中国特色城镇化困境与路径

[提要] 中国特色城镇化发展的重心正在经历着发展速度与质量并重、经济效益与可持续增长并行的历史转型，当前城镇化面临的主要问题是城镇化发展失衡所导致的各种矛盾与冲突。城镇化发展失衡主要表现为城乡发展不协调、空间区域不均衡和规模结构不平衡。立足十九大总体战略规划，新时代中国特色城镇化实施路径应当是：（1）均等公共服务，实现利益共享的城镇化;（2）平衡区域经济，打造均衡发展的城镇化;（3）协调规模结构，构建集群增长的城镇化。

关键词：城镇化;发展失衡;协调发展

本文为江西省社会科学“十二五”规划项目（编号：13JL06）;九江学院校级科研项目（编号：2013SK01）

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2018年1月2日

习近平在十九大报告中提出实施区域协调发展战略，推进农业人口市民化，构建以城市群为主体的城市与城镇协调发展的新格局，这一战略思想的提出为我国新型城镇化发展指明了方向。近年来，大量文献立足中国特色的制度背景，围绕城镇化不同发展阶段，对新型城镇化的内涵、测度和发展道路等进行诸多有益的探索。我们有必要站在新的历史起点，系统梳理既往城镇化发展历程，总结城镇化实践进程中的成绩和问题，推演新时代中国特色新型城镇化发展方向和实施路径。

一、中国特色城镇化发展阶段定位

按照常住人口城镇化率指标的变化，参照刘勇（2011），苏小和金彦平（2013）等对中国城镇化发展阶段的论述，本文认为自新中国成立以来，我国城镇化经历了建国初期（1949～1960年）的缓慢发展阶段、动荡时期（1961～1978年）的停滞发展阶段、改革开放后（1979～1999年）的快速发展阶段和21世纪以来（2000年至今）的高速发展阶段。尤其是21世纪以来10多年的高速增长阶段，城镇化率增长超过以往50年增长的总和。在此阶段，我国城镇常住人口首次超过农村人口，城镇化率达到并超过世界平均水平，初步形成了大中小城市和城镇相呼应的城镇化体系，培育了一批具有较强聚集能力的中心城市群。回首近年来城镇化进程的突飞猛进，结合党和国家关于城镇化发展的历次重大决定，不难看出中国特色新型城镇化已然成为治国理政的重要举措和抓手。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的相继出台，明确提出中国特色的新型城镇化是以人为核心的城镇化，标志着中国特色城镇化的发展重心发生了历史性的改变。王怡睿等（2017）以城市发展质量、可持续发展质量和城乡统筹质量等三个层面构建了城镇化质量综合评价体系，发现城镇化总体质量在2003～2013年间逐步提高，但城乡统筹质量不增反降，地区发展极不均衡。以快速扩张、数量增长为主要特征的城镇化发展正在经历着历史转型，发展速度与质量并重，经济效益和可持续发展并行已经引起中央和各级地方政府的高度重视。可见，当下城镇化面临的主要问题已经不是发展速度与质量的脱节，而是城镇化发展失衡所导致的矛盾与冲突，空间失衡、结构失衡和匹配失衡是城镇化发展失衡的三大表象。立足中国特色城镇化发展新阶段，结合习近平区域协调发展战略规划，发现城镇化进程中的新问题，保障全体群众均衡享受城镇化发展带来的改革红利，实现城镇化发展中结构与空间的协调统一，是新时代城镇化建设中迫切需要解决的问题。（图1）

二、城镇化发展失衡的现实困境

（一）城乡发展不协调。国家统计局2017年7月发布统计报告显示，2016年城镇居民人均可支配收入为33，616元，农村居民人均可支配收入为12，363元，城乡居民人均可支配收入比为2.72，城乡收入差距仍然明显。长期以来，由于土地出让产生的超额收益和GDP增长带来的政治利益，各级地方政府不顾当地社会经济发展水平，热衷于土地主导的城镇化发展方式，片面注重城镇规模和土地面积扩张，忽略转移人口日后的就业保障和生活保障，极大损害失地农民切身利益。大量农村转移人口伴随着城镇化热潮进入城镇，却受制于户籍制度等政策性因素，无法享受和城镇居民同等的医疗、教育等基本公共服务。此外，中小城镇普遍存在缺乏产业配套支持的现实困境，就业承载能力和城镇可持续发展动力严重不足，有城无产导致农村转移人口的谋生途径极为有限，生存质量远低于城镇居民，闲散人员增加，社会不稳定因素凸显。与此同时，随着大量农村人口向城镇聚集，农村空心化现象日益突出，农业劳动力严重匮乏，城镇用地低效无序，农村耕地荒芜、人去屋空的情形随处可见，已经严重影响到国家的粮食安全和生态安全。

