基于PPP模式的新市镇建设研究

阮晓昆

（南京市江宁区人民政府国有资产监督管理办公室，江苏南京211100）

0 引言

《国家新型城镇化规划》指出，城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。根据中央城镇化会议精神，加快新型城镇化的根本和核心在于“人的城镇化”。

新市镇的概念起源于霍华德在19世纪末提出的田园城市理论。1989年，面对城市人口迅速增加、城市发展失控的社会现状，霍华德在To-morrow:A Peaceful Path to Real Reform（1902年改名为Garden City of Tomorrow）中提出自己的主张，即在大城市的远郊，建设一些地理上独立的小镇，小镇上有能满足人们生活需求的工业、商业等就业岗位，居民不仅可以在这里居住生活，还能就地工作[1]。因此，各地区应充分依托不同的资源禀赋和人文特质，打造规模适中、宜居宜业、配套完善、特色鲜明的新市镇，进一步强化新市镇对中心城市人口的疏解功能和新市镇对农村拆并后的人口承载，着力将新市镇打造成本土人口城镇化的重要空间载体。

随着我国城镇化快速推进，从省会城市到小县城都在制定和实施规模可观的城市新区建设计划，但资金短缺和融资渠道狭窄等问题一直困扰着各地政府。在政府对大规模的地方性债务进行清理规范的背景下，PPP模式迅速成为解决地方政府债务的主要融资模式，它不仅可以缓解短期地方政府财政支出压力，还可提升公共产品和公共服务供给能力和效率，有效分担城镇化建设和运营管理中的风险。

1 研究背景

近年来，国家出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设运营的政策，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等。财政部、国家发改委、住建部等中央部委也发布了一系列PPP政策和指导意见，大力支持引入社会资本参与基础设施建设。

PPP是一种投融资模式和创新制度，政府方通过法定方式选择的社会资本既具有资金实力，又具有市政、公建设施等建设及运营的技术实力，以及社会化运作的市场效率优势，这些都与新型城镇化战略的新要求不谋而合[2]。

2 PPP模式的必要性分析

新市镇的建设可以提高土地利用率和城市形象，打造人文与自然和谐共享的生态环境。虽然项目本身无法产生有效的经营收益，但可以有效提升周边区域投资环境，促进周边城区的经济发展，具有良好的外部经济效益。

2.1 加快新市镇建设，提升城市品质

为提高所在地的社会经济发展和人民生活水平，必须加快推进城市基础设施建设、改善交通条件、引进优质教育资源、促进产业转型升级、开发旅游资源等，以形成区域特色，提升区域竞争力和影响力。同时新市镇建设的复杂性和开发建设难度远高于常规的土地一级开发和城市运营项目。

鉴于区域发展的迫切性以及项目自身的复杂性，采用PPP模式，寻求与有丰富产业新城开发经验的社会资本进行合作，使其在项目建设阶段即考虑新市镇未来的发展，既能有效率、高品质地开发建设新市镇，也有助于政府转变职能，减少对微观事务的直接参与，可以拿出更多的精力，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责。

2.2 弥补财政资金短缺，控制政府债务风险

新市镇建设是一个长期的系统、巨量工程，通过引进社会资本进行合作建设，政府无需在建设阶段投入巨额资金，即可完成新市镇的建设投入。在严控政府性债务的情况下，采用PPP模式的投融资活动解决了新市镇建设资金短缺的问题，缓解了政府短期财政支出压力，控制了政府性债务风险。

2.3 提高资源配置效率

新市镇建设是一个综合性问题，它联系着政府、社会和公众这三方资源的有效配置，是建设和运营中的关键性问题。新市镇建设内容主要为市政道路等基础设施及公共配套项目，致力于向公众提供优质高效的公共服务，符合PPP模式的适用范围。

实施过程中，一方面要注重公共服务单纯由政府供给向合作供给的转变。通过PPP模式将社会资本引入公共服务领域，既破除了不利于民间投资的玻璃门、弹簧门和旋转门，又借市场之力，促进各类企业平等合作，实现资本利用、基层管理等要素的融通融合，改变了公共服务过去主要由政府单一供给的局面，政府由公共服务的所有者、管理者向合作者、监管者进行转变。另一方面要注重公共服务由低效供给向高效供给的转变。让专业的人干专业的事，进一步提高公共服务的质量和效率。

PPP模式可以形成多元化、可持续的资金投入机制，激发社会资本的投资活力，提升新型城镇化的增长动力；又可以在建设前期有效利用社会资本在规划设计、施工、运营等方面的专业力量，把资源配置到公众最需要的地方，从而实现新型城镇化建设各项资源来源的市场化。新市镇成功的重要基础在于产城融合、人城互动，通过产业吸引劳动力就近就业[2]，PPP模式下通过引入更多市场机制提高项目运作的效率，利用产业导入人口，实现区域价值的快速提升。

