论政府绩效评估的两个维度*

2018-03-07魏丽丽郑州大学公共管理学院郑州450001

沈阳工业大学学报(社会科学版) 2018年1期

魏丽丽(郑州大学公共管理学院，郑州 450001)

绩效是一个外来词，它主要指的是执行、履行目标时的表现和完成情况以及由此取得的成绩和成就等。因此我们可以认为，政府绩效指的是政府组织为实现其目标而展现在执行、履行中的表现和完成情况以及由此取得的成绩和成就等，这些内容包含“政府进行社会经济管理活动的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志的过程中体现出的管理能力”[1]。政府绩效评估是一种有别于传统的自上而下的行政主导治理模式[2]，也是现代政府管理的重要方法。当下，在政府绩效评估中，理性设计和现实背离依然是政府进行有效控制的难题，这个核心问题至今没有解决[3]。将政府绩效归结为最基本的两个方面——行政能力与行政效果，或许不失为一种解决途径。

一、行政能力与行政效果：政府绩效评估的两个维度

一般而言，进行绩效评估必须弄清楚绩效评估的主体与客体。绩效评估的主体常常是行政主体自身，行政主体为了保证行政能力与行政效果，会采用各种方式对自己进行评估，这是政府绩效评估的一般形式。这种行政主体对自身的评估被称为自律性评估。除了行政主体自身的自律性评估以外，一些民间组织也会对政府进行评估，如世界著名非政府组织“透明国际”建立的清廉指数排行榜，每年根据全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受，对全球清廉指数进行排名。这在某种程度上会对行政系统形成压力，被称为他律性评估。对于政府绩效评估而言，自律性评估是主流，他律性评估是关键，政府业绩的最终评价者只能是政府所提供服务的最终消费者。在“政府作为纳税人的代理人”这样一种全球共识之下，由自律性评估向他律性评估的转变是一种趋势。近年来，行政评估的主体逐渐开始由行政主体自身转变为由行政主体委托的组织，体现了这种趋势。

“在改革不断深化、开放不断扩大的历史进程中，一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式，不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道”[4]，使政府绩效评估取得了明显改善，涌现出了不同类型，大致可以分为普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估。但无论哪种绩效评估，都可以根据其运行过程区分为行政能力评估和行政效果评估。

所谓政府行政能力，指的是政府将自己的行政目标转化为现实的能力。一般而言，政府行政目标基本上包含政治、经济、文化、社会、环境等一系列相关内容，各个国家根据政府与社会的关系，在履行行政职能时会有不同的侧重点。小政府大社会的国家会尽量缩小政府行使职能的范围，能推到社会的尽量推到社会；而大政府小社会的国家从公民的衣食住行到公民的生老病死无所不包，都会纳入政府行政管理的范围。在政府行政能力执行中，主要考虑处于一定组织架构中的个人实现组织定量工作任务的效率，其核心因素是人，所以政府行政能力评估中评估对象是人，并且在政府行政能力评估后，反馈的对象和改进的具体操作者仍然是人。

二、基于行政能力的决策与控制：政府绩效评估中的组织维度

政府绩效评估不是简单地为了评估而评估，而是为了依据评估结果来改进政府管理、提升政府绩效、实施绩效问责而评估[5]。一般而言，组织最重要的功能在于决策和控制。所谓决策，指的是“管理者识别并解决问题以及利用机会的过程”[6]，这种过程“是指组织或者个人为了实现某种目标而对未来一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整过程”[7]203。一般而言，除最低执行层级以外的每一个管理层级都可以将自己当作一个独立的内循环系统，在这个独立的内循环系统中，决策者往往处于管理层级的顶端，他不但要进行决策，而且要进行控制。控制实际上也是一种决策，它是为达成既定决策目标而进行的持续不断的决策。

