公安专业人才招录培养制度改革与人力资源建设

于 群 张楚然

（中国刑事警察学院公安基础教研部 辽宁 沈阳 110035）

据2010年统计，自20世纪70年代末我国开展公安学历教育以来，已有60多万名公安院校毕业生进入公安队伍，在公安工作和公安队伍建设中发挥重要作用。为适应国家公务员制度改革的需要和公安队伍正规化、专业化、职业化建设的要求，2016年1月，人力资源和社会保障部、公安部、国家公务员局等部门联合印发了《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》（以下简称《招录意见》）和《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》（以下简称《改革意见》）。这两个文件要求建立健全具有人民警察职业特点的、有别于其他公务员的人民警察招录培养机制，以公安院校毕业生为公安队伍补充警力的主要渠道，提高公安院校公安专业毕业生的入警比例，努力打造一支忠诚可靠、纪律严明、素质过硬的公安队伍。自此，以“确保从源头上提升公安队伍整体素质和战斗力水平”为目标，以“适应公安队伍正规化、专业化、职业化建设”为基本要求的人民警察招录培养制度得以确立。

此次人民警察招录培养制度的建立与完善，适应了公安工作复杂多样的要求和警察职业发展的需要，对于充分发挥公安教育在公安人力资源建设中的积极作用具有重要意义。公安院校公安专业人才招录培养改革不仅解决了公安院校公安专业毕业生入警难和公安教育稳定发展的问题，而且有利于适应公安人力资源建设和公安队伍长期发展的需要。

此次公安院校公安专业人才招录培养制度改革突出表现为以下4个特点：

（1）建立“双轨”招警机制。为适应公安工作的需要，从根本上解决公安院校毕业生入警难的问题，此次改革建立“双轨”招警机制，即公安院校公安专业毕业生与社会普通考生分开招录入警，实现了公安院校公安专业毕业生的招录与社会公开招录的分离，有效提高了公安院校公安专业毕业生的入警比例。

（2）建立分类招警制度。依据警察分类管理的要求，公安机关招警按照职位类别和工作特点分类组织实施。目前，人民警察职位类别划分为执法勤务类、综合管理类、警务技术类。其中，《招录意见》指出执法勤务类职位主要招录公安院校公安专业毕业生。此次改革实行分类招警，并明确各职位类别的主要招录对象，有效增强了招警工作的针对性和科学性。

（3）规范创新招录环节。一是增加具有公安职业特色的考试科目和考试内容。招警考试的笔试环节包括公共科目和专业科目，其中专业科目试题由公安部组织命制，考试内容凸显公安职业特色，符合公安专业性要求。此外，针对专业性较强的职位，可视情况增加专业技能测试，此项调整更加凸显了公安机关的性质任务和人民警察的职业特点与其他公务员的不同，符合公安工作的需要。二是职位选择的基层导向。《改革意见》明确指出公安院校公安专业毕业生在职位选择中，原则上回生源地公安机关入警且主要充实到基层一线执法岗位，这种导向为解决基层专业人才引进难、艰苦边远地区招警难的问题提供了保障。

（4）开展特殊公安专业人才的定向招录培养工作。对于职务涉密性强的特殊公安专业人才，如国内安全保卫、技术侦察、反恐怖等，实行从高中毕业生中定向招录培养的方法。具体为采取招录考试前移的方法，即在高考录取阶段，考生就参加公务员录用考试及体检、体能测试，择优录取到公安院校进行培养。学习成绩合格，获得相应学历、学位且符合人民警察职位资格条件要求的毕业生，被录用为公安机关人民警察。这一办法充分体现了对特殊职位、特殊人才政策倾斜，着力解决了专业人才引进难的问题。

1 公安院校公安专业人才招录培养制度改革对公安人力资源建设的作用

1.1 有利于公安人力资源素质的有效提升

人员素质是公安人力资源的构成要件，是足以影响公安人力资源质量的首要因素，并且公安人力资源作为行业性人力资源，要求其人员素质必须具备一定的专业性。因此，作为公安人力资源建设的“源头工程”，公安专业人才的招录培养工作更应严把“入口”关，保障入警人员的高素质。

