系统论视阈下易地搬迁脱贫研究

（中共中央党校研究生院，北京100091）

易地搬迁是实施精准扶贫脱贫攻坚的重点内容之一。2017年的政府工作报告中安排的年度农村减贫任务是1000万以上，其中易地扶贫搬迁要完成340万人①，占比超过30%，这说明易地搬迁在精准扶贫脱贫攻坚阶段具有举足轻重的作用。

一、系统论视阈下易地搬迁脱贫的理论模型

易地搬迁脱贫，一定意义上而言是一个贫困人口流动与迁移的过程。从古典经济学起，经济学者就对人口易地迁移的现象进行了广泛而深入的研究，形成了诸多有代表性的理论。17世纪的英国古典经济学家威廉·配第在其著作《政治算术》中指出，从事制造业、商业活动比从事农业活动能获得更多的收入，产业间收入的相对差异将促使人口向更高收入的部门转移。马尔萨斯在分析游牧民族的迁徙历史中强调，人口增殖速度快于生活资料增长速度形成的人口压力是人口迁移的主要原因。库兹涅茨在他的研究中说明了，不同地区之间的人口迁移是地区间经济发展不平衡导致就业机会不均等而产生的。[1]（P25）此外，还有学者从资本流动、劳动生产率、成本-收益等角度对人口迁移进行了理论阐述。然而，用这些理论中的任何一个来分析和研究贫困人口的易地搬迁脱贫可能都具有一定的局限性，因为易地搬迁脱贫是一项复杂的系统工程，贫困人口顺利实现易地搬迁脱贫不是某一个因素单向线性作用的结果，而是多重因素共同促成的。

本文提出一个易地搬迁脱贫的系统理论模型，如图1所示。横轴x轴为生存及发展水平，由左向右表示生存与发展水平越来越高；左侧纵轴y1轴为系统有序度，从下到上表示系统有序度逐渐优化；右侧纵轴y2轴为制约因素，自下而上表示制约因素越来越复杂。由图1可概括出易地搬迁脱贫系统理论模型研究的主要内容：

图1 易地搬迁脱贫的系统理论模型

一是易地搬迁脱贫系统的构成。系统是由若干关联的事物依据某种方案，有计划、有目的、有秩序地组成的复杂统一体，这些若干关联的事物也称为子系统。易地搬迁脱贫系统由贫困人口、贫困人口迁出地和贫困人口迁入地三个子系统构成，其中贫困人口迁出地为资源承载力严重不足、公共基础设施和基本公共服务严重滞后且建设成本高、地质灾害频发高发、国家禁止及限制开发等“一方水土养不起一方人”的地区，贫困人口迁入地为生活生产条件良好、公共基础设施与基本公共服务比较齐备的地区。精准扶贫脱贫攻坚阶段，易地搬迁脱贫的目标是700万左右②的建档立卡搬迁贫困人口能从迁出地顺利搬出，并能在迁入地实现脱贫发展。贫困人口、贫困人口迁出地和贫困人口迁入地围绕着这个目标，有序、有方向性地组成了易地搬迁脱贫系统。

二是易地搬迁脱贫系统有序运转的动力。系统论研究的重要内容之一是系统从无序向有序，从低级次序向高级次序转化的规律[2]（P57），这就说明了构成系统的各个子系统不是处于杂乱无章的无序或低级次序状态，而是围绕着系统的目标，在相应的组织形式下进行有序运转。在这个运转的过程中，系统有序度不断提高、升级与优化。系统有序度升级优化表明系统的整体功能得到增强，各个子系统从整体功能得到强化的系统中获得的效益也将增加，因而他们都具有促进系统有序度升级优化的相应动力。用系统论来分析和研究易地搬迁脱贫，其系统有序度主要用易地搬迁脱贫的经济效应、社会效应与生态效应来综合衡量。如图1所示，贫困人口从生存及发展水平较低的迁出地向生存及发展水平较高的迁入地搬迁，并在迁入地实现脱贫发展，是一个由低级次序向高级次序转化，系统有序度不断优化的过程。这即表明易地搬迁脱贫产生了良好的经济效应、社会效应与生态效应，并且贫困人口、贫困人口迁出地和贫困人口迁入地都具有促进这些良好效应产生的相应动力，比如贫困人口实现了异地脱贫发展，贫困人口迁出地保护了生态环境，贫困人口迁入地投资需求增加，等等。

