科技成果转化的财政支持——以辽宁为例

李忠华, 孙艺琦

(沈阳大学 经济学院, 辽宁 沈阳 110041)

促进科技成果转化, 提高财政资金投入效率是关键。 林太平认为,我国科技成果转化数量少、速度慢、效率低[1]。 袁红英认为,对于企业科技创新项目, 可具体采用加计扣除、累积折旧、亏损结转、事后补助、财政奖励和政府采购等多元并举的方式[2]。 聂常虹、肖尤丹认为, 采取适当合理的政策切入点激发科技人员的创新活力是促进科技成果转化的最重要手段[3]。 从已有文献看, 有关科技成果转化的财政支持研究主要针对财政支出效率, 发挥包括税收等多种手段, 调动各方面积极性等内容。 本研究侧重财政支持总量、构成和效率的分析, 以辽宁为例,探讨如何发挥财政“四两拨千斤”的作用, 以及财政支持的重点方向等问题。

一、 科技成果转化中财政支持的现状及效果

1. 财政支持科技创新和成果转化的有益偿试

为加速科技成果转化, 辽宁财政做了许多调整, 其中重点支持项目的经费投入已占到辽宁省级财政科技支出的72%, 支持企业创新的投入则占到64%, 支持强度在100万元以上的项目达到100个。最大支持项目的支持力度达1 000万元。 设立了1.25亿元的科技成果转化专项资金, 并对成果转化实行重点奖励政策, 奖励的对象主要是成果所有人、实施人和经纪人, 用于奖励的资金达4 000万元。 同时,辽宁省共有750户企业被认定为创新型中小企业, 每户每年平均获得财政支持100万元, 其中的20%由省级财政负担, 80%由市县级财政负担, 支持周期为5年[4]。 上述政策对企业形成稳定、高水平的科研力量起到了重要的作用, 科研创新和成果转化效果明显(见表1)。

2. 财政支持科技创新和成果转化的法律保障

辽宁省于2016年12月7日公布了《辽宁省实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉规定》,对于促进技术成果转化的财政、金融、税收等方面的支持政策进行了规范化和具体化的规定:成果单位对于依托财政支持产生的,符合规定的科技成果有实施、处置和收益权利,政府将这部分财力完全下放给成果单位;由财政出资组建的科研机构和高校所持有的科技研发成果,成果单位同样有权转让,转让成果取得的相关收入全部归所在单位所有,无需上缴等。

表1 2011—2016年辽宁省科技活动情况

资料来源: 辽宁统计信息网2011—2016年辽宁经济社会发展公报。

3. 财政支持为科技成果转化搭建市场化平台

在“政府搭台、市场主导、供需见面、精准对接”的服务思路引导下,辽宁省政府科技主管部门倡导矛盾导向、需求导向、上下联动的理念,及时出台一批有助于科技成果转移转化的促进政策,统筹省内科研资源,发挥金融和中介机构的作用,利用“线上”“线下”资源,为科技成果转化提供财力和服务。为让更多成果服务于创新、产业升级和经济转型,仅2017年,辽宁省政府科技主管部门就组织了100多场产学研对接活动。辽宁省科技厅网站数据显示,2016年,辽宁省科技成果成交总额达340.7亿元,是“十一五”末的2010年的2.6倍;2017年1—10月,辽宁省技术成果成交额登记金额超过300亿元,比上年同期增长了3成以上;2017年1—3季度,辽宁省科研机构、高校实现省内科技成果转化1 860项,合同转让金额5.43亿元,其中中科院所属的省内研究所在省内转化科技成果250多项,合同金额1.5亿元,分别占 “十二五”期间产学研合作项目数和合同金额的59%和37.5%,科技项目的省内转化率明显提高,占总项目成果转化率的近40%,比2016年同期增长11%[5]。

4. 税收政策与税收执法程序逐步完善

2016年的《辽宁省人民政府关于进一步做好促进科技成果转化和技术转移工作的通知》规定了主要针对技术性服务的税收优惠,努力引导科研机构、高校为企业技术的转让、开发、咨询等提供服务,对于科研主体依法提供的与技术相关的各类服务收入免征增值税。

2015年,财政部、国家税务总局、科技部《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》规定, 企业科研投入在所得税前允许加计扣除, 2016年1月1日起, 未形成无形资产的加计扣除50%, 形成无形资产的加计摊销50%, 即当年实质发生的研发费用, 按实际发生数在所得税前加计扣除150%。 2017年,财政部、国家税务总局、科技部《关于提高科技型国小企业研究开发费用税前加计扣除比例的通知》规定, 2017年1月1日起, 高新技术中小企业未形成无形资产的加计扣除75%, 形成无形资产的加计摊销75%, 即当年实质发生的研发费用, 按实际发生数在所得税前加计扣除175%。 这些国家规定过去由于某些原因未能落实到位, 影响了企业科技创新积极性, 政府要求税务部门必须不折不扣地落实。