人员素质的培养是一个系统性的综合工程，世界观、价值观、人生观的形成和确立及某种意识的养成都需要一定的时间并且具有年龄段的要求。从生理学上讲，人脑的发育存在关键期即最具可塑性的时期，一般在16～20岁之间。在这一时期，个体的自我意识得到迅速发展，世界观、价值观、人生观趋于稳定。事实证明，以高中毕业生为招生对象，在公安院校经过3年或4年系统学历教育培养的毕业生，不仅在公安专业业务素质上具有坚实的基础，而且在其政治素质和纪律意识上具有明显的优势。建立“双轨”招警机制，畅通了公安院校毕业生的入警渠道，实现了以公安院校毕业生作为补充警力的主要渠道，在一定程度上保证了入警人员具备符合公安工作要求、具有警察职业特点的人员素质。

此外，此次改革中，在考试内容上增设了公安专业考试，在很大程度上激发了公安院校毕业生在校期间的专业学习积极性，有利于提高业务素质。同时，也可以使社会考生掌握一定的公安知识和技能，为今后的素质培养和职业发展打下基础。

1.2 有利于公安队伍正规化、专业化、职业化建设的持续和稳定发展

2016年6月，在全国公安队伍建设工作会议上，国务委员、公安部党委书记、部长郭声琨提出要着力提升公安队伍正规化、专业化、职业化的建设水平[1]。要实现公安队伍正规化、专业化、职业化的建设目标，制度建设是最有力的保障，其中公安机关人民警察的招录制度是推动公安队伍正规化、专业化、职业化建设的基础性制度，直接影响着队伍建设工作的成效。2016年1月颁布的《招录意见》和《改革意见》提出以公安院校毕业生为公安队伍补充警力的主要渠道，为公安队伍的正规化、专业化、职业化建设提供了稳定的专业公安人力资源。

公安队伍正规化、专业化、职业化的建设，首先是对人的要求，即对公安民警的要求，要求公安民警对公安工作具有系统的专业知识和技能。满足这些知识和技能及思想觉悟等方面的需求，仅靠民警的入职培训和平时的工作积累是远远不够的，必须经过一个系统的公安职业教育过程。公安院校作为专门培育公安专业人才的主要阵地，针对公安工作的实际要求设置专业，具有针对性和专业性，保证了公安院校毕业生的职业能力。此外，通过日常在公安院校的养成教育，培养了公安院校毕业生的公安职业道德和职业意识。以公安院校毕业生作为补充警力的主要渠道，不仅保证了公安队伍的正规化、专业化、职业化，且由于公安院校毕业生长期接受公安职业意识的培养，公安职业忠诚度高，离职率低，保证了公安队伍稳定发展。

1.3 有利于公安人力资源的科学配置

实现公安人力资源的科学配置需要从两方面给予保证，即民警的数量、规模和队伍的结构方式。

1.3.1 民警的数量和规模是公安人力资源科学配置的基础，保障民警补充的数量和规模稳定，能够有效缓解警力不足的问题

人力资源是和人类社会活动相伴而生的一种群体性资源，公安人力资源从狭义上讲是指公安组织内部投入到公安工作中的劳动力总和，公安人力资源只有以一定的数量构成才能够发挥整体的公安队伍战斗力，才能实现公安人力资源的科学配置。

目前，全国共建有公安类普通高等学校32所（不含公安现役院校），在校学习的8万名左右的公安专业学生无疑是公安人力资源的巨大“蓄水池”，其对公安人力资源的科学配置将会产生十分重要的作用。此次公安院校公安专业人才招录培养制度改革确立了以公安院校毕业生为补充警力的主要渠道，且根据毕业生主要回到生源地基层公安机关入警，及公安院校公安专业毕业生入警比例达到90%的政策定位，有力保障了各省、自治区、直辖市每年警力补充的数量和规模，保证警力补充的及时性，有效缓解警力不足的问题。

