决策与风险源

曹宇辰

[提要] 在当前我国，构建稳定的社会秩序的决策制度安排是一个重要课题，而社会风险源与决策者二者之间关系密切。通过一系列的分析与研究，我国社会得以稳定的关键在于优化不合宜的决策制度结构与过程。而应用社会稳定的风险评估机制可以对政策决策以后发生事件几率作出预测与分析，可有效地防止风险的源头。实际上，社会利益失衡引发的不稳定事件其根本原因是决策制度的安排问题。本文从有限理性、决策的构成与形成过程、政策的更替与政策缝隙等方面，探讨决策与社会风险源之间的关系，有利于我国政策的优化与社会的稳定。

关键词：决策；风险源；社会稳定；风险评估

中图分类号：C91 文献标识码：A

收录日期：2018年1月4日

一、决策者和有限理性

決策者和有限理性是研究决策与社会风险源二者关系的基础。20世纪50年代美国西蒙提出了“有限理性”的理论，根据这一理论，决策的后果和决策的目标往往不统一。因为决策者一般在特定场境中做出相关的决策，而决策的目标是在平衡分析与取舍中展开的。因此，有限理性的理论对“优化决策”表示怀疑，主张所有的决策判断具有一定的局限性。它让人们了解到决策的过程具有很难预料的后果，或者是意外的收获，或者是负面的后果。而在决策形成过程中，对可能性的负面后果因素进行分析就是风险的评估。简单而言，有限理性的理论对于带有选择性特点的决策主要包括两个方面影响：其一，信息不够全面，如决策者的记忆力与外界的环境等因素会影响决策的计算与判断，甚至关系到决策的结果；其二，决策者的认知水平有限，因此所有的决策皆可能引起意外的后果，人的缺陷性导致犯错是难免的。所以，在对重要决策作出社会风险评估的主要目的在于为决策者提供更加全面的信息，特别是对预料以外的后果预判方面；另外还可以增添更多主体参与的过程，以弥补决策者的缺陷。

二、决策的构成：集体讨论和领导定夺

决策权属于领导者权力的外在表现。民主集中制作为我国政权运行的根本原则，在这一原则指导下，我国需要借助集体讨论的方式作出相关决策，如国务院常务会议、中央政治局会议等。这里体现了党政“一把手”与“领导班子”的关系。对此，邓小平同志曾经展开详细剖析：“若是权力过于集中，会妨碍国家民主制度和民主集中制度的执行，也会影响社会的发展与集体智慧的发挥，容易引起个人专断的现象”，所以民主集中制的规范化与程序化是当前我国党建工作的重要内容。我国对重要的决策程序的规范化、制度化、程序化进行了较为深入的探索。2014年初我国已有很多地区政府颁布了重大行政决策程序的规章制度。国务院也展开了相关条例的调研与立法。现阶段我国的重大行政决策存在较为严重的问题，表现在决策不够科学与民主，所以没有得到广大群众的支持。而关于重大行政的决策程序相关条例的意见确立了“决策动议、专家论证、公众参与、风险评估、集体讨论”等程序。关于集体性的讨论，《条例》中规定了决策机构讨论重大行政的决策，会议参与者要充分地发表合理化意见，最终由行政首长发表意见。而在议会成员发表意见以前，首长不可以发表提意。站在理想化的层面分析：相比首长制，民主集中制决策的构成，侧重集体的智慧，相比委员制，侧重个体的责任感；然而，在实际中经常呈现相反的情况。按照决策的有限理性分析，决策构成的变化或领导者的个人偏好为主导的决策，极易导致较高的社会风险。

三、决策的程序：条块分化的机制

近年来，为提升我国决策过程的科学性与民主性，有些地方政府对决策过程进行改革。大体分为两条途径：开放型的决策与评估型的决策。前者侧重决策过程各个环节的公开，强调相关专家与每个阶层的意见与公众参加等，如通过决策形成进行直播或对各种意见展开汇总与处理。而评估型的决策其对象主体主要是关系到全地区社会经济发展的大局或者关系到人民群众的切身利益，且涉及财政资金超于千万元/年的大型项目。主要的特征为：以政策的评估作为关键点，对政策制定的程序进行规范，且对各个环节进行信息的公开化，以吸引更多的社会力量积极参加，强化了政策的前评估效果。总之，上述两种评估方式皆有利于我国公共决策的过程更加科学化、民主化，进而弥补了政策制定的“碎片化”现象。然而，是否会得到持续性的关注与重视，还与决策的领导者个人偏好以及决策构成关系密切。我国基本的公共服务与分配政策一般应用高度分权型的管理方式。特征表现为服务领域处于行政层越低，地区之间越不公平。可见，决策过程出现的碎片化现象，可能引起“政策的冲突”，进而转化为社会的风险源。

