连片特困地区公共服务跨域协同供给探析

贾先文

（1.湖南文理学院 国际学院，湖南常德415000；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京100732）

习近平总书记在集中连片特困地区（以下简称“连片特困地区”）武陵山片区调研时所强调的“三件事要做实”[1]，其中的两件即基本公共保障和下一代要接受教育是关于公共服务供给的，他指出扶贫开发要同发展基本公共服务结合起来，并一一询问该区域的水、路、电、教育、医疗等公共服务的基本情况。李克强总理在一次国务院常务会议上指出：发展教育是减贫脱贫的根本之举，要以中西部农村贫困地区尤其是集中连片特困地区为主，统筹兼顾国家其他扶贫开发地区，中央和省级财政教育支出最大限度向贫困地区义务教育薄弱环节倾斜，由省级政府统筹使用资金，因地制宜、分步逐校实施[2]。党和国家两位重要领导人都高度重视连片特困地区公共服务供给状况，指出了公共服务是区域发展与减贫脱贫的关键，隐含了统筹兼顾、协同供给的思想。

诚然，公共服务是连片特困地区的“短板”，是制约区域发展和扶贫攻坚任务落实的根本所在。在连片特困地区公共服务供给存在诸多约束的条件下，公共服务供给的任何单一主体、单一行动都难以发挥效力。应把打破公共服务供给的碎片化困境作为突破点，创新公共服务供给机制，实现公共服务协同供给，使公共服务由无序向有序发展，在贫困“合围”中实现公共服务供给“突围”，促进区域发展和扶贫攻坚任务的落实。

一、公共服务跨域协同供给的内涵

关于跨域协同的内涵，不同学者给出了不同定义。有学者认为是指跨地区、跨组织和跨部门的合作，包括政府、市场、NGO和其他参与主体合作模式[3][4]；有学者认为是一种横向和纵向联合，是整体的跨越时空、多元治理新模式[5][6]；有学者提出需要构建跨越行政区域，促进各利益集团合作共赢机制[7]；PERTER则重视多形式的公私互动和伙伴关系的建立[8]。

学界对跨域协同的理解包括以下几方面：一是跨地域协同，二是跨组织跨部门协同，三是跨地域多部门伙伴关系建立[9]。根据已有的研究，结合公共服务的特点，笔者认为公共服务跨域协同供给包括四层含义。一是公共服务供给主体跨域协同。打破行政藩篱，强化各个行政区政府、社会、社区、个人等公共服务各个子系统的协同参与，围绕共同确定的愿景，建立多元互动、协同合作的运作模式和行动规则，实现系统内部各主体之间的优化组合，最大程度发挥各子系统的能量和价值，构建一个功能与结构上超越初始供给系统的新系统。二是公共服务供给客体跨域协同。公共服务供给受到资金、制度、道德等多个客体约束。跨界公共服务政策出自各级政府、同级各个不同政府或同一政府的不同部门，资金来自各个渠道，各个地区处事规则和道德准则差异较大，难以形成合力。整合资源、规范制度、提高处事水准，排除各个子系统各自为政所带来的阻力，使系统从无序走向有序，实现系统内部各要素间优化配置，构筑新的公共服务供给时空立体结构，促进公共服务客体在协同合作中产生更大效应。三是公共服务供给过程跨域协同。各个子系统通力配合，实行需求表达机制、决策机制、筹资机制、生产机制、监督机制、评估机制的首尾相连、有机结合，形成一个“闭循环”，最大限度减少交易成本，防止力量外泄，促进公共服务供给过程最优化。四是公共服务供给的跨域动态协同。公共服务供给子系统实现由无序向有序协同转变，对环境有一定的依赖性，应按照环境进行动态协同。受人财物等各类资源限制，公共服务不可能在很短的时间内全方位提供，须按照需求程度依次、动态提供，将有限的资源用在刀刃上。当资源约束条件改善后，根据新需求提供公共服务，以此整合跨区域内资源，提高资金的边际利用效率，增强公共服务的供给效能，促进区域协调发展。