三是制约易地搬迁脱贫系统有序运转的因素。系统论研究的另一项重要内容是如何保持系统的稳定性。如果存在着影响系统稳定性的因素，可能致使系统难以有序运转。或者，即使系统能够有序运转，因不稳定因素的影响，也可能导致这种运转偏离其正常轨道，难以保持持久。贫困人口从迁出地到迁入地的易地搬迁脱贫，既不是一个生存及发展水平得到提升而没有制约因素的过程，也不是一个制约因素无限复杂而生存及发展水平没有得到提升的过程，而是一个生存及发展水平得到提升，同时具有一定制约因素的过程，如图1中EI所示。但是，制约因素的增加会加大易地搬迁脱贫的难度，进而影响系统的稳定性，而这又不利于贫困人口的易地搬迁脱贫。

因此，用系统论研究易地搬迁脱贫，不仅要让贫困人口、贫困人口迁出地和贫困人口迁入地释放他们各自的动力，促使易地搬迁脱贫系统有序度不断优化，还要让他们克服一些制约因素，降低易地搬迁脱贫的难度，保持系统稳定性，使其持久有序运转。

二、系统论视阈下易地搬迁脱贫的主要动力

贫困人口、贫困人口迁出地和贫困人口迁入地三者实施易地搬迁脱贫，是一个系统有序度不断升级优化的过程，是一个经济效应、社会效应与生态效应不断得到优化的过程。他们都具有促进易地搬迁脱贫系统有序度优化，使其产生良好的经济、社会与生态效应的动力激励。

（一）基于贫困人口角度的动力

实施易地搬迁脱贫的根本出发点与落脚点是让贫困人口从生存及发展水平较差的“一方水土养不起一方人”的地区搬迁至生存及发展水平较好的“一方水土养得起一方人”的地区，进而实现脱贫发展。作为易地搬迁脱贫的重要子系统之一，贫困人口具有最直接、最充足的动力来促进整个系统有序运转与系统有序度升级优化。

一方面是生存动力。实施易地搬迁脱贫的贫困人口，要么生活在荒漠化、边远高寒、深山石山、水土与光热条件难以满足日常基本生活生产需要的地区，要么生活在地质灾害频发、地方病高发、国家禁止或限制开发的地区。这些地区的突出特点是生态环境较为恶劣，公共基础设施与公共服务供给水平低下。实施易地搬迁脱贫，将贫困人口从这类地区搬至迁入地，通过建设移民新村集中安置、行政村就近安置、结合新型城镇化建设安置，不仅使他们获得了更安全的生活环境，还让他们享受到了更好的公共基础设施条件、更高层次的基本公共服务与社会保障水平，进而获得了比搬迁前要优越得多的生存环境。可以说，搬迁前后生存环境质的改变是贫困人口进行易地搬迁的重要动力之一。

另一方面是脱贫发展动力。贫困人口之所以贫困的一个重要原因是迁出地没有足够的自然资源供他们从事生产，没有必要的教育资源、技术培训提升他们发展生产的能力，没有较为完善的就业市场给他们提供就业机会。迁入地优质的生存条件只是激励贫困人口易地搬迁的前提，能否获取良好的脱贫发展条件是贫困人口实施易地搬迁的关键动力，因为这直接关系到他们能否实现脱贫与发展。在易地搬迁脱贫实践中，实际情况是集中安置的贫困人口，既可以利用迁入地的资源禀赋优势，自行从事种养业、农产品加工与服务业、休闲农业等产业活动，也可以参与农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的产业生产活动；城镇附近安置的贫困人口，利用新型城镇化建设契机，除可以到劳动密集型行业就业外，还可以从事入行相对较易的餐饮、物流等现代服务业。相比之下，迁出地从事这些产业生产的资源与机会就要稀缺得多。这表明实施易地搬迁使贫困人口获得了良好的脱贫发展条件，他们具有脱贫发展的动力激励。

