论警察协助执行义务

郑 琳

（清华大学法学院 北京 100084）

警察协助执行保障行政机关的行政目标得以实现已是一种司空见惯的现象，尤其在拆迁、拆违等需要强制执行力的事件中，更是屡见不鲜。然而，警察的协助执行虽然从本质上是辅助主要行政机关实现行政目的，但由于警察机关在实践中的协助执行行为往往具有强制力，涉及到对人身自由的限制及对公民财物的侵犯，因此由个别案件报道的警察协助执行所引发的暴力流血事件常常将本属于次要辅助地位的警察机关推上舆论的风口浪尖，使得协助执行行为比基础执行行为的影响更为恶劣。目前国内学者主要是聚焦于警察职务协助的研究，分析警察职务协助产生问题的原因[1]，从警察协助的特点、警察法修改的角度谈警察职务协助的制度构建[2]23-27，更多的强调对警察协助的限制[3]，并未将警察协助执行从警察职务协助中单独剥离出来讨论。其实，警察协助执行是警察协助其他机关实施行政强制的行为[4]，是警察职务协助的一种特别表现形式[5]。警察协助产生问题最多的是执行协助，一般的警务协助如技术协助、服务协助并不会引起太大争议。此外，警察协助执行制度的完善，不仅规范警察权，与请求行政机关及法院的司法裁判也密切相关。更值得关注的是，如今学者们更多的是强调对以暴力为中心扩张的警察权的管控和约束，而以警察权为担保发挥警察权作用的警察协助执行义务在未深入剖析前，难免会令人不解。

此外，我国当前警察协助执行的现状真如媒体所报道的总是夹杂着腥风血雨吗？警察协助执行理应如公安部规定字面意思所理解的那样被打入冷宫吗？在本文中，笔者将通过考察警察协助执行的法规范表达与实践运行现状，强调本质属于行政协助、以警察权为担保的警察协助执行的义务色彩，展现警察权的积极功能，并对当前警察协助执行义务进行完善。需要说明的是，由于我国当前警察协助执行问题主要聚焦于行政机关强制执行领域，所以，本文对警察机关协助法院强制执行的领域不涉及讨论。

1 警察协助执行的规范表达与实践运作

1.1 警察协助执行的法规范梳理

我国对于警察协助执行的规定散见于不同法规范之间，笔者在北大法宝上以“公安”和“协助”为关键词，全文同句检索到规章以上法规152项，“公安”和“联合执法”为关键词全文检索到规章以上法规7项，剔除重复项和无关项，列举9项与警察协助执行密切相关的法规①，如表所示。

表 警察协助执行法规范依据

1.1.1 警察协助执行一般以当事人拒绝执行为前提

当事人拒绝执行是法规范中明确规定的启动警察协助执行的要件，但拒绝执行又具体分为3种情形：第一种是消极的不配合，体现为不服从、脱离执行，如对控制、扑灭措施的不服从，患者对采取医疗措施、强制隔离措施的脱离；第二种是积极阻碍执行，当事人采用非暴力方式阻碍行政机关执行，如对税收管理、土地监察人员的阻碍；第三种是暴力抗拒执行，当事人使用暴力方式拒不执行，如暴力抗拒海关执行职务。上述法规范包含了未对警察协助执行启动要件的规定但警察机关应当协助执行的情形，如对火灾现场秩序的维护、火灾肇事嫌疑人的控制，收缴非法获取、持有的国家秘密载体。

1.1.2 警察协助执行内容多样化

由于警察协助执行的内容散见于不同的法规范中，不同的法规范根据自己的需求，规定了警察协助执行的不同内容，其内容具有多样化的特征。无论是卫生、税收、海关、土地、国安等其他行政领域部门，还是消防等公安内部行政领域，警察协助执行可谓无处不在。警察协助执行的内容在某种程度上已经突破了《人民警察法》中警察的职责权限，警察权呈现一种扩张的趋势。

1.1.3 对警察协助执行的强制性规定不一

对于行政主体的协助执行请求，警察机关是否必须要予以协助？各法规范文本规定不一。有的规定警察机关应当协助执行，如《海关法》《火灾事故调查规定》；有的规定警察机关可以协助执行，如《传染病防治法》《精神卫生法》；有的则对警察机关协助执行的强制性没有规定，如《税收征收管理法》《土地监察暂行规定》《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》。