二、连片特困地区公共服务跨域协同供给的战略意义

连片特困地区公共服务跨域协同供给，是区域发展与扶贫攻坚的关键。不仅对连片特困地区，而且对全面建成小康社会和我国持续、健康、和谐社会建设都具有重大的战略意义。

其一，促进基本公共服务均等化思想的实现。连片特困地区长期享受不到社会经济发展的成果，有的地方甚至连最基本的生存权都没有保障。为此，要通过中央的大力扶持、区域省市际之间的合作，统筹中央、省市资源，将中央、各个区域省市新增的财政更多地投入到连片特困地区，并通过协同联动的方式，将资金投入到最需要的领域，推动基本公共服务向连片特困地区延伸、向贫困人口覆盖，促进基本公共服务的均等化，实现消除贫困的目的[10]。

其二，促进连片特困地区脱贫致富。扶贫开发在坚持“输血”的同时，更应注重“造血”功能的提升。道路交通、农田水利、饮水、电力、通信和信息化等基础设施是连片特困地区发展的基本条件，但这些工程耗资巨大，加之“搭便车”的思想，单打独斗难以实现这些目标，因此，必须加强合作，以消除省际或县际断头路、信息化建设中的“最后一公里”、环境治理的“免费搭车”等困境。通过协同合作，合理有效利用资源，促进一批优质急需公共服务的供给，推动区域特色产业发展，为旅游等优质资源开发提供条件，破解连片特困地区脱贫致富困境，尽最大可能缓解区域发展的不平衡格局，助推区域经济的转型升级。

其三，促进生态功能区建设。连片特困地区都是国家重要的生态功能区或生态脆弱区。连片特困地区资源分布跨很多省、市，由于缺乏协同机制，各地为了争夺资源，达到经济增长目的而不惜牺牲环境，过度开发利用资源，带来了非常明显的外部性，威胁着生态安全。如武陵山区地处黔、湘、渝边区结合部，是我国锰储藏量最为集中的地区，号称“锰三角”。几十家电解锰厂为了实现经济效益满负荷运转，给当地造成了严重污染，引起党中央、国务院的高度重视。原中共总书记胡锦涛同志对此曾两次作出批示，强调“联合行动，共同治理”“明确职责，加强督察，务见实效”[11]。经过各级政府及其他主体的协同合作，该区域生态环境有所改善，重现了苗乡蓝天碧水，有力推进了生态功能区建设。

其四，促进民族和睦。连片特困地区是少数民族聚集的地方，武陵山片区就集中了土家族、苗族、侗族、仡佬族等少数民族，公共服务协同供给有利于各地区民族跨区域合作。特别是少数民族历史文化源远流长，民俗风情浓郁，民间工艺和非物质文化遗产非常丰富，通过协调开发，可以调节社会基本矛盾，理顺人与社会的关系，加强各民族的融合，促进各民族团结和睦与社会和谐稳定。

其五，打通阻碍全面小康社会建设的通道。纵观地图，不难发现，连片特困地区就像一个屏障横卧在我国中西部，且每一个连片特困地区都是几个省的交汇区，基础设施供给不足，公共服务供给差异较大，阻碍了相关省市间的人员交往与要素流通，使得全面建设小康社会的通道难以打开，而通过公共服务协同供给，加强各省市的一体化建设，可以推动区域发展，打通区域交流的通道，促成全面建设小康社会措施的落实。