可见，贫困人口从迁出地向迁入地搬迁，既改善了生存条件，又获得了更好的增产增收条件，可以实现脱贫发展，产生了良好的经济效应与社会效应。他们具有促进易地搬迁脱贫系统有序运转，并不断提高其有序度的动力。

（二）基于贫困人口迁出地角度的动力

精准扶贫脱贫攻坚阶段的一项基本要求是要在脱贫发展中保护生态，在生态保护中实现脱贫发展，从而达到脱贫发展与生态保护的共赢。作为易地搬迁脱贫系统的重要组成部分，贫困人口迁出地具有保护生态和在保护生态中提高土地利用率、发展产业的双重动力。

一方面是保护生态的动力。需要通过易地搬迁来实现脱贫发展的贫困人口基本生活在自然灾害频发、土地贫瘠等生态脆弱区和国家禁止或限制开发的重点生态功能区。将贫困人口从这些区域中迁出，本身就有助于缓解迁出地的生态压力，遏制原本就已较为脆弱的生态环境进一步恶化。另外，生态资源是有限的，当代人不能只顾满足自己的需要，而不顾后代人满足需要的权利。为了让后代人拥有同等的机会享有生态资源，生态脆弱区、重点生态功能区等迁出地具有将居于这些地区的贫困人口迁出的动力。

另一方面是在保护生态中提高土地利用率、发展产业的动力。在我国易地搬迁脱贫实践中，有相当一部分的贫困人口是在同一乡镇内就近搬迁。安置贫困人口与贫困人口从事产业生产，都需要一定数量的土地，这将造成当地土地资源供应紧张。在贫困人口搬至迁入地后，迁出地对废弃宅基地、废弃耕地、弃用牧场等不合理利用、低效利用的土地实施水土保持、牧区治理等生态工程建设，将盘活土地存量、增加土地数量、提高土地质量。进一步而言，在迁出地生态系统可承载范围之内，利用这些整治过的土地从事农、林、牧业生产，在一定程度上能缓解易地搬迁贫困人口从事生产用地需求压力。还可以利用这些土地发展休闲农业、生态观光等生态旅游业，既加强了迁出地的生态保护，又吸纳了易地搬迁贫困人口就业。所以，贫困人口迁出地有在保护生态中提高土地利用率、发展产业的动力。

（三）基于贫困人口迁入地角度的动力

不仅贫困人口、贫困人口迁出地具有促进易地搬迁脱贫系统有序运转的动力，贫困人口迁入地也具有相应的动力促进易地搬迁脱贫系统有序运转，其动力主要体现在迁入地经济增长方面。从需求方面看，迁入地安置贫困人口，住房建设，电力、通信等基础设施建设和卫生机构、中小学学校等基本公共服务设施建设将从投资需求方面拉动迁入地经济增长。同时，易地搬迁贫困人口的日常生活与生产也会增加迁入地的消费需求。从供给方面看，贫困人口搬至迁入地后，将为迁入地劳动密集型服务业、消费型服务业等产业提供丰富的劳动力资源。为妥善安置贫困人口和供应他们从事生产的用地需求，国土资源部在用地政策上会向迁入地适当倾斜，这将增加迁入地的土地供给。另外，为提高易地搬迁贫困人口的就业数量与质量，迁入地将会同相关企业、培训机构对他们进行技能、知识培训，这必将提高迁入地的人力资本存量。可见，贫困人口迁入地为促进自身经济增长，有促进易地搬迁脱贫系统有序运转的动力。