1.3.2 公安队伍结构合理、层次分明和构成方式多样是实现公安人力资源科学配置的根本途径

此次招录培养制度改革从3个方面最大限度地保证了公安队伍结构的合理有效性，促进了公安人力资源的科学配置。首先，多渠道招警及分类招警，保障了公安队伍专业结构的完备。招录培养制度的改革确立了“双轨”招警机制，即公安院校公安专业毕业生招录与社会公开招录两种方式，实现多渠道招警。公安院校公安专业毕业生作为招录的主要对象，保障了以公安院校公安专业毕业生成为公安队伍的主要来源，确保公安院校教育教学能够发挥应有的作用。同时，保证了公安专业人才能够在公安工作中发挥有效、及时、稳定的作用，确保公安院校公安专业毕业生成为公安人力资源结构中的基础。此外，将公安机关一些综合管理类、警务技术类岗位面向社会公开招录也可以吸引大批社会上具有较高学历且有志于投身公安工作的优秀青年报考，满足了公安工作的多样性与复杂性对人员专业背景多元化的要求。例如，具有文秘专业、财会专业、外语专业的专业型人才考入公安队伍，承担了大量公安机关中的综合管理、财务管理、外事等工作。“双轨”招警制度确定了两种方式的各自录用名额比例，促进两种录用方式相互补充、相得益彰，保证了以公安专业人才为基础、以多种相关专业的人才为辅助的公安人力资源专业结构。依据公安机关人民警察分类管理的要求，将公安机关招录人民警察的职位类别按照综合管理类、执法勤务类、警务技术类分为3类，对公安民警招录的整体分类是合理的，可以在一定程度上完善公安人力资源专业结构。其次，公安院校毕业生主要充实到基层，引导警力下沉，构建扁平化的体制结构，有利于优化公安人力资源配置，提高公安工作运行效率。《改革意见》明确指出“公安院校公安专业毕业生主要充实到基层一线执法岗位，着重满足艰苦边远地区的招警需求，着力解决基层专业人才引进难、艰苦边远地区招警难的问题”。长期以来，对公安机关基层一线执法执勤岗位专业人员的补充不足，且基层对于公安民警的职业能力、职业素质要求也越来越高，尤其是对于艰苦边远地区基层公安专业人才引进难的现象极为严重。将公安院校毕业生主要充实到基层，引导警力下沉，构建扁平化的体制结构，有利于优化警力配置，同时，也有利于引导公安院校毕业生到公安基层锤炼全面的能力，为今后的全面发展奠定基础。最后，公安院校毕业生原则上回生源地就业，一定程度上保证了各地区公安人力资源的均衡发展，保证了公安人力资源地区配置的合理性。《改革意见》中明确指出“部属院校和省属院校公安专业毕业生原则上回生源地（本行业）公安机关入警。”这一政策保证了各地区每年补充一定数量和规模的警力，同时也在一定程度上解决了艰苦偏远地区招警难的问题，保证了各地区公安人力资源的均衡配置。

1.4 有利于提高潜在公安人力资源（即公安院校学生）的培养质量

公安人力资源包括现实公安人力资源和潜在公安人力资源，作为潜在的公安人力资源，公安院校毕业生是公安人力资源建设的源头和基础。特别是此次招录培养制度改革确定由公安院校毕业生为补充警力的主要渠道，公安院校作为公安人才培养的主阵地，要确保入警人员的质量与数量，从而确保公安队伍的整体素质和战斗力。此次招录改革虽畅通了公安院校毕业生入警渠道，但并不保证公安院校毕业生具有百分之百的入警率，各省招录的职位数少于毕业人数，规定一定的淘汰率，且对报考者具有严格的条件要求。同时，公安院校毕业生招录与社会公开招录确定了各自的录用比例，这在一定程度上依然对公安院校毕业生造成了一定的就业压力，能够调动学生的学习积极性，解决了学生因就业有了保障而进取心不强的问题。此外，此次招录培养改革增加了凸显公安专业性的考试内容，有效解决了公安院校毕业生在校期间只注重学习公务员考试中的公共科目，而放松公安专业能力训练、忽略公安专业知识学习、消极参加公安工作实习等不利情况，有效调动了公安院校毕业生在校期间专业素质培养的积极性。