一般来讲，最经常性的控制做法是以激励和惩戒为手段的正负加强。激励手段是控制机制中的正加强因素[8]，绩效考核的直接后果就是影响被考核对象的利益分配，而最直接的利益分配手段是激励。政府绩效考核激励手段的运用主要有三种：一是职务升迁，对于工作实绩突出、工作能力强的被考核对象予以提拔，这是政府绩效考核中最重要的激励手段。二是辅助性手段，如精神激励，通过通报表扬、给予荣誉称号等手段，激发被考核对象的工作热情。三是物质奖励，通过给予一定的物质刺激，激发被考核对象干事创业的热情。这些手段给予被考核对象正面预期，从而帮助组织达到目标。惩戒手段是控制机制中的负加强因素[8]，发现问题必须给予惩戒。惩戒是控制机制中与激励同等重要的手段，它给予被考核对象以负面预期，被考核对象为避免未完成计划而遭到惩戒，必须采取相应的措施完成组织任务。

有必要指出的是，控制不是简单针对绩效评估后果的激励与惩戒，其更重要的功能体现在事中，通过对事中发现问题的校正实现绩效评估成果的最优化。亨利·西斯克指出：“如果计划从来不需要修改，而且是在一个全能的领导人的指导之下，由一个完全均衡的组织完美无缺地来执行，那就没有控制的必要了。”[7]487然而在现实中这种情况是不可能出现的，绩效评估中个体目标偏离组织目标是一个常态，评估过程必须考虑到这种情况从而不断地进行调整。这种调整主要分为两个方面：一个是适时调整，一个是适度调整。对政府日常运转中出现的偏差随时进行调整称为适时调整，其重要作用在于将与组织目标背离的苗头性问题扼杀于无形之中。如果等到问题出现、影响非常恶劣的情况下才去进行调整，就必然会造成工作上的重大损失。适度调整建立在适时调整的基础之上，是指调整的范围、程度和频度要适合。当下我国行政运转体制一般实行首长负责制，其重要意义在于上级不能过多地干预下级的工作，如果上级认为下级绩效出现偏差，频频出手去进行调整，就会让下级无所适从。但是也不能控制不足，过多的控制会挫伤下级工作积极性，过少的控制则会造成行政资源的巨大浪费，等到问题出现并积累到一定程度，将会造成不可挽回的影响。所以适度控制要考虑到控制成本与控制收益之间的关系。

在政府运行中，控制成本包含机会成本、人力成本、货币成本等，成本的投入不是一次性行为，而是一个不断的过程。将政府的控制成本设定为x，个体在控制之下产生的绩效设定为y，并将这种设定放置于一个坐标系中，就会形成一个成本收益曲线图，如图1所示。

此曲线反映了组织对个体绩效的跟踪控制过程，其特点是控制标准值即绩效成果y是所跟踪先行量x的函数，x代表了控制投入成本，y代表了这种成本的收益。很显然，所有的控制成本都必须有一个度，控制成本投入过多并不一定会产出更多的控制收益，事实上控制成本与收益之间存在着一个收益变化，图2反映了这个变化。

图1 控制成本与控制收益曲线

图2 最佳控制成本与控制收益示意图

由图2可知，控制成本将随着控制程度的提高而增加，而控制收益却不是这样，在控制之初收益是增加的，但是控制到了一定程度以后收益就会递减。理论上来讲，处于两次交叉之间的控制为适度控制，而处于第一次交叉之前的为控制不足，处于第二次交叉之后的为控制过多。由此可见，组织对个体并不是控制越多越好，它应该处于一个适度的范围内。比如在战争年代，高超的指挥员只会给前线指挥官划定一个战略，而不参与前线指挥官的战术制定，这种战略和战术的关系实际上反映了控制程度与控制收益之间的关系。