四、政策的更替：领导者更换、未来规划和危机回应

一般情况下，政策的文本由三部分构成：战略层面、技术层面、政策理念值。政策的更替或变迁主要分为线性与非线性两个方向，前者指的是政策的文本本着以往的发展路径展开，属于整体发展的分支；后者指的是政策的更替将以往的发展路径完全冲破，进而构建截然不同的新政策。关于政策变化的原因是多方面的，不一样的理论的关注点也存在差异。总体而言，导致政策更替的因素大体包括：政策制定的行动主体、利益、制度、演变的路径、时间、事件的冲击和回应等。这里时间作为政策更替的重要因素。因此，政策的更替存在一定的节奏与周期，例如党政机关的领导者变换的周期与国家社会经济发展的规划编制周期等因素，皆构成了政策更替的时间节点。近年来，随着我国法治化进程的不断推进，党政领导的更替率有了显著提升。而实际上，我国的地方党政领导者其任职期限一般少于任用的规定期限。这样，频繁性地更换党政干部会引起政策的变化，究其原因和当前我国的地方决策构成关联紧密。为更好地约束与规范我国地方领导者的决策权力，现阶段我国不断强化发展规划编制方面的管理工作。通常情况下，我国发展的规划编制以五年作为一个周期，构成了较为稳定的政策变化频率。然而，分析实际的案例可知：发展规划的编制方面也常会出现修改的状况。这样，因为发展的规划编制实际的周期和党政领导者更替的周期不统一，对相关发展的规划编制进行调节已逐渐成为领导者施政的一个重要途径。发生政策更替或变化的另一个主要原因是对于社会危机事件作出的回应。一般情况下，当社会中发生了某个安全突发事件或者集体性的事件，往往会引起某些特殊的政策发生变化。而经常性的政策变化，不仅会影响政策的预期性和社会的稳定性，而且会引发政策的“缝隙”，进而造成社会的主体利益失衡，导致社会冲突。

五、政策的缝隙和风险源的关系

政策的缝隙主要指在同等范围的政策由于制定的空间、时间、社会群体等存在差异性进而导致政策内容的不同。政策的后果会使得社会的利益再分配过程中潜在着较大的社会风险。在对风险进行管理中，风险源指的是会造成一定后果的活动或事件。政策的变化则是一项非常典型的政府组织活动，因此有可能变为引发社会冲突的风险源。或者说，新政策与以往政策之间不可以存在转换的关系。时间的维度越大，则产生的政策缝隙就越大，进而导致的社会后果也会更加严重。此外，周期性的政策变化也会引起政策缝隙扩大的现象。而政策更替或变化的关键在于对政策缝隙形成过程作出分析。政策的缝隙主要是政策变化引起的直接性结果，当然，这只是一种普遍现象。对此，可以将社会稳定的风险评估制度相关的安排置于决策的过程以后，这会起到较大的作用，评估而产生的效应有利于推动我国社会顺利转型。

六、结语

依据有限理性的理论分析，决策者皆有“犯错”的可能，而且决策的后果往往无法预知。我国的地方公共决策采用民主集中制原则，但事实上会有领导人的主导决策权的变化情况。决策中呈现出“碎片化的现象”，就是政策引发冲突的重要来源。决策构成、过程、政策的变化等皆会形成政策缝隙，进而导致社会利益的失衡，使得社会的风险源增多。而社会稳定风险的评估制度有效安排有利于调整民主集中制的决策构成、对决策过程的开放、防止碎片化的决策等，还可以密切关注政策变化引起的政策缝隙，进而找出社会的风险源，强化国家的治理效果。

主要参考文献：

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