全面从严治党视角下反腐倡廉法规研究*

周秀枝,周 莲

(武钢党校,湖北 武汉 430081)

一、反腐倡廉法规为全面从严治党提供根本支撑

1.反腐倡廉法规是全面从严治党的重要标尺

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国与依规治党统筹推进、一体建设，党内法规建设成效显著。一大批标志性、关键性、引领性的党内法规出台，党内法规制度体系的框架基本形成。在党内法规体系中，党章是根本，是全党必须遵循的根本行为规范；准则是基础，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是近年来全面从严治党实践形成的一系列规定和举措的系统化。以党章为根本遵循，制定或修订了一系列反腐倡廉法规，如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》，这些新立新修的党内法规从不同的侧面构建了全面从严治党的法规体系。

2.反腐倡廉法规是解决腐败问题的有力武器

在反腐败中发挥法规制度的惩治和预防功能，实现治标和治本的有机统一，是反腐的根本之道。为了堵住腐败的制度漏洞，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，党中央和相关部门着力完善反腐倡廉法规制度。以问题导向，根据从严治党实践需要，不断制定出台切实可行的制度规范，比如，在廉洁自律方面，出台《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众八项规定》；在厉行节约方面，出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》；在监督巡视方面，《关于严禁超职数配备干部的通知》。反腐倡廉法规体系的健全完善，巩固了全面从严治党的成果，以建章立制实现激浊扬清、正本清源。

3.反腐倡廉法规建设是法治反腐的重要任务

坚持用法治思维和法治方式反对腐败，使反腐败走向规范化、制度化，是我们党遏制腐败和消灭腐败的根本方向。党的十八届三中全会把深化党的建设制度改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分；党的十八届五中全会强调全面提高党依据党内法规管党治党的能力和水平。进入新时代，我们党要迎接新的执政环境、执政使命和执政任务对于党提出的挑战，必须把党建设的更加坚强有力，必须从加强党的自身建设入手，加快形成“全覆盖”的党内法规制度体系。

二、当前反腐倡廉法规建设的基本状况及存在的问题

1.反腐倡廉法规的体系化还需要进一步健全

从形式上看，反腐倡廉法规主要包括党章、准则、条例和规则、规定、办法、细则四个层级；从内容体系上看，根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》中的列举，反腐倡廉法规主要包括权力运行与监督、预防腐败、查办腐败案件、纪律处分制度和党员申诉、处理检举和控告、纪律监察体制机制六个方面。随着全面从严治党的纵深推进，现有的反腐倡廉法规体系化略显不足，还需要加快完善反腐倡廉法规体系。一是横向维度看，存在有的领域制度相对健全、有的领域制度还不充分的状况，如在信息公开、利益冲突防治等方面存在制度空白点。二是从纵向维度看，缺少一部反腐倡廉总则性法规作为统领，除了主干法规外，配套的法规也不完善，有些领域“碎片化”现象还存在。

2.反腐倡廉法规的权威性还需要进一步增强

根据2013年12月发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，反腐倡廉法规制度体系包括了纲要、条例、暂行规定、通知、意见及办法等各个层面，与其他方面的制度立法相比较，反腐倡廉法规从“纲要”到各类“通知”“意见”等，这些都属于政策性文件层面。从法理上看，暂行规定、通知、意见等只是法律规范体系中层级效力较低的规范性文件，缺乏应有的权威。在实践中，由于制定主体多元、分散，统筹协调力度不够，“单兵突进”现象较多，造成法规的权威性不够。

3.反腐倡廉法规衔接性还需要进一步配套

目前，反腐倡廉法规体系还包含很多单项具体法规制度，每个单项法规各自在一定的范围内相对独立地发挥作用。但同时存在明显不足，单项法规制度之间关联性欠缺，无法体现协调配合的整体效果，特别是有的法规应时性强，出现一种新的腐败现象就制定一部法规，头痛医头、脚痛医脚、急于应付、零打碎敲，导致法规制度的规定较为微观零散，效力不高。如裸官问题大量暴露后，出台整治裸官的规定。此外，部分反腐倡廉法规制度与国家法律对接不够。如，根据《中国共产党纪律处分条例》第三十三条，因过失犯罪被判处三年以下(含三年)有期徒刑或者被判处管制、拘役的，对照处分党员批准权限的规定，报请再上一级党组织批准后，可以不开除党籍，但根据《行政机关公务员处分条例》第十七条，行政机关公务员依法被判处刑罚的，一律开除公职；这明显体现不出党规严于国法的要求。

4.反腐倡廉法规的操作性还需要进一步规范

十八大以来，反腐倡廉法规出台不少，但有些法规没有发挥应有的效力，一些问题仍然屡禁不止。一个重要原因，就是法规执行力不够，存在“制度悬空”、“制度空转”的现象。执行不力已成为党内法规建设的短板。一是有的反腐倡廉法规制度规定过于笼统，缺乏量的规定性。二是操作标准宽严不一。如，同一违纪处分，因层次不同、系统不同、级别不同、地区不同而存在执纪不平衡或处理畸轻畸重等问题。三是执行中带有主观色彩。在有的地方和部门，根据主观需要对党内法规规范进行取舍，选择执行对自身有利的条款，出现执行法规走样变形的情况。