三、基于行政效果的考核与测评：政府绩效评估中的个体维度

一般而言，个体绩效必须置于组织绩效中进行评价，因为个体绩效离不开组织绩效，个体绩效置于组织绩效中实现是处理组织绩效与个体绩效之间关系的一条“黄金法则”，个体绩效往往以组织绩效为前提，又以组织绩效为旨归。从某种角度而言，离开了组织绩效的个体绩效评估是没有意义的。显而易见，假如个体目标与组织目标是不一致的，那么很少有个体能够获得优良的绩效评估。现实生活中往往会出现个体目标与组织目标脱节的情况，要么个体能力太过于突出，导致组织随着个体转，使组织目标偏离跑道；要么个体能力在组织面前不值一提，个体跟不上组织的节奏，以致于个体目标与组织目标完全不合拍。

个体目标与组织目标的契合源自于两个方面。一方面，组织在不同时期对个体会有不同的导向。比如，组织在战时会培养克难攻坚、取得胜利的能力，那么能够赢得战争胜利的指挥员便会更加受到组织的重视，五丈原中诸葛亮为什么一再容忍“生有反骨”的魏延，“土木堡之变”后明政府为什么特别依赖品行不端的石亨，其实都是在进行有效绩效评估的基础之上所作出的最佳选择。而在建国以后，中国共产党特别重视党风廉政建设，甚至枪毙了立下汗马功劳的刘青山、张子善，那是因为在新时期党风廉政建设已经上升到一个新的高度，成为关系党生死存亡的关键问题。另一方面，个体也要契合于组织目标。具有突出能力的个体纵然能够将组织带向一个新的方向并取得新成绩，但一旦偏离组织的总目标，便经常会走向死胡同。良好的组织与个体关系可以激发组织与个体的活力，能够催生出组织与个体的最大合力。因此在行政系统绩效评估中，组织会经常性地采取措施约束个体，而个体也会经常性地审视自身，使二者保持一致。

在组织目标与个体目标一致的基础之上，可以对政府行政绩效进行测评，经常采用的方式是实绩考核、民主测评与群众满意度测评。所谓实绩，从直观意义上来理解指的是实实在在的成绩，这个成绩以完成上级部署安排的工作任务为评价标准[8]。一般在开展工作之前，分派工作任务的是行政序列中的上级，在考核之时，进行考核的是上级派出的考核组，所依据的考核标准也由上级制定。在实际操作中，政府绩效考核的核心指标基本上可以分为四部分：经济发展、社会发展、人民生活改善、生态环境保护。考核指标可以根据不同考核对象的具体情况进行增减，每一部分又可以进行细化，如经济发展可以细化为GDP发展速度、人均税收收入发展速度、万元工业增加值能耗降低率、行政成本占财政一般预算收入比率、民营经济发展速度、第三产业增加值占GDP比重、实际利用外国直接投资发展速度等几个方面。社会发展、人民生活改善和生态环境保护也可以相应地进行指标细化。

民主测评实际上是同级满意度测评。在进行民主测评时，所制定的测评指标倾向于由被测评人日常相处的同事进行评价。如测评指标通常可以按照思想政治建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设四个类别进行设置，这四个类别也只有相互合作的同事了解得更清楚。但是正因为如此，进行民主测评更容易走过场，朝夕相处的同事之间更容易以感情代替实绩。要想真正测出问题、测出效果，必须精准选出被测评对象，如对乡镇科级领导班子的民主测评，主要测评对象应该包含乡镇工作人员，各村党支部、村委会负责人，乡(镇)直单位负责人和乡(镇)范围内的主要企业负责人。要提前将民主测评通告告知被测评对象；测评表的设计要简单方便，一目了然。一般分为优秀、良好、一般和较差四个档次。

群众满意度测评实际上是下级满意度测评。群众满意度评价内容主要包括依法办事、政务公开、基层民主政治建设、机关服务水平和效能建设、群众性文体活动开展、公民道德教育、社会保障、群众收入增长、改善交通、改善生活生产环境、适龄儿童入学情况、医疗卫生服务、社会治安综合治理、群众信访事件处理等多个方面，这些测评指标基本上都围绕群众感受制定，因此参加群众测评的人员要以基层群众为主，要按照一定的比例随机选出。一般而言，人数越多，测评越精准。测评指标体系分为满意、比较满意、不满意、不了解四个档次[9]。