3 PPP模式下的财务管理

2018年3月28日，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），强调国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。越来越多的PPP项目受到资本金要求的限制，这一举措遏制了投资人之间的恶性竞争，为创建理性的投资环境提供了基础。

PPP项目的财务管理主要是对PPP项目公司涉及的经济及财务数据指标进行分析的过程，旨在为PPP项目中的经济活动提供科学的依据，通过真实的财务信息保证所有的经济信息都真实可靠，向各界如实反映PPP项目公司的项目开展状况，是保证接下来项目开展的重要条件[3]。PPP项目财务管理结果一方面可以作为政府决策的参考，另一方面也可以为潜在投资人提供重要的经济依据，本文主要站在政府方的角度进行研究分析。

3.1 项目范围界定

《政府和社会资本合作模式操作指南》规定：“政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。”政府方在项目识别和发起时，应认真研究项目基本特征，属于无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险、不属于公共服务范围的纯商业类项目等范畴的项目不采用PPP模式运作。

在能够增加公共产品和公共服务供给等公共服务领域广泛采用PPP模式，并且充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化，合作方式和项目范围明确对财务分析及管理目标和数据等都十分重要。同时，根据项目特征选择合理的回报机制，也是PPP项目财务分析及管理的关键。

3.2 政府方财务管理问题

党的十八大以来，从提出经济发展新常态，到以新发展理念推动经济发展，到深入推进供给侧结构性改革，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。虽然经济制度不断改变，但收付实现制还是存在十分深远的影响。目前，PPP项目中，项目资产权属政府方所有，政府通常以固定资产核算的收支性为主，一些辅助设施的建设在政府的账面上没有体现。而在现今权责发生制的条件下，项目公司仅在有限期限内对于特许经营权有使用权，具有使用权而不具备“拥有”或“控制”权，特许经营权并不是自物权，从法律角度而言属于益物权[4]，PPP项目公司在完成了项目建设后仅通过无形资产等摊销的方式进行会计处理。政府并不是通过全额投资的方式来获得基础设施的所有权的，而是通过用基础设施的经营权来交换所有权，这个过程对政府、PPP项目公司的定位以及项目公司会计核算有着十分重要的影响[5]。

3.3 政府监督管理职能

一般而言，为享有股东权利和更好地监督管理项目公司，政府方会授权出资代表与社会资本共同出资成立项目公司。出资代表提名的财务总监有权参与对项目公司的预算、会计核算及财务管理等基本管理制度的拟定，并表达意见，享有对项目公司财务支出及会计账簿、运营相关财务数据的知晓权与查阅权。

在PPP项目合作期内，需充分发挥政府主管部门行政监督职能，加强政府部门对PPP项目的监督。积极建立完善监督管理制度，强化PPP项目监督中会计核算审计以及监督职能的发挥，对审计、监督等工作的执行制定合理的计划，及时披露信息，将PPP项目审计结果公布出来，保证数据公开透明[6]。同时，政府方应加强PPP项目监管能力建设，包括PPP人才队伍的培养、PPP项目基本监管制度的建设等。

3.4 项目公司财务管理能力

项目公司成立后，提高其财务管理能力，可从降低财务成本，提高运营效率，尽量节约运营成本费用等方面降低政府财政支出责任或提高社会资本收益。第一，加强财务管理中各种票据、凭证相关管理，为后期的会计核算做好准备工作。第二，加强财务管理流程管理，严格审查项目公司重大支出和收入。第三，注重财务管理手段的创新，在信息化时代，实现财务管理手段信息化，项目公司需制定财务相关规章制度，建立严格的财务管理审核机制，保证数据存储安全可靠，方便后期财务查询工作的进行。第四，知识经济社会，员工知识能力、解决问题的能力以及学习的能力至关重要，项目公司应通过外部招聘员工或委托第三方专业机构等方式提高公司管理能力。

4 结语

城市化进程把经济和体制改革成果有效地转化到了人们的日常生活中，在机制上让要素的流动越来越充分，在价格上越来越合理，在功能上让生活越来越方便，从而进一步体现了改革进程的积极性，为改革注入活力。新市镇PPP模式的有效运用需要良好的基础，如前期准备条件充分，交易结构合理，全生命周期整合体制等。在新时代背景下，PPP模式的推进将坚定不移地实现从数量增长向质量增长的升华，最终真正达到改善公共产品供给和提升公共治理能力的作用。