1.2 司法判决中的警察协助执行

法院如何对待警察协助执行引发的争议？笔者分别以“警察协助”“联合执法”“公安”和“非警务活动”为关键词在北大法宝上检索案例，检索到“警察协助”行政案件1起，“联合执法”和“公安”的行政案件465起，赔偿案件38起，“非警务活动”行政案件106起，剔除重复案件及大量最终诉讼与警察机关无关的案件，笔者共搜集了36起案件进行实证分析②，司法判决中的警察协助执行具有如下特点。

1.2.1 两个时间点

警察协助执行的时间点分为两种情形：一种是警察机关一开始就直接参与行政主体强制执行。在笔者搜集的36起案件中，有24起案件是警察直接参与强制执行，行政主体基于对现场执行秩序的维护及对暴力抗拒执行的预防和制止，常请警察机关在一开始就参与执行，在警察机关参与其它行政主体的联合执法行动中，此种情形最为普遍。另一种是警察机关接警后协助行政主体强制执行。36起案件中的其余12起案件属于此类，该种情形常发生于行政主体强制执行时，当事人拒绝、阻碍执行的情形，行政主体在自身无法妥善解决的情况下，就会寻求警察机关执行协助。

1.2.2 4种执行方式

警察协助执行过程中，最常用的是行政拘留方式，20起案件的行政拘留期限从4日至13日不等，5日、7日、10日是最普遍的行政拘留期限。最基础的协助执行方式是维护现场秩序，警察机关在9起案件中只负责在现场维持秩序，采取此种协助执行的方式可以最大程度避免陷入协助执行违法的漩涡。另一较为常见的协助执行方式是限制人身自由。在警察协助执行过程中，一般体现为将当事人带离现场、带离至警车、带离至警戒线外及对当事人进行口头传唤做调查笔录等。最后一种协助执行方式是罚款，但适用的较少，只有3起，两起与行政拘留并处①王新选等诉临夏市公安局处罚决定书案；翟根红与济源市公安局济水分局治安行政处罚上诉案。，一起单独处罚②张丽萍与寻甸回族彝族自治县公安局处罚上诉案。。

1.2.3 3种责任承担模式

在36起案件中，警察机关承担责任的寥寥无几，但在为数不多的承担责任的案件中，警察机关协助执行产生的责任承担模式却有3种。第一种是警察机关与其它行政机关共同承担，即基础行为违法，警察协助执行行为也违法。第二种是由基础行为违法的行政机关承担，协助执行的警察机关不承担责任。第三种是只由警察机关承担，即基础行为不违法，警察在协助执行过程中违法。其中，第一种情形和第二种情形在实践中分歧最大，基础行政行为违法，协助执行的警察机关行为是否必然违法，司法判决存在争议。支持第一种责任承担模式的有邓俊群案、任同岳案③邓俊群与宁乡县公安局行政处罚上诉案；任同岳等与辉县市公安局等行政赔偿上诉案。，支持第二种责任承担模式的有唐石华案、王永生案、赖屋坝沙场案④唐石华与株洲市荷塘区人民政府、株洲市公安局荷塘分局等行政强制二审行政判决书；王永生与建德市下涯镇人民政府、建德市公安局等行政判决书案；龙南县桃江河渡江赖屋坝砂场等诉龙南县公安局等强制执行案。。

2 警察协助执行应当是一种义务

2.1 本质上是一种行政协助

警察协助执行，作为警察职务协助的一种特别表现形式，在本质上仍然属于行政协助的范畴。行政协助制度是指行政主体在履行职责过程中，遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度[6]。对于行政协助而言，被请求行政主体一般不能拒绝，拒绝协助必须要有严格的程序规制。基于行政目标的实现及拒绝协助的程序严控，行政协助的义务色彩很浓，作为其下位概念的警察协助执行也不例外。