四、政府绩效评估中两个维度之间的冲突及其消除

既然组织绩效与个体绩效必须要保持一致才能取得绩效评估的最大值，那么为什么现实中却总是出现二者分离的情况呢?关键在于二者的侧重点不同。组织绩效评估侧重于“绩”，一般更强调行政效果；个体绩效评估侧重于“效”，一般更强调行政能力。如同行政能力与行政效果相辅相成，“绩”和“效”也是一种矛盾生成关系，二者互为基础又相互对立，具有一种内生性的张力，这种张力主要反映在两个方面：一是组织目标与个体目标之间的冲突，二是短期目标与长期目标之间的冲突。对于前者而言，组织目标与个体目标往往并不完全一致：个体自发的利益最大化倾向往往导致无序状态，从而更看重直接利益与即时性利益；而组织则能够将短期利益与长期利益、个体利益和集体利益通盘考虑，从而最大限度地保证总体利益。对于后者而言，进行绩效考核必须考虑目标识别能力，要区分短期目标和长期目标，并防止因为追求短期目标而损害长期目标。具有目标识别能力的决策者在进行决策之时，能够通盘考虑所面临的环境、传统习惯的影响以及社会伦理认知、组织文化等，准确判断长期目标、中期目标与短期目标以及它们之间的影响与关联，统筹协调，形成政策指导矩阵。

所谓政策指导矩阵，是指绩效评估中的一种绩效组合计划工具，用于多方位的总体战略制定，采用多角度的量化指标提高绩效评估的区分度。如针对绩效评估中管理层级与管理幅度的关系，可以设计出一个简单的政策指导矩阵，如表1所示。

表1 管理层级与管理幅度政策矩阵

在这个矩阵中，对单位类型的选择一目了然。比如对巨型单位，一般处于A区，管理层级多，管理幅度宽；对于小型单位，一般处于B区，管理层级少，管理幅度窄。各个单位可以根据相应规模进行选择。这里阐述两种典型结构，一种是扁平型，一种是金字塔型。

扁平型的管理方式表现为管理层级较少，管理幅度较宽。这种管理方式将增加管理者的工作量，但有利于行政效率的提高。比如，现行区县级政府部门是一种最简单的扁平型组织架构，他们常常采用科室制，单位负责人直接管理科室，科室以下不再分层级，可以做到令行禁止、如臂使指，这种组织架构能够最大可能地提高组织效力。与扁平型管理模式相对立的是金字塔型管理模式，在管理总量不变的情况下，增加管理层级，减小管理幅度。金字塔型管理模式的优点在于单位最高层级的管理者化执行为管理，减轻了具体工作量，但一个直接缺陷是由于组织执行力传递的“衰减效应”，使组织效率降低。如在执行上级决策部署的时候，与县处级政府管理部门相比，乡镇层级的管理效率就会相应衰减。目前，乡镇除了直属工作部门以外，还要管理村一级组织，大部分村级自治组织还要分为若干村民小组。相对于区县级政府下属部门的科室制，乡镇管理范围内涉及人数多，管理内容复杂，所以不得不实行金字塔型管理模式。这样，对于同样的工作部署，乡镇层级通常没有政府管理部门反应及时、落实迅速。