（二）空间区域不平衡。受制于不同地域的经济和生产力发展水平，就我国城镇化发展程度来看，不仅存在着城乡发展协调度较差的基本状况，而且还面临不同区域城镇化发展不均衡的实际情形。蓝庆新等（2013）通过构建人口城镇化发展质量指数，对全国31个省、直辖市、自治区城镇化质量进行了综合评价，发现我国呈现出自东向西的阶梯型空间差异，东部地区城镇密度、城镇规模和质量均显著高于中部地区和西部地区。长三角城镇群、珠三角城镇群和京津唐城镇群初步体现出以核心城市为中心的集群效应，即在核心城市自身快速发展的基础上，有力帶动周边小城市和城镇的持续增长。中西部地区目前普遍存在城镇分布比较稀疏、大城市优势地位明显、中小城镇增长缓慢等显性特征，区域内各层级城市和城镇之间缺乏密切联系和合作，大城市不仅未能有效发挥引领带动作用，反而侵占了城镇的发展空间和资源，抑制了中小城镇的发展。总体看来，中西部地区的城镇化进程尚未摆脱产业层次较低、持续增长动力不足、城镇吸纳能力较差的既有局面，甚至还有不少偏远城镇仍然停留在农业经济时代，地区发展不均衡的情况极为突出，人往东南飞的问题无法从根本上得到解决。endprint

（三）规模结构不均衡。1998～2014年间，我国400万人口以上的大城市新增7座，50万人口以下的小城市减少将近100座，20万人口以下的小城市更是剧减133座，大中小城市和城镇规模结构严重失衡，与符合经济社会发展规律的金字塔式分布极不匹配。这种片面依赖超级城市、特大城市的畸形发展模式，导致大城市出现土地面积和人口规模急剧膨胀和城市资源环境等承载能力远远不足的现实矛盾，资源紧张、生活成本上升、房屋价格居高不下、生态环境恶化等城市病应运而生。与此同时，中小城市和城镇却普遍缺乏建设资金，基础设施建设严重不足，产业发展和城市人口聚集能力低下，无法产生持续发展的有效动力，与大城市经济发展差距日益增大。此外，集聚规模效应在市场的力量下，自发推动人口、产业和生产要素向大城市聚集，尤其是当政府部门有效规划和政策调控出现缺位时，中小城镇更加难以扩大和增长，大城市疯狂扩张和中小城镇逐步萎缩的两极化格局进一步加剧。毫无疑问，失衡的城镇化发展模式，不符合党和国家提出的大中小城市和小城镇协调发展的基本方针，也无法形成科学合理的城市化规模布局。

三、新时代中国特色城镇化路径推演

（一）均等公共服务，实现利益共享的城镇化。城镇化不是简单的规模扩张和城镇人口增长，而是要通过城镇化进程逐步改变现有城乡差异，提高全体人民的生活质量和幸福指数，实现公共服务、社会保障、居住环境等因素的协调和统一。首先，要彻底打破户籍制度的桎梏，改变现有的城乡二元结构。长期以来的户籍管理制度从根本上限制了人口的自由流动，大量农村转移人口与城镇居民同等付出，却无法享受与之相适应的社会福利。我们要立足国情，分地域、分阶段地逐步取消农业人口与非农业人口的不合理划分，实行城乡一体化户籍管理制度，让改革开放和经济发展的成果惠及所有居民。其次，要深化土地制度改革，完善农村土地确权登记制度。基于对土地财政的严重依赖，地方政府罔顾农民的土地和财产权益，强征土地以地生财的现象时有发生。要进一步明晰土地所有者权益，加快农村集体土地的确权工作，在保障农民土地财产基本权益的前提下，建立科学合理的土地增值收益分配机制。促进农村土地依法有效流转，适应农业现代化的土地适度集中和规模化要求。再次，要加快产业基础培育，提高吸蓄人口能力。农村转移人口失了地又进不了城的窘境是我国城镇化过程中一直存在的难题。一方面要推进城镇化和工业化的同步协调，提高城镇化的产业支持和发展动力，通过产业引导推动失地农民向市民的转变;另一方面要创新就业创业制度，为农业人口提供职业技能培训、法律援助等必要支持，创造农业转移人口平等就业和自主择业的公平环境。最后，要建立城乡统一的社会保障体系，实现社会公共服务均等化，通过深化供给侧结构改革，统筹城乡均衡配置公共资源，逐步消除各种制度性障碍，保障城乡居民公共服务大致相同。重点聚焦社保、教育、医疗、住房等核心领域，扩大农村社会保险覆盖面，推进失地农民进入城市社会保障体系;调整城乡医疗保险水平，实现区域内居民医保待遇统一;保证进城务工人团子女接受教育的基本权利，促使教育资源的均衡分配;加快各种保障性住房建设，去除房地产泡沫，降低城镇生产生活成本。