2.2 来自警察权的担保

警察协助执行的目的在于确保行政强制执行的顺利、有序开展，警察机关对现场秩序的维护及对当事人违法抗拒执行的制止，实质是警察权的担保。现如今，警察的任务和功能已不再局限于犯罪领域，警察行使权力的方式遍布生活的各个领域，包括保护、镇压、预防、协助、代表权威等功能，与包括刑法、行政法、民法等在内的法律密切相关[7]。警察承担的公共服务、协助职能也日益多样化，最大安全的保障、最少的限制与不便的警察服务理念也自欧美影响我国[8]。警察权的扩张意味着警察所承担的义务色彩越来越浓，毫无疑问，对于行政机关强制执行的警察权担保也应归于其中。

2.3 公安部规定的正确理解与适用

公安部发布的《公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》中规定“严禁公安民警参与‘征地拆迁’等非警务活动”，该表述很容易从字面上让公众产生误解，认为警察机关对于征地拆迁之类的强制执行活动应当一概不出警，出警即是违法。甚至导致某些警察机关错误理解原意，在应当出警协助履行法定职责时消极不出警。

笔者认为产生误解的原因有二。一是大众读者的断章取义，公安部规定“严禁参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任”。 公安部的规定是对国务院严格征地拆迁管理工作有关要求的认真贯彻①国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》表明“对随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的，要严肃追究有关党政领导的责任”。。公安部禁止的是作为“非警务活动”的随意用警行为，即滥用职权行为。二是公安部的规定还不太清晰，需要进一步明确。对征地拆迁中发生的抗拒违法、危害社会秩序、危害公民生命财产安全的情形应当作出警察机关可以协助执行的排除，这是警察机关履行法定职责所在。《中华人民共和国人民警察法》第2条规定了人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。《中华人民共和国治安管理处罚法》第2条也明文规定了对于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性尚不够刑事处罚的，应由公安机关依照本法给予治安管理处罚。

具体到实践中，警察协助执行的义务应当局限于对社会治安秩序的维护及对公众生命财产安全的保护，而非协助行政机关直接拆除违章建筑。除了在规定中进一步明确除外情形外，公安部或各地方公安机关可以就协助执行中常见的问题出台相应的指南、手册，进一步规范协助执行行为。总之，警察机关不能因为害怕冲突纠纷就因噎废食，也不能因为担忧成为地方政府暴力强拆的工具就消极不作为，应依据法定程序行使警察协助执行义务。

3 对当前警察协助执行义务的完善

3.1 警察执行协助义务的前提应是当事人暴力抗拒执行

现行法规范以当事人拒绝执行为请求行政机关协助执行的启动要件，笔者认为设置门槛过低，弊端有三。其一是导致行政机关动辄请求警察机关协助执行，在实践中极易造成对当事人的暴力侵害，当事人不采用暴力方式抗拒执行时，可通过教育、劝诫等方式来达成执行目的。其二是形成具有强制执行权的行政机关对警察机关的过度依赖，陷入非警察机关不能执行的泥淖。其三是对警察机关的人财物也是一种消耗。因此，笔者认为警察执行协助义务的前提应是当事人暴力抗拒执行，具体又可以分为以下两种情形。

3.1.1 现场的暴力抗拒执行

一般而言，当出现当事人暴力抗法并危害社会秩序的情形时，往往需要警察力量的协助执行，当事人只是单纯不配合而非采用暴力方式时，则一般不形成警察协助执行的义务前提。当事人暴力抗法以阻碍行政机关强制执行的行为通常具有高度危险性，甚至某些不法分子持有枪支、管制刀具等危险性物品，一般行政机关缺乏与之相抗衡的装备并且也缺乏足够的专业训练，这超过了一般行政机关所能抵御的风险。为了确保行政机关强制执行的正常、有序开展，更为了保护行政机关人员强制执行时的生命安全和社会秩序稳定，警察协助执行显得尤为必要。

3.1.2 可能出现的暴力抗拒执行

行政机关对于可能出现的危害情形的判断必须建立在一定的事实经验基础上，而不是凭空臆断，如果税务机关强制执行税款需要警察协助执行的话，税务机关此前催缴税款遭遇企业恐吓、威胁等事实可以作为请求警察协助执行的依据。笔者认为，即使在最后执行时并未发生实际危害情形，也不应构成对于警力的滥用，因为当时的警察协助执行是一种防患于未然的手段，是一种必要的行为。对于可能危害情形的协助执行，请求机关必须出具详细的书面请求说明，明确执行可能遇到的危害及事实经验依据，这也是为避免行政机关滥用警力。

