财政支农资金整合效果评价研究

李田甜+吴平

[提要] 由于当前我国政府财政支农资金投入不足、结构不合理、资金使用效率低等问题，对财政支农资金进行整合和对整合效果进行评价很有必要。本文通过建立财政支农资金整合效果评价指标体系，以四川省武胜县为研究对象，提出县级财政支农资金进行有效整合的建议。

关键词：财政支农;资金整合;效果评价

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年1月5日

关于财政支持农业发展的研究，主要围绕在财政支农支出对农业经济增长和农民收入增加的影响方面，黄季焜和Rozelle（1998）通过实证分析得出，财政农业科技投入对农业经济增长的促进效果较慢，但其作用具有持久性。关于我国财政支农规模不足的问题，很多专家学者都运用了不同的指标与方法来进行比较和分析。其中，黄小舟（2005）用投资比较率作为衡量标准;郭忠孝（2008）以辽宁省为例，运用内生经济增长理论和边际理论论证了最优财政支农规模的存在。

我国关于绩效评价的研究起步较晚，进入21世纪以来，国内关于财政支农支出绩效评价的实证研究开始增多，大部分财政支农绩效评价主要使用的研究方法有以下三种：（1）通过构建计量经济模型实证检验财政支农支出对农业生产、农民收入、农村消费等产生的效益。例如，朱晨（2001）对江苏省、黄小舟（2010）对全国、王永霞（2010）对重庆市、余凌（2013）对湖北省财政支农支出综合绩效进行评价时都用了这种方法。（2）运用DEA模型对财政支农支出效率进行评价。例如，李祥云、陈建伟（2010）运用DEA二次相对效益模型对全国财政农业支出绩效进行了评估，黄庆华等（2013）运用DEA二次相对效益模型对贵州省财政支农绩效进行评价。（3）运用层次分析法、指数法等构建绩效评价指标体系对财政支农支出绩效进行评价。例如，王淑慧等（2010）从业务层面、公众层面、财务层面和改进层面四个维度;朱艳苹（2013）从受益对象、财务、管理流程、可持续性影响四个维度;李化锋（2013）从管理、完成、产出和效益等四个方面构建指标体系对财政支农项目绩效进行了测评。

一、财政支农资金整合的含义

财政支农指国家财政为扶持“三农”而向其投入财政资金的一种政府投资行为;而财政支农资金是财政支农的物质手段。所谓扶贫资金统筹整合，则是指政府扶贫相关部门或相关主体按照既定的资金统筹整合原则，以实现最大化的脱贫成效为目的。我们可以这样界定财政资金整合，就是以地方和产业发展为平台，将中央、省、地市财政部门预算安排下拨的支农资金与地方财政部门资金、农口部门安排的支农资金集中起来，捆绑使用，集中财力办大事。

二、财政支农资金整合的必要性

（一）我国财政支农中资金投入不足。我国财政支农支出占总财政支出的比例，在缓慢上升中也偶有回落，大体上呈现出了两次起伏。但是，规模总量及财政农业投入占财政支出的比例仍然偏小。2014年国家财政支农14，002亿元，占总财政支出的9.23%，这远低于发达国家15%～30%的农業投入比例，也低于我国1978年14%的支农比例。从农业支出占GDP比重来看，2008～2014年比例基本不足10%，可见政府对财政支农的总量是低水平的。

（二）我国财政支农资金使用结构不合理。（1）财政资金用于生产部门比重小，用于农业行政部门管理费用比重大。四川省财政厅于2011年就下达关于印发《四川省民办公助财政支农专项资金财务管理暂行办法》的通知，2015年武胜县财政支农资金总额为53，590万元，其中县级农业单位的事业费为3，465万元，这可能是由于机构重叠、管理制度不健全等一系列原因造成的;（2）财政支农重点不突出，农民直接受益不明显。在财政资金明显不足的条件下，没有把农村基础设施尤其是农民可以直接受益的中小型基础设施作为重点，对农业科技投入的比重也仍然偏小;（3）财政支农流通环节多与生产环节，间接投入多余直接投入。2000～2015年国家财政支农和农业总产值，除2005年和2007年外，我国其余年份弹性系数都小于1，表明国家财政支农资金不能充分拉动农业总产值的增长。