2 公安院校公安专业人才招录培养制度改革的不足之处

2.1 配套法律有待健全和完善

自20世纪70年代末我国开展公安学历教育以来，公安院校毕业生的入警招录制度几经变化并不断完善。由最初的毕业计划分配，到随着《公务员法》的颁布，公安院校毕业生同社会其他人员在同一竞争平台上参加招警的竞争性公务员考试，再到此次的招录培养制度改革，可见为适应国家形势发展的需要，公安院校毕业生的招警制度也在不断调整和完善之中。

目前，此项政策仍处于实施的初级阶段，还需在经过总结实施情况的基础上进一步完善。同时，在立法层面并没有及时跟进，在《公务员法》等相关法律中，尚未涉及建立有别于其他公务员的、具有警察职业特点的招警制度的相关内容，未在立法层面将这一政策具体化、明确化，对其长期稳定地发展缺乏立法的支持和保障。

2.2 公安院校公安专业毕业生的定向培养与人员合理流动机制急需完善

《改革意见》中明确指出“部属院校和省属院校公安专业毕业生原则上回生源地（本行业）公安机关入警。”这一政策虽然保证了各省份每年警力补充的数量和规模，并也在一定程度上解决了艰苦偏远地区招警难的问题。但这一政策形成了公安院校毕业生招录的地区限制和人员流动障碍，与当前市场经济条件下人才的合理流动和科学配置的要求不完全适应。优秀毕业生由于地域的限制无法到更合适的地区或岗位就业，无法做到才岗相适，限制了人才的流动，造成了公安人力资源在一定程度上的浪费，不利于公安人力资源的优化配置。

2.3 考试科目及考试内容设置不尽合理

公安院校公安专业毕业生的招警考试增设了公安专业科目，也就是说公安院校毕业生招录考试的考试范围更广且难度更大，一定程度上体现了公安的职业特色。但是专业科目考试分值占比过低且考试内容大而宽，不利于突出警察职业特色和各警种各专业的针对性。

首先，在考试科目上，招警考试分为公共科目和专业科目两部分，公共科目由行政职业能力测试和申论两门组成，专业科目只有一门且未与公安院校所开设的课程形成对应关系。其次，在考试内容上，专业科目考试范围大且宽，只考查了公安工作所需的基本素质，未体现各公安专业应具备的专业能力。根据2016年3月公布的公安专业科目的考试大纲，其主要内容包括专业知识、业务能力和警务技能3个部分，以公安工作所需的基本知识和基本业务能力为考察重点，涉及公安院校开设的15门左右的课程科目。虽然涉及的范围广，但除法律和公安基础的内容外，其他内容只涉及了刑事执法和行政执法的知识和能力，与其他公安专业关联度低。最后，在考试科目分值占比上，专业科目所占的比值远远低于公共科目。公共科目成绩占总成绩的70%，而专业科目成绩仅占总成绩的30%，可见，公安院校毕业生的招警考试仍以公共科目为主。

由此可以看出，公安院校毕业生的招警考试仍过多地强调公务员考试的共性，有限地体现了公安招警的个性，对公安的职业特点体现得不够深入、具体。由于未适应不同专业和不同岗位的职业要求，以考促学的效果明显减弱。

2.4 体检与体能测试存在顺序的滞后性

根据《改革意见》，体检和体能测试一般安排在划定笔试分数线后。笔试分数线由省级公务员主管部门会同省级公安机关，根据公安院校教学质量评估情况，结合实际确定入警比例，划定合格分数线。在划定笔试分数线时，无法考虑体检、体能测试不合格的情况，从而造成体检、体能测试后出现职位空缺的现象，在实际中产生招录人数少于岗位设置的问题，形成岗位的空缺和浪费。