在考虑政策指导矩阵的基础上，可以形成一套切合实际的政府绩效考核标准，如今天政府绩效考核中最通用的标准是以德、能、勤、绩、廉等内容所组成的标准模式。但是，标准的存在并不能完全消灭自由裁量权的存在[10]，这就使绩效评估系统的标准化建设成为一个永恒的主题。绩效评估中绩效评估系统的标准化程度与自由裁量权之间的矛盾是绩效评估中一对永恒的矛盾，解决这对矛盾必须考虑绩效评估的信度。信度指的是在进行绩效评估时所能考虑到的评价结果的稳定性、一致性及可靠性程度。一般而言，进行绩效评估要考虑历史因素，绩效评估不能完全撇开组织传统而另起炉灶，绩效评估的方法、手段和内容虽然在不断改进，但是要保持基本的稳定性以便保持绩效评估结果的相对稳定性。在绩效评估中，为提高绩效评估结果的稳定性、一致性及可靠性程度，提高评估信度是最根本的方法。一般而言，绩效测评分数必须考虑到测评中存在的误差，因此，绩效测评分数=真分数+测评误差。

我们将绩效测评得分称为绩效测评的真分数，从其名字我们得知，真分数是一般测评中的真数、真值，这个值是理想值，现实情况中无法利用测量工具得到，即便得到了，我们也不知道。一般用测评中的平均值去代替这个理想值。

测评误差则是在人事测评中“与目的无关的变因所引起的不准确或不一致的效应”[11]190，“由于人事测评理论与技术的局限，向真分数接近只能是一种努力方向，测评实施中各类误差在所难免”[11]192。因为政府绩效测评既是物理测评，又是心理测评；既是具体测评，又是抽象测评；既是绝对测评，又是相对测评；既是直接测评，又是间接测评，完全的科学式的精确是不可能实现的。所以，必须寻求缩小测量误差的信度系数。信度系数α可以用真分数变差和实得分变差之间的比率来表示，具体公式为

由此公式可以看出，信度系数无限提高的过程，是绩效评估系统标准化程度不断提高的过程，也是一个不断消除误差的过程。要想消除误差，必须认识到绩效测评误差的来源，避免测评中的环境干扰和人事干扰，实现对测评误差的控制。在测评形式上，应紧扣测评目的选择观察情境、校正观察动机；在测评实施中，应提前做好准备，预见测评中可能会遇到的困难和挑战，采用标准化的作业流程消除主观上的不一致性。

五、结语

实际上，对组织绩效和个体绩效的区分只具有相对性而没有绝对性，在大多数情况下二者并无绝然分野。但是，对组织绩效和个体绩效进行区分仍然非常有意义，它是由绩效评估达到绩效管理所必须澄清的关键问题。

在任何组织行动中，组织绩效的实现都以个体绩效的实现为前提，但个体绩效的实现并不一定保证组织绩效的实现。对组织来讲，个体绩效是实现组织目的的手段，它是实现组织绩效的基础。但是个体绩效的焦点在于个体发展，它解决的都是本职岗位的问题，具有短期性、当下性的特征；而组织绩效的焦点在于组织系统的健康，目的是为了组织的长远发展，它绝非个体绩效的简单叠加。从个体绩效过渡到组织绩效，需要有一个系统的结构过程。

对于绩效考核者而言，懂得组织绩效与个体绩效之间的区别就能使我们明白简单的绩效评估具有缺陷。绩效考核的特征在于对事件进行反馈和修正，但对于实现组织目标而言，事情的关键往往在于事前的规划设计和事中的控制把握，这是由绩效评估走向绩效管理的必由之路。而“政府绩效管理是一个由绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈和绩效结果应用等方面构成的完整过程……，是一个新领域。”[12]它“以服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向，与责任政府、公平政府、廉洁政府、公益政府、廉价政府和法治政府学理相连。”[13]政府既是公共服务政策的制定者和监督者，同时又组建公共服务供应业，负责公共服务的实际经营活动[14]。只有通过建立合理的政府绩效管理体系，才能真正构建具有科学性的政府绩效评估体系；只有通过加强政府绩效管理中各类绩效评估的整合，如将现有的政府绩效预算、地方政府(或政府部门)绩效评估、公务员绩效评估等统一纳入政府绩效管理之中，才能实现政府绩效管理中绩效评估与上述各种评估形式的有机统一[15]。

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