三、系统论视阈下易地搬迁脱贫的制约因素

尽管贫困人口、贫困人口迁出地和贫困人口迁入地都具有一定的动力促使易地搬迁脱贫系统有序运转，但是在实践中，他们也各自都存在着一些制约因素影响系统有序、稳定、持久地运转。这些不利因素的存在，使得贫困人口易地搬迁脱贫难度增大，难以产生预期的良好的经济、社会与生态效应，或者即使产生了一定的经济效应或社会效应，也可能会因为贫困人口的返贫，使得这种效应难以持久保持。

（一）基于贫困人口角度的制约因素

易地搬迁不但使贫困人口的生活、生产场所在空间位置上发生了变化，还让他们的生活、生产方式及与此相关的社会结构、民族文化等发生了变化，由此需要贫困人口适应易地搬迁后的生活与生产方式、社会与文化结构。但是，在我国易地搬迁的实践中，贫困人口异地生活适应、生产适应、社会适应、文化适应都可能对易地搬迁脱贫形成一定的制约。

一是生活适应制约易地搬迁脱贫。贫困人口实施易地搬迁，虽然搬迁后生活条件要远好于搬迁前，但之前稳定的生活方式也发生了较大变化。在定居方式上，部分年纪较大的贫困人口长年生活在山区、牧区，习惯了大空间的散开的定居方式，难以适应搬迁后较为集中的定居方式。在饮食结构上，从搬迁前的较为单一的饮食结构向搬迁后的多元化饮食结构转变，部分贫困人口还是有些难以接受。在生活成本上，由于从自给自足转向市场交换，搬迁后贫困人口的日常生活消费支出大幅提升；对于集中安置的贫困人口，他们还要承担相应的物业管理费用；有些贫困人口为了尽早、尽快融入迁入地新的生活环境，不可避免地增加了社会应酬支出，这些都将加重贫困人口搬迁后的生活负担。

二是生产适应制约易地搬迁脱贫。贫困人口易地搬迁的根本宗旨是要实现脱贫发展，而这取决于他们搬迁后的生产状况，包括生产经验、生产能力及依靠生产取得的收入等。易地搬迁后，贫困人口的生产方式由自给种植、圈养的小农生产转为规模化、产业化、绿色化的现代农业生产，大部分贫困人口因缺乏现代农业生产经验，难以习惯这种生产方式的巨大转变。另外，从事现代农业生产还需要一定的技术能力，贫困人口因受教育机会与程度的限制，普遍缺乏生产技能。并且，掌握生产技能不是一朝一夕的事，他们也较难在短期内就掌握足够的生产技能。即使少部分贫困人口在搬至迁入地后掌握了一定的生产技能，但是他们从事的生产大多位于产业链的低端，这就意味着他们从生产中获得的收入不高。

四是文化适应制约易地搬迁脱贫。贫困人口在迁入地的适应，不仅包括基本生活与生产的物质适应，还涉及精神文化适应。一般而言，先是物质层面的适应，而后才是文化层面的适应，并且，相对而言物质层面的适应要更加容易。精准扶贫脱贫攻坚阶段，实施易地搬迁脱贫的贫困人口中有相当一部分人是少数民族。对少数民族贫困人口来说，他们更愿意、更渴望与同民族的居民共同生活，一起从事生产，因为他们的宗教信仰、民族传统、文化习俗一致。此外，易地搬迁中的中老年贫困人口，他们内心深处更向往静谧的山村，较难习惯城镇的喧闹与浮华，由此产生了乡村文化与城市文化的冲突。

（二）基于贫困人口迁出地角度的制约因素

贫困人口迁出地是易地搬迁脱贫系统的三个组成子系统之一，只有这个子系统启动且有序、良好运转时，才能促进整个系统顺利运转。但是，贫困人口迁出地也有可能产生一些制约易地搬迁脱贫系统稳定、有序运转的消极因素，进而影响贫困人口易地脱贫。