科研单位、高校在辽宁省内转化的,与科研人员职务有关的成果所取得的相关所得、获得的股权、取得的其他相关利益应缴纳的个人所得税,可申请在不超过5年的时间内分次纳税;所得为红股或投资份额的,待到转让取得现金性收入后再一并缴纳个税。

二、 科技成果转化中财政支持存在的问题

1. 财政对科技成果转移转化的支持不足

根据对辽宁省近年国民经济和社会发展统计公报数据的整理分析:2011—2016年间,辽宁省经济增长率分别为12.1%、9.5%、8.7%、5.8%、3.0%和-2.5%,财政科技投入增长率分别为26.2%、16.5%、18.1%、-5.5%、-38.8%和-10.3%。很明显,仅在2011年和2012年,财政科技投入呈现快于经济增速的态势,从2013年开始,财政科技投入出现较大幅度的下滑。特别是2015年下滑显著。科技财政投入在近几年受累于经济下滑,更加被边缘化。

2011—2016年间,辽宁省财政科技支出占财政支出的比重分别为2.22%、2.22%、2.29%、2.22%、1.49%和1.38%,同期的全国财政科技支出占全国财政支出的比重分别为4.39%、4.45%、4.41%、4.25%、3.98%和4.13%。全国的财政科技支出占财政支出比一直稳定在略高于4%的水平上,而辽宁省的该比重2011—2014年基本稳定在2%多一点,2015年和2016年则急速跌至1.5%以下。

2. 财政直接和间接投入的R&D经费偏低

按照辽宁省“十三五”规划的目标,R&D经费财政投入占GDP的比重要求达到2.5%的目标,但在开局之年的2016年就遭遇了滑铁卢(见表2),实际比重只有1.61%。2016年全国R&D经费财政投入15 676.7亿元,比2015年增长10.6%,而当年辽宁省R&D经费财政投入为372.7亿元,仅比2015年增长2.56%。从投入强度(R&D/GDP)来看,2016年全国R&D经费财政平均投入强度为2.11%,而辽宁省仅为1.61%,差距十分明显。

进一步分析2011—2016年全国R&D经费财政投入情况发现(见表2):2011—2016年间,辽宁省R&D财政投入无论是增长率,还是投入强度都明显低于全国平均水平。辽宁占全国的比重从2011年的0.041 8下降到2016年的0.023 8,下滑十分严重。全国的平均投入强度是辽宁省的1.31倍,而且差距还在拉大。

表2 辽宁省与全国R&D经费财政投入情况比较

数据来源: 国家统计局官网“2011—2016年各地区研究与试验发展(R&D)经费情况”。

3. 科技成果转化的市场需求不足

辽宁统计信息网数据显示,2016年,辽宁高新技术企业总数达1 837家,比2011年增加1 022家,增幅125%。全年营业收入3 700亿元,仅比2011年的3 300亿元提高了12%。高新企业产值与全省产值之比仅从2011年的15%提高到2016年的17%。可见,高新产业发展“有数量、没质量”。高新技术企业是技术创新成果的主要需求方,技术产品与其他产品一样遵循需求导向原则,基于现状的辽宁科技创新和成果转化还有很长的路要走。

4. 税收执法和税收征管环境有待改善

沈阳、大连、鞍山等城市都把打造国际一流营商环境作为自已的发展目标,税收环境作为重要的营商环境更应该得到重视。税收环境的一项重要内容就是税收负担,在税收执法体系中,执行机关有较大的自由裁量权和政策解释权,这些权利在实际行使时,极易产生“随意性”,即在税收优惠、税款征收、税收处罚等方面的随意性。比如由税务机关核定的计税租金、计税利润率、计税毛利率、计税所得率和税收优惠的要件构成等,实际执行中容易被人为地提高标准,挫伤经营者的积极性。

三、 推进财政支持科技成果转化的建议

1. 努力提高财政科技支持的总体规模

科技成果转化是一个高风险、高投入的过程,需要依靠专项资金,建议由省、市、县(区)分级设立科技成果转化的财政专项资金,用来支持科技成果转化项目,对科技成果转化项目按照企业的投资额给予一定比例的财政资金补助,逐步探索和发展辽宁省政府科技成果转化的新模式。从各级政府的层面做好二件事:一是做好技术的源头和供应链,保证重要科技成果转化所需的资金支持,建立起政、产、学、研科技成果转化的风险分担机制。二是做好产业,促进高新企业发展,为科技创新做大需求市场。

