共文化服务总体上存在参与程度不深、参与范围局限、参与能力不足等问题。

（1）文化礼堂的可持续运行问题。从农村文化礼堂看，表面上呈现繁荣景象，主要依靠党委政府强大的扶持与推进力度，而由社会力量独建或共建的文化礼堂自运行能力显然过弱，面临着后续投入不足、活动内容单调、活动形式单一、场地闲置率高、管理能力低等问题。

（2）文化驿站的分享质量问题。从文化驿站看，文化驿站作为一个时尚化、体验版、文艺范、互动型的休闲空间，非常注重分享和互动环节，但由社会力量参与建设的文化驿站能提供较高分享质量的并不多，对受众吸引力不强。

（3）城市书房的管理问题。从城市书房看，城市书房在建设模式上对合建方的要求主要是沿街场所的免费提供并配备兼职人员或保安，但实际上一些被浪潮式的热情裹挟着进来的合建方有时仅仅将此项工作作为社区或企业的形象工程，没有安排具体人员进行管理，一建了之。由于没有制度的约束，导致管理上的松散，部分城市书房出现图书乱架严重、少儿读者喧哗等不良现象[9]。

（4）非国有博物馆的生存问题。从非国有博物馆看，这些非国有博物馆主要依托藏品和展示平台场馆，而场馆空间涉及土地、资金等问题，能有足够的经济实力和产业支撑博物馆持续运营的藏家并不多见，已有的非国有博物馆也多经营困难，步履维艰。

三、构建温州公共文化服务体系新格局的建议

党的十九大提出“文化是一个国家、一个民族的灵魂”，把文化的地位提升到了前所未有的高度，同时也对公共文化服务体系建设提出了新的更高的要求。只有进一步发挥社会力量的积极作用，才能构建共建共治共享的公共文化服务体系新格局。

1.创新公共文化投入方式，引导和激励多元投资主体进入公共文化服务领域

（1）创新公共文化投入方式。公共文化服务的责任主体始终是政府，公共财政支持始终是公共文化服务的主要保障方式[10]。政府既要加大对公共文化服务的投入力度，争取在3～5年内人均文化事业费达到全省平均水平，同时又要善于创新财政投入方式，争取以较少财政投入引导和激励更多社会力量进入公共文化服务领域，为公共文化发展筹措更多、更充足的资金[11]。采用“以奖代拨”“补贴”“项目申报”等投入方式，形成多元化投资渠道和投资方式；对于社会力量新建的博物馆、美术馆及其他文化艺术场馆，应根据其承担的公共文化服务数量和质量情况给予一定的资金补助；对于社会力量承办公共文化活动，应根据活动项目投入额、社会影响面和群众受惠度等给予一定的资金补助；学习西方先进经验，尽快打通企业和个人赞助公共文化服务的渠道，通过设立多种类型的文化或艺术基金，使企业赞助公共文化公益活动成为今后企业的一种经营方式；明确投资重点、优化投入结构，对有重大创新价值的公共文化项目如城市书房、文化驿站等给予政策倾斜。

（2）加大政府向社会力量购买公共文化服务的力度。出台政府购买公共文化服务指导性意见和目录，将适合由社会组织提供的公共文化服务事项尽量交由社会组织承担[2]；加强对购买公共文化服务项目的绩效评价，评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买公共文化服务预算的重要参考依据。

2.大力推广民办公助和公建民管的共建共治共享模式，不断扩大公共文化服务覆盖面

（1）大力推广民办公助模式。温州市文化广电新闻出版局将温州市文保单位杨宅免费租赁给温州市武术协会，建立温州武术博物馆的这种民办公助模式目前已取得良好成效，在即将开始的新一轮历史文化街区保护利用工作中，政府可将掌管的一些文保场所以无偿租赁的方式给社会力量建立博物馆、美术馆和纪念馆，使历史文化街区充满文化气息，从而提升城市文化品味和城市形象。

（2）大力推广公建民管模式。温州市鹿城区将社区综合文化中心等通过竞争方式将其交给民间社团管理，有效盘活了公共文化阵地。今后应允许符合条件的社会力量尽量参与基层文化中心、专题博物馆、城市书房、文化驿站等文化项目的建设和管理；吸纳高品质的社会文化活动进入城市书房、文化驿站等载体，实现新兴休闲交流、个性时尚类公共文化服务项目的增点扩面；允许文化类社会组织挂名使用“艺路同行”“籀园讲坛”“非遗学堂”等文化品牌，以此培育和繁荣文化类社会组织。

3.建立健全完善的激励、监管和评估机制，履行好政府作为公共文化服务建设的主体责任

（1）完善激励机制。对社会力量兴办公共文化服务项目，政府要制订关于土地使用、建设、费用减免、信用贷款等方面的政策；充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体资源，加大对社会力量参与公共文化服务的目录导向、品牌项目、优质服务及相关企业、个人的宣传力度，扩大社会力量参与公共文化服务的影响力；设立文化社会责任贡献奖，加强对社会力量参与公共文化服务的表彰，评比表彰一批对繁荣公共文化作出重要贡献的先进单位和个人，营造浓郁的舆论氛围；完善公益性演出补贴制度，通过财政补贴制度培育和促进社会公众文化消费，实现经济发展新常态下文化消费的持续增长[12]。

（2）建立健全第三方评估机制。制订社会力量参与公共文化服务的标准规范，明确社会力量参与公共文化服务的内容、种类、数量和水平，建立服务标准，规范服务行为，优化服务流程，固化服务指标，提高服务质量。社会力量参与公共文化服务的考评体系要由购买主体、公共文化服务对象及第三方共同参与，政府主要负责制订评估规则、规范评估程序，具体评估过程交由专家学者、公众代表等组成的第三方社会评估机构完成。此外，还要探索建立社会力量参与公共文化服务的退出机制。