一方面是易地搬迁政策宣传不到位。精准扶贫脱贫攻坚阶段，易地搬迁的贫困人口大致可以分为自愿搬迁和非自愿搬迁两类。自愿搬迁贫困人口，他们渴望改变贫穷落后的状况，能够积极主动地了解与学习易地扶贫搬迁规划、生态补偿方案等国家与地方政府的易地搬迁相关政策，从而对搬迁后的生活、就业、子女教育等有一个较为清晰的认识，这使得他们搬迁后能与迁入地社会进行较好的融合。非自愿搬迁贫困人口，有的是“金窝银窝不如自家狗窝”的观念较为浓重，有的是不愿改变传统民族习惯，有的是担心难以适应迁入地的生活，等等。他们不愿搬离故土，因而缺少对易地搬迁政策、迁入地基本信息的了解。但是，有些迁出地不能够与非自愿搬迁贫困人口进行良好的沟通，对易地搬迁政策的宣传与解释也较为粗糙，造成信息不对称，使得部分非自愿搬迁贫困人口难以对搬至迁入地后的安置方式、就业方式等作出合适的选择，导致他们搬迁后存在各种适应性问题。

另一方面是易地搬迁政策制定、执行、落实等方面存在着系列制约因素。迁出地实施易地搬迁的动力之一是保护生态，因而生态补偿政策在易地搬迁脱贫中具有重要作用。但是，部分迁出地的生态补偿政策的内容只涉及贫困人口搬迁后的安置与日常生活，没有把他们发展生产、提升技能的资金需求纳入具体政策补偿范围内。相关研究中也已指出，生态移民中忽视了促进贫困人口生计可持续发展的政策提供[3]。由于缺乏这方面的政策供给，使得部分贫困人口在搬出草地、林地等国家重点生态功能区后，到了季节又返回去“靠草吃饭”“靠山吃饭”。除政策制定不完善之外，迁出地在易地搬迁政策的执行与落实方面也存在一些制约因素，比如贫困人口搬离迁出地程序复杂；部分迁出地各职能部门执行易地搬迁政策步调不协调，互相推诿；有些迁出地在落实相关政策时，发生了虚报冒领、截留、挪用、贪污易地扶贫搬迁资金的违纪违法行为。

（三）基于贫困人口迁入地角度的制约因素

精准扶贫脱贫攻坚阶段，易地搬迁脱贫不仅要让贫困人口从迁出地搬得出来，还要保证他们能在迁入地稳得住、能脱贫致富，由此可看出迁入地在促进易地搬迁脱贫系统稳定运转中的重要地位。然而，迁入地在安置贫困人口和帮扶贫困人口脱贫发展两方面都有做得不到位之处。

迁入地存在着安置贫困人口的不恰当方式。实践中，迁入地主要采取的安置方式有行政村内就近安置、建设移民新村集中安置、依托小城镇或工业园区安置、乡村旅游区安置、插花安置等。多样化的安置方式应当可以满足贫困人口搬迁后的多样化需求，但是，事实却并非如此。相关学者通过对三江源地区生态移民进行研究后得出的结论是，该地区移民对异地安置不满意（差或者很差）的程度高达64.8%[4]。导致贫困人口对迁入地安置方式不满意的主要原因有：贫困人口安置地住房及配套基础设施的建设，教育、娱乐、社会保障等公共服务供给未能充分顾及贫困人口的需求；有些贫困人口安置地离迁入地行政中心较远，管理成本太高，迁入地政府疏于管理；贫困人口在安置地没有获得相应的土地资源、资金、技能从事生产，增产增收困难。