三、加强反腐倡廉法规建设路径探析

1.统筹规划、顶层设计反腐倡廉法规体系架构

《关于加强党内法规制度建设的意见》首次阐明了党内法规制度体系“1+4”的基本构成。反腐倡廉法规体系的构建与完善，首先要明确其框架结构。有了明确的框架结构，各项法规才能各安其位、各司其职。其次，反腐倡廉法规体系建设，还需要进一步优化结构、维持体系的内在统一。党章位于党内法规体系效力位阶第一层次，具有最高的效力，其他任何党内法规都不能与其相抵触。从当前的情况看，应该更注重第二和第三层次的法规建设，一般来说，第二层次的法规建设主要是对新党章有关规定的细化、具体化，把新党章中的有关规定突出出来；第三层次的法规建设主要是结合本地的实际，对第一、第二层次的法规进行分解，制定出符合当地实际的实施细则，如《湖北省贯彻〈中共中央政治局贯彻落实中央八项规定实施细则〉精神实施办法》。值得引起重视的是，第三层次的法规建设，各省各地应该大胆先试先行，成熟之后再推广到全国。第三，要保持反腐倡廉法规体系与国家反腐败法规建设协调一致。制定党内反腐倡廉法规制度时，既要以党章为根本依据，又必须严格依据宪法，确保其所有规定不与宪法相抵触，并与国家法律相一致。十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。推进反腐倡廉法规制度建设，要把社会主义法治的基本原则、方针、要求贯彻和体现在反腐倡廉法规建设的全过程和各环节，保障党内法规和国家法律的衔接配套。

2.突出重点，科学确定反腐倡廉法规建设内容

要在反腐倡廉各个领域、制约监督权力各个方面，体现全覆盖、零容忍的要求。一是重点加强对“一把手”的监督制度设计。突出领导干部这个“关键少数”，加强监督管理，督促认真执行民主集中制，严格落实“三重一大”决策制度，健全履职行为公开制度，缩小权力运行的自由裁量空间，强化权力制约的监督机制。如，推行新提任领导干部有关事项公开制度的试点，制定领导干部个人有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度。二是要着眼于有效解决腐败现象在一些领域、环节、人群和时期易发多发问题，围绕权力最为集中、利益关系最为直接、最容易发生腐败的重点领域和关键环节，有针对性制定出更有刚性、更加严密的防治腐败的制度机制，切实解决好“纸笼关虎”、“牛栏关猫”等问题。三是加快填补制度空白。要时刻掌握腐败现象的苗头性、趋向性问题，时刻掌握社会生活各个方面出现的新情况新问题，对腐败问题的发生和发展，要有准确的预测和判断，增强制度建设的防范效能。

3.强化执行，加强程序性法规制度建设

习近平总书记强调：法规制度的生命力在于执行。加强党内法规制度建设，要坚持制定和实施并重。反腐倡廉法规体系中不仅包含制约权力的实体性内容，更要包括有操作性的程序性设计。当前，以程序性法规制度建设提升党内法规的执行力刻不容缓。一要加强配套制度建设。在主体制度出台后，要紧密结合实际，制定便于操作的程序方面的配套制度和具体措施，保障主体制度的落实。二要明确制度操作主体。执行程序的操作主体不是随意的，什么机构、什么人来执行程序，必须明确规定。三要规范操作步骤，制度出台后怎样开始、经过哪些中间阶段、怎样结束，在操作上要精心设计，使每个环节有据可依。四要压缩自由裁量空间。加强对职责权限的界定和自由裁量权的约束，保证法规制度不因执法者的看法和注意力的改变而改变。

4.坚持配套融合，做好党内法规与国家法律的衔接协调

党内反腐倡廉法规与国家反腐法律在反腐败规范体系中的功能定位各不相同，相对独立,并行不悖。一要科学认识党内法规与国家法律之间的关系。党内法规严于国家法律，国家法律高于党内法规。《中国共产党章程》对党的各级领导干部的要求也比《中华人民共和国公务员法》对一般公务员的要求要严格得多。党内法规要聚集法律底线之上的行为约束，不能越俎代庖规定应由法律规定的事项。二要处理好党规和国法的衔接配合。把党内立法与国家立法结合起来，法律已经规定的，党规不要重复；法律既没有规定也不适合规定的，党规逐步实现全覆盖。三要明确各自的功能作用。党内法规必须与宪法法律相一致，不能相冲突。要发挥党内反腐倡廉法规的及时性、灵活性特点，对于国家法律法规规定尚不完善的方面，通过先行制定相关法规进行补充。要加强党内法规体系内在的协调统一性。根据党风廉政建设和反腐败的新形势和新情况，对党内法规执行情况和实施效果开展评估，推进党内反腐倡廉法规制度体系的协调统一和与时俱进。

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