2. 优化财政科技支持的方式和构成

科技人员作为科技成果的创造者,是推动高新技术成果向现实生产力转化的重要力量。过去辽宁省内的财政支持更多注重软硬件建设,以后应更注重增加科技人员的收入。从主体上看,财政支持的对象有高校、企业、科研院所,过去对高校和科研院所的支持点较多,资金分散。建议财政支持找准重点,逐步建立重点支持和一般支持兼顾的模式。从时间上看,要兼顾事前、事中、事后的全方位支持,特别是加大事中和事后的财政投入,构建从研发到产业的通道。从财政支持的内容上看,过去更重视研发阶段,忽视中试、试产和投产阶段,建议财政对重点项目全链条支持,改进财政管理模式,跟踪项目推进过程,具体包干到组到人。

3. 力争带动更多的民间和外部资金参与

在经济形势比较艰难的当前,更需要政府迎难而上,在助力企业创新发展的同时借力发展,利用好“一带一路”建设的契机,带动民间资金、外部资金、国家资金、境外资金参与辽宁科技创新。用财政补贴、财政贴息、政府融资、税收优惠、政府采购等政策助力企业创新,鼓励、争取更多资金参与。财政应发挥撬动民间资本的杠杆作用,充分利用沈阳国有企业技术优势和科研院所、高校、军工企业集中的优势,吸引国家更多投入。采取走出去和请进来的战略,加强全球科学技术合作,实现辽宁科技成果转化的全球化,吸引更多国际科技组织参与到辽宁科技成果转化的过程中来,增加科技成果转化专项资金。

4. 逐步缩小财政科技支持的地域差异

科技成果登记是体现成果转化状况的重要基础依据[6]。辽北、辽东、辽西地区科技成果登记制度的构建和完善是改革的重要内容。财政支持科技成果转化的内容与传统的“扶贫”支持有本质的不同。科技支持的重点是向落后地区的生产企业转化科研成果,解决这些地区经济发展中的“瓶颈”制约,消除旧体制机制的制约。美国的五角大楼每年发放的国防科技项目资金和国防用品订货3 000～4 000亿美元,接触军品研发和订货的企业、大学、科研单位在满足军方需求之后,研究成果可以无偿转为民用,从而带动民用高科技的发展。辽宁省的辽北、辽东、辽西地区一直是经济发展相对滞后的地区,这些地区科技创新的关键问题不仅是资金问题,更是培植地区发展潜力问题,特别是本地的工农业生产企业建设问题。

5. 搭建科技平台,改善财政科技支持效果

科技创新平台可有效吸纳多方的积极参与,有利于通过“合作”搭建起“互惠共享”机制,有利于实现科技创新资源的有效整合,提高资源的综合利用效率。有研究证明,辽宁省财政投入与专利、科技论文、民间投资、科技发明等指标并没有特别密切的关联关系[7],说明财政支持科研创新和用于支持科技成果转化的投入并没有真正的形成合力。可以适当借鉴硅谷模式,以大学或科研机构为中心,科研与生产相结合,将科研成果迅速转化为生产力或商品,形成高技术综合体。美国评价大学的一个重要标准就是大学的科研多大程度上带动了相关产业的技术进步。辽宁也应该通过知名企业的运作,留住、培养、吸引更多国际国内人才,产生人力的集聚效应,为地区经济发展助力。

[1] 林太平. 促进财政支持科技成果转化的政策选择[J]. 中国财政, 2015(9):38-39.

[2] 袁红英. 培育发展新动能的财政政策选择[N]. 学习时报, 2017-10-23(007).

[3] 聂常虹,肖尤丹. 促进财政性科技成果转化的制度创新研究[J]. 科技促进发展, 2015(4):423-427.

[4] 陈立新,左振寰. 提升辽宁省企业科技创新能力对策研究[J]. 辽宁经济, 2016(4):22-25.

[5] 商越,王笑梅. 辽宁省专业技术人才总量达323万人[N]. 辽宁日报, 2017-07-19(001)

[6] 张胜,郭英远,窦勤超. 科技人员主导的职务科技成果转化机制研究[J]. 科技进步与对策, 2014(21):110-113.

[7] 胡一波. 科技创新平台体系建设与成果转化机制研究[J]. 科学管理研究, 2015(1):24-27.