迁入地在帮扶贫困人口脱贫发展的过程中，有做得不到位之处。易地搬迁的根本目的是要让贫困人口在迁入地实现脱贫发展，其中从事产业生产是贫困人口脱贫发展的最主要途径。一方面，贫困人口可以利用迁入地资源禀赋优势自行从事种植业、养殖业等产业生产，不过，这种生产方式可能受到土地资源不足的制约。因为在新型城镇化建设的大背景下，迁入地更愿意将有限的土地资源投入到城镇化建设中，投入到经济效益更好的产业中。还有，迁入地原住居民为了自身利益，也不愿将有限的土地分一部分给易地搬迁贫困人口。另一方面，贫困人口可以与农业产业化龙头企业、种养大户等新型农业经营主体合作，或到现代农业园区、农产品加工业等企业中从事产业生产。然而，贫困人口在迁入地从事这种类型的产业生产除了面临技能不足、市场信息不对称等问题外，更突出的问题是，难以与新型农业经营主体、现代农业园区等相关单位形成具有法律保障的利益共同体。

5例硬膜下积液自行吸收，7例演变为慢性硬膜下血肿；前者的积液量少于后者[(26.4±14.6)mL vs(80.0±52.3)mL, P=0.002]。演变为慢性硬膜下血肿的7例患者中，5例因血肿厚度>1.5 cm、出现颅高压或神经功能障碍而进一步行钻孔引流术；钻孔手术平均于夹闭术后(9.1±3.8)个月(4～20个月)进行。进一步分析发现，硬膜下积液量越大，其演变为慢性硬膜下血肿的比例越高，慢性硬膜下血肿后须行钻孔引流手术治疗的比例也越高(表2)。

综上所述，贫困人口、贫困人口迁出地、贫困人口迁入地三个子系统在易地搬迁脱贫中都存在着制约系统有序、稳定运转的系列不利因素。这些因素的存在，既可能导致部分贫困人口迁回原居住地，也可能致使部分贫困人口易地搬迁后陷入“贫困陷阱”，还可能让部分贫困人口进入城市贫困群体行列。不管出现何种现象，都说明了在这些不利因素的作用下，易地搬迁脱贫系统已偏离了其正常运转的轨道。这种不正常、不稳定的运转，将降低易地搬迁脱贫系统的有序度，进一步增加易地搬迁脱贫的难度。

四、系统论视阈下易地搬迁脱贫的实现路径

精准扶贫脱贫攻坚阶段，贫困人口、贫困人口迁出地、贫困人口迁入地具有促进易地搬迁脱贫系统有序、稳定运转的相应动力，但也各自都存在着一些不利因素制约着系统稳定运转，使贫困人口易地搬迁脱贫难度增大。因此，从系统论角度研究易地搬迁脱贫，就是要保持三个子系统实施易地搬迁脱贫的动力，并克服其不利因素，降低易地搬迁脱贫的难度，进而产生良好的经济效应、社会效应与生态效应。

（一）构建易地搬迁脱贫的合理机制

贫困人口、贫困人口迁出地、贫困人口迁入地三个子系统之间形成合理的易地搬迁脱贫机制，可以明确各自分工，相互配合与协作，有条不紊地实施贫困人口的易地搬迁和脱贫发展。

一是保障贫困人口顺利迁出。贫困人口迁出地要加大国家易地扶贫搬迁政策的宣传力度，主动、耐心地与贫困人口（尤其是非自愿搬迁贫困人口）进行沟通交流，通过易地搬迁脱贫的典型示范来引导他们积极搬迁、主动搬迁。安居才能乐业，住房保障是根本。贫困人口迁入地要按照保障基本、安全适用的要求建造贫困人口住房，并合理确定住房建设面积，以确保他们不因住房建设而负债及影响脱贫。同时，在迁入地为贫困人口配备水电、网络、垃圾处理站等基础设施，改善他们的生活条件，提升他们的生活质量。进一步而言，保证贫困人口享有与迁入地居民同等的教育、文化体育、卫生等基本公共服务和养老保险、医疗保险等社会保障。此外，迁入地相关教育机构、社会公益组织要在充分尊重贫困人口宗教信仰、民族文化的前提下，帮助他们解决社会适应、文化适应的问题，以使他们更好地融入迁入地社会。