三、连片特困地区公共服务跨域协同供给的举措

要在四周被贫困包围的连片特困地区实现公共服务跨域协同供给，难度极大，需要建立跨域组织，构建跨域机制，加大政策支持的力度。

其一，建立连片特困地区公共服务跨域协同委员会。连片特困地区大都处于多省市交汇处，地处山区、革命老区、少数民族区，交通极为不便，基础设施、教育、医疗卫生等公共服务严重匮乏，对公共服务的需求也存在着差异，公共服务的各个供给主体都有着各自的目标和实现自我利益的强烈动机，存在目标冲突或利益分离而各自为政。其结果是易导致公共服务供给碎片化，难以形成合力。为了减少摩擦，减低交易成本，最大限度发挥有限资源的效益，应成立连片特困地区公共服务跨域协同委员会。这一机构成员应来自各个供给主体又超越各个主体，它应该直接隶属于国务院领导，这样便于从整体上进行协调，横向上进行沟通、纵向上进行联络，打破各个主体各自为政的局面，实行区域内各政府部门的联动，促进政府、企业和非营利组织协同合作，推动公共服务协同供给。在协同合作中实现公共服务资源共享、合理利用和有序开发，共同获利，达到摆脱贫困的目的，使得利益耦合和目标趋同。这反过来又可以增加协同的动力，促成更大范围、更深层次的协同合作。

其二，构建连片特困地区公共服务跨域协同供给机制。借鉴协同学理论，根据连片特困地区公共服务供给主体多元性、无序性的特点，以政府为主导，发挥引领、指导作用，整合供给主体，构建以政府为主导的多元主体协同供给机制。整合各类资源，盘活存量、用好增量，以区域需求程度为核心、分层次推进公共服务供给，建立公共服务资源调配机制，重点发展教育、医疗、住房、农村养老保障、民族文化、民族特色体育等关乎民生的公共服务。整合公共服务供给过程，实现需求表达、决策、筹资、生产、监督、绩效评价的整体联动机制。将政府主导的多元主体协同供给机制有机地嵌入过程协同机制之中，构筑协同供给网络，将所有的要素编织在网络中，实现多重协同和各类要素的整体联动，合理利用、调配资源，促进公共服务供给的各要素从无序向有序转化，发挥整体协同效应。

其三，制定连片特困地区公共服务跨域协同供给政策。连片特困地区公共服务实施协同供给机制的终极目的是增加片区公共服务供给数量、改善结构、提高效率，使区域脱离贫困。要达到此目的，还需要通过一个中间变量才能实现，这个中间变量就是政策支持与政策协同。围绕减贫脱贫目标，制定相关政策，明确以举国之力，将中央、省级财政支出向贫困地区倾斜，统筹中央、省市新增财政收入，将其投入到贫困地区有关民生的公共服务供给中。根据连片特困地区公共服务供给普遍存在的问题，结合其特殊性，理清各级政府、各个同级政府以及政府的各个部门现有的各类规章制度，对其进行整合，制定相互协调、相互支持的扶贫开发和公共服务供给政策，并通过政策使公共服务协同供给制度化，促进连片特困持区快速发展。

[1]习近平.扶贫切忌喊口号[EB/OL].[2013-11-03].http：//news.cntv.cn/special/xjpxxfpdy/.

[2]李克强.发展教育是减贫脱贫的根本之举[EB/OL].[2013-12-04].http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-04/5581323.shtml.

[3]王佃利，杨妮.跨域治理在区域发展中的适用性及局限[J].南开学报：哲学社会科学版，2014（2）：103-109.

[4]Agranoffr，Mcuirem.Collaborative Public Mangement：News Strategies for Local Governments[M].Washington D.C.：George town University Press，2003：3-4.

[5]Pollttc.Joined-up Government：A Survey[J].Political Studies Review，2003（1）：34-49.

[6]王诗宗.治理理论及其中国适应性[M].杭州：浙江大学出版社，2009：194.

[7]蒋辉.跨域治理决策的动态演化路径与均衡策略研究——理论与现实层面的考察 [J].四川大学学报：哲学社会科学版，2012（6）：151-157.

[8]Perter B G.Governance and Comparative Politics[M].in Pierre，J.(eds.)，Debating Governance，New York ：Oxford University Press，2000：36-53.

[9]贾先文，李周，李民.多省交界区跨界环境风险全过程管理机制构建[J].经济地理，2018（1）：174-179.

[10]王诗卉.收入差距调整视角下政府治理能力的现代化 [J].武陵学刊，2016（3）：45-49.

[11]“锰三 角 ”今 昔 [EB/OL].[2012-05-09].http：//gzrb.gog.cn/system/2012/05/09/011441406.shtml.