3.2 警察协助执行手段要符合比例原则

通过36起案件的实证分析，笔者发现警察机关最常用的就是行政拘留的执行方式（多达20起），虽然在大多数裁判中，法官并未认定行政拘留的处罚违法或处罚过重，但笔者认为，公安机关对于行政拘留的实施应慎之又慎，因为行政拘留毕竟涉及对人身自由的剥夺。笔者认为能用限制人身自由或罚款的方式解决问题的就不宜采用行政拘留，换言之，警察协助执行手段要符合比例原则。

在比较法视野下，《德国强制执行法》第9条第2款规定，强制方法必须与其目的保持适当比例。决定强制方法时，应尽可能考虑使当事人和公众受最少侵害[9]。比例原则的适用应包括以下3个层次：第一，需考虑义务人之个人法益与公益之均衡，执行机关在作目的与手段之判断时，应以此为准则；第二，执行机关有多种执行手段可选择时，应采用对义务人造成损害最轻微之手段；第三，假定仅有一种手段可供使用，但若其侵害程度过甚，则执行人员不应采用[10]。

在警察协助执行案件中，警察设置警戒带，在现场维护秩序是最低程度的协助执行表现，不会涉及对当事人的侵害，通过此举能保障行政机关强制执行的顺利开展，即符合比例原则。然而，大多数情况下，当事人会拒绝配合执行，会有言语辱骂、推搡等行为，此时警察机关可协助进行劝导，如果无法奏效，警察机关可选择将当事人带离现场。只有当事人采用暴力抗拒执行并造成执法人员受轻伤、执行秩序严重混乱的情况下，行政拘留才可以成为适用的执行方式，拘留期限也应当根据危害情形裁量。

3.3 警察协助执行程序亟待立法明确

就目前而言，我国对于警察协助执行程序的规定还是空白①一般的协助有程序规定，例如《中国银监会行政处罚办法》第30条：需要银监会派出机构协助调查的，调查机构应当出具协助调查函。协助机构应当在收到协助调查函之日起30日内完成调查。需要延期的，协助机构应当及时告知调查机构，但延期不得超过30日。延期后仍不能完成的，报请共同上级银行业监督管理机构决定。，在司法实践中也鲜见踪影②在24起公安机关直接参与执行的案件中，只有在李焕璋与广州市公安局南沙区分局城市规化行政强制行政纠纷上诉案中，行政机关给警察机关发出了《关于请求派员到执法现场外围维持秩序的函》。。笔者认为，警察协助执行可以参照适用一般警察职务协助的规定，对协助执行的特殊性予以专门规定。具体而言，警察协助执行可分为一般协助执行与紧急协助执行两种情形。

3.3.1 一般协助执行

一般协助执行的适用情形是行政主体认为将要实施的行政强制执行会产生当事人抗拒执法的可能，为了对此种违法行为进行预防和制止，行政主体会请求警察机关直接参与协助执行。由于执行危险并非迫在眉睫，所以，此处的程序规定可比照一般的警察职务协助设置，行政机关以书面形式在合理期限内向警察机关提出执行协助请求，并载明协助请求的相关事项。警察机关在收到书面协助执行请求后，应在合理期限内以书面通知请求机关。如警察机关拒绝协助或此后因其它原因撤销、变更协助，则应附具理由[2]23-27。这里需要明确的是，警察机关有对强制执行依据初步判断是否合法的义务。

3.3.2 紧急协助执行

行政机关如果遇到突发情况，需要警察机关紧急协助执行时，灵活采取电话通知的方式更为合适。此时应由行政机关执行负责人员在电话中向警察机关简要说明执行时遇到的突发状况，请求警察机关予以协助执行，对于现场情况可采取录音、录像的形式予以保存证据。警察机关在收到协助执行请求后，应出动警力并在第一时间赶往现场，此时不宜拒绝协助。如果赶往执行现场后并未发生紧急情况，警察机关也应起到最低限度维护现场秩序的作用。在执行结束后，行政机关应当和警察机关根据当时的情况，补全相关手续，并作相关说明。