二是妥善合理安置贫困人口。贫困人口的安置方式对于他们在迁入地的生活、生产等具有重要影响，不同的安置方式会产生不一样的减贫效果，相关学者的研究已证实了这一点[5]。不同的贫困人口，致贫因素、贫困程度、自我发展能力各不相同，这使得他们对安置方式的需求也不尽相同。迁入地要充分尊重贫困人口的意愿，根据他们对住房及其配套基础设施、基本公共服务、就业、产业发展的需求，尽可能地匹配适合的安置方式，妥善合理地安置他们。除此之外，迁入地还要充分利用其有限的地域空间、资源、产业等不断创新安置方式，丰富安置方式供给，以匹配贫困人口的多样性需求。

三是促进贫困人口脱贫发展。贫困人口可立足迁入地资源特色，坚持“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜生态旅游则生态旅游”的产业精准选择思路和市场导向原则，着重发展具有市场需求的产业。迁入地要因地制宜地发展商贸物流、乡村旅游、休闲农业等贫困人口参与度高、入行快、受益面广且生态效益良好的现代服务业，并引导他们优先雇用贫困人口。还有，迁入地要以就业为根本目标，以就业市场需求为导向，以愿意输出劳务的贫困人口为对象，积极对接劳务输入地，引导贫困人口进行劳务输出，同时，对于愿意在城镇落户发展的贫困人口，劳务输入地要尽责帮扶，推动他们有序市民化。另外，在贫困人口搬出后，迁出地要积极进行土地整治和生态修复，在生态系统允许的范围内，发展适宜的生态产业，在发展生产中保护好生态。

（二）加大易地搬迁脱贫的支撑力度

通过对三个子系统的分析，制约易地搬迁脱贫系统有序、稳定运转的因素较多，其中突出表现为资金、土地及技术对易地搬迁脱贫的支撑力度不够。

加大易地搬迁脱贫的资金支撑力度。精准扶贫脱贫攻坚阶段，易地搬迁脱贫的资源主要来源于中央预算内投资、地方政府债务资金、专项建设资金、低成本长期信贷资金、搬迁贫困户自筹资金和地方自筹及整合其他资金[6]，其中搬迁贫困户自筹资金不具有强制性，且不可因自筹资金过多而加大脱贫难度[7]。这些资金主要用于贫困人口搬迁后的住房及配套基础设施建设、基本公共服务设施建设、迁出地的后续生态修复，注重保障他们的基本生活，而对他们搬迁后从事生产的支撑力度明显不够。这是造成部分贫困人口返迁的一条重要原因。因此，加大易地搬迁脱贫的资金支撑力度，关键在于合理分配有限的资金，加大对贫困人口搬迁后发展生产的资金支撑力度。

加大易地搬迁脱贫的用地支撑力度。易地搬迁脱贫除了需要大量的资金支撑外，迁入地还要有足量且适宜的土地来安置贫困人口和让他们从事生产。第一，新增建设用地计划指标优先保障迁入地的住房及配套基础设施建设和基本公共服务设施建设的用地需求。第二，迁入地加强土地整治，对未利用、低效利用和不合理利用的土地进行开发利用，补充土地数量，提高土地质量，以满足贫困人口的建设用地和从事生产的土地需求。第三，利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地搬迁，具体为：国土资源部在分配全国增减挂钩指标时，向易地搬迁任务重、难度大的省份倾斜；省级国土资源部门在分配增减挂钩指标时，重点支持实施易地搬迁脱贫工程的市、县；市、县级国土资源部门在安排增减挂钩指标时，优先考虑易地搬迁脱贫工程。