（二）平衡区域经济，打造均衡发展的城镇化。我国幅员辽阔，各地区自然生态环境迥异，经济和社会发展差异明显，空间区域发展不平衡的情况客观存在。十九大报告提出“当下我国社会主要矛盾是人民群众增长的生活需要和发展不平衡不充分的矛盾”，均衡发展的城镇化才能兼顾经济总量提升和区域经济充分平衡发展，是推进区域经济协调发展的重要动力。首先，全面实施国家区域协调发展总体战略，建立区域协调发展新机制。对革命老区、边疆地区、民族地区、贫困地区进一步加大支持力度，持续推进西部大开发，加快东北老工业基地复兴，推动中部地区崛起，逐步缩小地域发展差距，形成区域互动、各方协调的新型发展格局;其次，合理规划发育城市群，构建国家城市群空间结构体系。在长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群已经发展比较成熟的情形下，加快推进中三角城市群、成渝经济群的建设，按照点-轴-面的空间结构模式，全力打造“5+9+6”的城市群空间结构新格局。发挥具有一定国际影响力和竞争力的五大国家城市群核心引领作用，推动九大区域性城市群成为经济发展的重要增长极，加快培育六大地区性城市群由都市圈升级为城市群;最后，结合空间布局差异化，建立因地制宜的区域化发展新模式。东部地区的特大城市、大城市高度密集，城镇化建设已经步入成熟期，吸纳了大量人口和产生了巨大的经济效益，但城市病日益突出，资源环境承载能力已经达到极限，需要严格控制城市规模，提升城镇化发展质量和水平。将中部地区打造成我国城镇化的主战场，通过完善城镇基础设施建设，加大公共资源配给，不断扩大其吸纳农业转移人口的能力，实现中等城市规模的适度扩张。结合西部地区自然生态环境，重点发展大城市和小城镇，合理调配人口与经济要素，形成宜业宜居、特色鲜明的生态城市发展模式。

（三）协调规模结构，构建集群增长的城镇化。交通通讯技术的迅猛发展增强了区域经济的联系和合作，作为全新地域单元的城市群，在新时代经济增长和参与市场竞争中发挥着越来越重要的作用。受制于历史条件、自然资源和经济基础等多方面的制约因素，目前我国的城市群呈现出大小不一、规模不同、质量不等的显著特征。首先，强化城市群主体形态作用，助力城市圈升级转型。十九大报告中特别强调中国特色城镇化发展的新格局要以城市群为主体形态，以城市群作为经济发展和市场竞争的主要载体，引领新时代中國特色城镇化。要不断培育和完善现有的城市群等级体系，协调不同区域不同层级的城市群结构，充分发挥城市群在产业发展、投资机会、技术传播等方面的集群优势，扩大区域经济规模，实现经济快速增长;其次，有效治理大城市病，提高大城市可持续发展能力。我国已经有一批发展相对成熟的超大城市、特大城市，目前普遍存在人口的急剧增加和资源环境承载能力有限的突出矛盾，大大损害了城市的宜居性和居民的幸福感。要不断提高资源利用效率，实施严格的土地管控制度和集约发展理念，强化环境治理和生态改造，加快产业升级和转型，提升大城市的自主创新能力和可持续增长能力;最后，强化功能分工，积极发展小城市、小城镇。在充分发挥城市群的主体形态作用下，将小城市、小城镇的有序发展作为促进城乡一体，推进农业人口落户的主要手段和支撑城镇化高效发展的重要保障。要重点解决中小城市和城镇集中面临的综合承载能力不足的问题，在基础设施和公共服务等方面给予政策上的扶持，加强城镇的基础建设、安居工程建设，不断提高公共服务的能力和水平。强化中小城镇的产业分工合作体系，培育优势特色产业，在特大城市、超大城市产业升级转型的推动下，提高其吸收人口、要素和产业的能力，形成不同规模城镇的功能特色，构建一个城市群引领下的各级城市和中小城镇协调发展的城镇化新格局。

主要参考文献：

[1]杨华.中国特色新型城镇化的本质特征[J].合作经济与科技，2014.24.

[2]刘勇.中国城镇化发展的历程、问题和趋势[J].经济与管理研究，2011.3.

[3]苏小，金彦平.中国城镇化发展历程及变革研究[J].农村经济，2013.10.

[4]王怡睿，黄煌，石培基.中国城镇化质量时空演变研究[J].经济地理，2017.1.

[5]赵峥，刘涛.着力推进中国城镇化转型[J].中国发展观察，2014.12.endprint