2.5 招录不同培养层次的公安院校公安专业毕业生未形成差异化

目前，全国共建有公安院校32所，分为部属院校4所（除部属的公安现役院校）和28所省属院校，存在3个培养层次，即具有一定研究能力的高层次警务人才——博士、硕士层次，以高素质应用型警务人才为培养目标的本科生层次，以应用型、实战型警务人才为培养目标的专科生层次。不同培养层次的人才，在其人才的专业能力结构等各方面均存在差别，因此，公安院校公安专业毕业生招录考试在考试科目、考试内容的难易程度、考试形式等方面理应存在差异性和层次性。在现行政策下，各培养层次的公安院校毕业生均统一参加同样内容、同样形式、同样要求的招警考试，且在合格分数线的确定上也未实现差异化，这无疑对于充分发挥公安院校的功能、促进不同层次的公安队伍专业化建设是不利的。

2.6 招录的岗位类别与公安院校开设的专业不对应

此次招录培养制度改革已初步形成了分类招警制度，其中将人民警察职位类别划分为综合管理类、执法勤务类和警务技术类3类，如表所示。

表 公安机关招录人民警察的职位类别类

职位分类是公共部门人力资源管理的核心，公安机关应建立具有公安特色的职位分类管理体系[2]。上述职位分类，对于公安院校公安专业毕业生来说，岗位设置过于宽泛和笼统，这会带来两个方面的问题：第一，招录考试中的专业科目考试内容只能考查警察应具备的基本素质，无法体现各警种、各岗位应具有的专业特点。岗位类别与公安院校所设专业的不对应，在一定程度上制约了各警种、各部门人员的职业化、专业化建设。第二，在很大程度上制约了公安教育的效益，制约了公安院校各专业人才培养的优势和特色，使专业化人才出现能力“趋同”现象，不适应公安工作复杂性和多样性对不同层次、不同水平和不同能力人才的需求[3]141。

3 完善公安院校公安专业人才招录培养制度改革的建议

3.1 公安院校方面

（1）建立全国公安院校统筹规划协调发展机制，进一步明确不同公安院校的办学层次和人才培养目标，合理设置各公安院校的专业，保证人才培养的差异化，使其能够协调有序地服务公安人力资源建设。

（2）建立公安院校招生结构（数量、专业、层次）与公安招警的岗位、职位等级相衔接的统筹协调机制，各级公安机关应根据公安人力资源供需现状与趋势对招生的规模、各专业分布、各层次人数等进行需求预测，使后备警力能够与各级公安机关的公安工作需求相适应，促进公安院校和公安教育的持续发展。

（3）深化公安院校教育教学改革，推进公安院校教育培养质量水平的提高，建立健全公安人才培养质量监控机制，严格实行淘汰制，以实战为导向进行警务能力的训练，为公安机关输送对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的公安专业人才。

3.2 法律保障方面

目前，公安院校公安专业人才招录培养制度改革仅有《招录意见》和《改革意见》作为政策保障，且处于实施的初级阶段，急需根据政策的实施情况进一步完善并出台与之相关的一系列招录工作的具体规定与措施，完善有关的配套制度，以保证招录制度体系的完整性与稳定性。

同时，应加快将政策法律化，使之更加明确、具体，为改革的实施提供更有力的法律保证。其中，在公务员招录制度中探索设立“人民警察职位类”是推进改革的基础和前提[3]140。2006年颁布的《公务员法》的规定，我国公务员类别分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。人民警察作为公务员体系中最为庞大的一支队伍，具有区别于其他公务员体系鲜明的职业特点，完全可以考虑在公务员序列中单独划分为一类。否则，既不利于人民警察的整体管理，又违背了人民警察建立有别于其他公务员、具有警察职业特色的招录制度的政策导向。在立法层面上，承认人民警察与其他公务员招录的区别，积极探索设立“人民警察职位类”，是推进公安机关人民警察招录制度改革的必由之路。