加大易地搬迁脱贫的技术支撑力度。对立足迁入地资源自行从事生产的贫困人口，迁入地要加强对其面对面、手把手的生产技能培训，确保生产技术精准到户、精确到人。对在迁入地范围内就业或与新型农业经营主体合作发展产业的贫困人口，相关用人单位要适时地对其进行岗前培训、岗中培训，使他们切实掌握相应的产业生产技能。对愿意输出劳务的贫困人口，迁入地要统筹安排各类培训资源，因人而异地进行定向式、订单式培训，确保他们至少掌握一项就业技能。

（三）多部门协同推进易地搬迁脱贫

易地搬迁脱贫是一项复杂、艰巨且紧迫的系统性工程，涉及政治、经济、社会、生态、文化等多个方面，且每一个方面都要注重，不可偏废。如某一方面处理得欠妥当，可能影响整个易地搬迁脱贫系统的有序运转。而协同强调系统性，要求全面而不是片面、系统而不是零散、普遍联系而不是单一地认识事物。因此，要加强易地搬迁脱贫的协同力度，全面、系统地处理好易地搬迁脱贫涉及到的方方面面的事项，而不是只见树木不见森林，只顾局部不顾整体。

易地搬迁脱贫的复杂性、艰巨性与紧迫性，决定了这项系统性工程单靠某个或某几个部门难以完成。所以，要多部门协同，互相配合、相互促进地推动易地搬迁脱贫。加强易地搬迁脱贫的协同力度，核心在于加强贫困人口迁出地与迁入地内的与易地搬迁脱贫相关的各部门的协同力度。第一，国土资源部门为易地搬迁提供基本的用地支撑，住建、水电、卫生、教育等部门安排好住房、配套的生活基础设施及基本公共服务，保障贫困人口顺利从迁出地搬出。第二，扶贫、教育、农业、旅游等部门安排好贫困人口迁出后的脱贫发展相关事宜，保证他们换穷业、拔穷根，司法部门保障贫困人口在产业发展中的相关利益。第三，林业、国土资源、环保等部门做好迁出地的后续土地治理、生态修复与保护工作。由此，贫困人口迁出地与迁入地的多个部门分工协作、凝聚合力、协同推进易地搬迁脱贫。

注释：

①精准扶贫脱贫攻坚阶段，易地扶贫搬迁人口包括建档立卡搬迁贫困人口和同步搬迁人口两部分，其中建档立卡搬迁贫困人口是易地搬迁脱贫的重点，如无特别说明，本文所出现的贫困人口即指建档立卡搬迁贫困人口。

②2016年11月发布的《“十三五”脱贫攻坚规划》指出“十三五”时期有981万贫困人口要通过易地搬迁实现脱贫，而2017年政府工作报告中公布的数据显示，2016年易地扶贫搬迁人口超过240万，因此，还有约700万左右的贫困人口需要通过易地搬迁实现脱贫。

[1]史学斌.基于熵定律的人口分布与再分布机制研究[M].成都：西南财经大学出版社，2012.

[2]沈小峰.混沌初开：自组织理论的哲学探索[M].北京：北京师范大学出版社，2008.

[3]张瑜.宁夏生态移民政策供给缺陷与原因分析[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2016（5）.

[4]祁进玉.三江源地区生态移民的社会适应与社区文化重建研究[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2015（3）.

[5]邰秀军，畅冬妮，郭颖.宁夏生态移民居住安置方式的减贫效果分析[J].干旱区资源与环境，2017（4）.

[6]国家发展改革委员会.全国“十三五”易地扶贫搬迁规划[EB/OL].（2016-09）[2017-08].http：//dqs.ndrc.gov.cn/gzdt/201610/W020161031520840494772.pdf.

[7]国家发展改革委员会地区经济司.“十三五”时期易地扶贫搬迁工作政策指引（第1、2、3期）[EB/OL].（2016-03）[2017-08].http：//www.sxsfpb.gov.cn/shsy/jykj/20160314/15255834a2dc.html.