3.4 建立警察协助执行产生违法责任的统一认定机制

正如前文所提到的，现行警察协助执行产生的违法责任有3种认定模式，笔者倾向于第二种认定模式，因为警察协助执行是被动请求，警察机关居于辅助地位，但与请求主体原来的行政行为互相独立，是一种独立的行政行为[11]。为此，对于在警察机关协助下的强制执行产生的争议与责任认定，需要区别对待请求主体与被请求警察机关行为的合法性问题，建立警察协助执行产生违法后果的责任认定机制，为义务人的权利救济提供明确的途径。

3.4.1 基础行为合法，协助执行行为违法

请求主体基于合法的强制行为，在遇到暴力抗法或有危害执行行为的危险时请求警察机关予以协助执行，如果警察协助执行的行为违反比例原则，则属于违法行为。或是警察协助执行超出请求协助机关请求之范围，如请求主体只要求警察机关协助维护现场执行秩序，而被请求的警察机关逾越权限并参与到行政强制执行中，结果造成对义务人的伤害，警察机关的协助执行行为属于违法[12]。在张某某诉德令哈市公安局等行政赔偿案中，作为公安干警的杨某某在协助执行过程中超越职权，没收陈某某捕捞渔具，使用暴力殴打受害人，致其死亡，属违法行为和犯罪行为。德令哈市渔政管理站工作人员在法律、法规授权的范围内依法行使职权，并未实施侵犯他人人身权的违法行为，因此不承担赔偿责任①青海省高级人民法院二审行政判决书，青海省高级人民法院（2000）青行终字第10号。。对于基础行为合法而协助执行行为违法的情形，受侵害的义务人可以单独对被请求的警察机关提起复议或诉讼。由于两者行为是独立的，警察协助执行行为并不依附于原行政强制执行行为，所以最后理应由警察机关对受侵害的义务人提供行政赔偿。

3.4.2 基础行为违法，协助执行行为不违法

正如前文所提到的，对于基础行为违法的情形，有些司法判决也认定协助执行违法，这显然是不可取的。笔者赞同区分对待的处理方式，基础行为违法并不必然导致警察协助执行行为违法。在大量的拆迁、拆违案件中，警察机关在现场维持秩序、疏散人群、预防和制止暴力抗拒执行的行为，将涉事人员带离现场或予以治安管理处罚等行为是警察机关在履行维持治安秩序及保护不特定公众生命和财产安全的法定职责。

3.4.3 基础行为与协助执行行为都违法

在司法判决中，认定基础行为与协助执行行为都违法的情形并非是基于对这两个行为独立判断的结果，而是由于基础行为违法从而认定共同违法，显然这样的司法判断是不正确的。笔者认为，正确的判断标准应当是分别认定，行政机关和警察机关分别违法，才属于真正的都违法。在基础行政行为与协助执行行为都违法的情况下，请求主体与被请求警察机关都将成为行政诉讼的被告。但在具体责任认定的时候，笔者认为应当结合具体案件中的请求行政机关与被请求警察机关的过错程度及与造成义务人受到侵害的因果关系大小来判断，并不应由于警察机关处于辅助地位就由警察机关承担次要责任，也不应因为对人身强制造成义务人伤害的行为主要是由警察机关实施的就由警察机关承担主要责任。受到侵害的义务人最终可以请求主体与被请求警察机关为共同被告提起行政诉讼寻求司法救济。

4 结语

警察协助执行义务在法治化轨道上运作，既是对请求机关行政强制执行的保障，也避免对当事人造成违法侵害。请求机关、警察机关及法院是联动一体的，除了在《人民警察法》修改时规定警察协助，制定行政程序法时规定行政协助，行政强制法修改时规定协助执行②《行政强制法》（征求意见稿）第52条曾规定当事人应当配合行政机关行政强制执行；当事人采取暴力等手段组织强制执行的，公安机关应当协助执行。正式出台的《行政强制法》并未有此规定。也是必不可少的。

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