3.3 招警考试方面

3.3.1 笔试环节

目前，招警考试的笔试环节增设了公安专业科目，但所占比例比较低且内容大而宽，这不利于对考生进行公安专业素质和专业能力的深度考查。客观地讲，警察作为公务员队伍的组成部分，应坚持共性能力的考核并保证公共科目的分值比例。但要建立有别于其他公务员且具有公安职业特点的招录制度，尤其是公安院校公安专业人才的招录，更应体现公安专业导向，且与公安院校的教学内容相对应。

鉴于此，一是要尽快制定出警务技术类和综合管理类的招警考试科目和考试大纲，以适应这两类人员招录考试的需要；二是加大公安专业科目所占成绩比例，其分值比例应大于或等于公共科目的分值比例；三是对于招录的不同岗位，应在专业科目的内容上体现出共性与个性两个方面的特点，体现出该职位应具备的核心专业能力和职位需求。

3.3.2 体能测试

由于公安工作的特殊性，对人民警察的身体条件和身体素质都具有特殊要求，因此，公安机关人民警察的录用应进行体检和体能测试，未通过体检和体能测试的，则不能被录用。目前，体检和体能测试一般安排在划定笔试合格分数线后，顺序明显滞后，容易产生职位空缺、“招不满”的现象。因此，应调整体检和体能测评环节在招警工作中的顺序，在笔试合格线确定之前进行，对不合格人员的数量与划定录取的比例等统筹考虑。

此外，还应进一步完善体检和体能测评的项目、标准和办法，明确体检和体能测评工作的条件、程序等，为各省组织的体检、体能测试考核提供统一的招警标准，保证招警工作的规范性。

4 职位设置方面

由于公安工作的复杂性和多样性的需要，公安机关需要建立不同层次、不同专业、不同水平构成的人才体系。设置不同职位类别和职位层次，可以满足公安队伍对人才多样化的要求，使公安队伍既有高层次的知识渊博的科技人才和管理人才，又有具备实战能力的基层执法执勤人员。鉴于上述需求，公安机关应从招警环节开始体现公安机关人才体系的层次性和专业性，职位的设置也应体现层次性和专业化。在职位类别方面，应进一步细化招录公安院校毕业生的职位类别，可以在执法勤务类和警务技术类的基础上进一步细分，注意职位类别和公安机关各警种、各部门的职业要求及公安院校的专业设置三者间对应关系，这既有利于公安教育与公安人力资源建设相衔接，又有利于公安队伍的正规化、职业化、专业化建设。同时，在职位等级方面，应根据各公安院校人才培养层次设立不同的警察职位等级，保证公安机关人力资源配置的层次性。

此外，目前各省的职位表一般在笔试结束后下发，这不利于根据各警种、各职位特点设立不同的专业科目和考试内容，应将职位表的下发日期前置，或在笔试前对职位类别和职位数量下发预测性文件，考生可以根据岗位选择考试，这更有利于公安人才资源的有效配置。

[1]中华人民共和国公安部.郭声琨在全国公安队伍建设会议上强调以改革创新的精神加强和改进公安队伍建设着力提升公安队伍正规化专业化职业化水平[EB/OL].(2016-06-23)[2017-08-26].http：//www.mps.gov.cn/n2254314/n2254315/n2254317/n2254375/n2254379/c5408539/content.html.

[2]韩经纬.我国公安机关人力资源管理专业化研究——以深圳市公安系统公务员专业化改革为例[J].中国刑警学院学报,2017(3)：86-90.

[3]于群.海峡两岸警察院校毕业生录警制度比较[J].山东警察学院学报,2017(3).

[4]于群.台湾警察招录的特种考试制度及其启示[J].公安教育,2014(5)：71-75.

[5]肖翔.公安系统人力资源获取研究[J].铁道警官高等专科学校学报,2011(1)：111-113.