（三）我国财政支农相关法规体制不健全，管理制度有待优化。在政策实施中，由于规范具体操作性较差，惩处力度小，支农资金管理仍面临一系列问题。第一，支农资金立项不规范，分配权责不清。当前，我国实施自下而上的项目审批制度，资金项目仅凭主管部门意见来确定最终结果，容易出现“面子项目”等现象;第二，支农资金监管乏力，挤占挪用现象严重，财政支农效果不明显。财政资金在层层下拨过程中，经常会发生资金截留、拖延现象，影响了财政支农效果;第三，资金支农效率低下。当前我国财政农业投入渠道较多，支农板块共有24个，农业财政支出部门分割严重，导致了支农资金投入缺规划、无重点。

三、财政支农资金整合效果评价实证分析——以广安市武胜县为例

（一）评价指标及权重的确定。财政支农资金整合效果评价可以从集中程度、到位程度、完整程度、协整程度和覆盖程度5个既相互促进又彼此制约的要素以及10个指标反映，根据层次分析法（AHP）确定指标权重，并得出如表3的指标体系。该权重设置满足一致性检验，符合指标设置标准。

（二）评分标准区间的界定。评分标准区间界定如下：综合得分≤50，整合效果不佳;综合分数在50～59，整合效果一般;综合分数在60～69，资金整合效果较好;综合分数≥70，整合取得很好绩效。

（三）根据获得的数据计算得分endprint

1、进行指标计算。项目投资到位率X1=100%，集中系数X2=38.26，地理集中系数X3=70.71%，损耗缺口系数X4=6.47%，项目达标比例X5=100%，协整系数X6=0.2%，联系系数X7=72.68%，整合商X8=2.64%。（表1、表2、表3）

2、计算财政支农资金整合效果综合得分。到位程度20分，集中程度12.5分，完整程度15.45分，协调程度15分，整合程度18分，综合得分为80.95。根据上述分析，汇出雷达结果如图1所示。（图1）

根据计算结果得出，武胜县财政支农资金整合得分为80.95分，属于效果较好地区。该县财政支农资金被捆绑起来，集中发挥作用，到位度和整合度的高得分，表明武胜县资金整合确实取得成绩。在看到绩效的同时，潜在的问题也不容忽视，例如协调度和完整度均未达到理想，这是因为财政支农资金的损耗缺口较大;另外，项目资金的分散严重制约资金整合效果。从最低分的集中度来看，这一项指标取决于资金投入结构和使用方式，资金集中程度不高，当然难以取得最佳整合效果。

四、政策建议

（一）中央要加大财政支农力度。资金数量的有限是支农资金得不到有效整合的一个限制性因素，有限的资金“撒胡椒面”，当然会难以撒匀。所以，中央应当加大支农力度。在保证支农资金总量增加的同时，还必须做到支农支出占财政支出的比重也同样呈递增趋势。支农资金的整合是以县为单位，而县级财政力量较为薄弱，因而中央必须承担提供支农资金的主要责任，以确保有资金可以整合。

（二）调动以县为主整合支农资金的积极性。现行农业项目是在资金额度一定的情况下，由区县申报，国家和省市按照规定的投向进行统筹。这种方式的最大弊端在于，区县急于解决的一些实际问题由于受上级规定的限制而无法实施，区县一级几乎没有安排项目的主动权。但是，国家却要求支农资金整合以县为单位，这必然造成中央与地方投资管理衔接上的混乱。因此，建议采取区县按照各自实际编制统一建设规划，经省一级批准后，以年度计划的方式组织实施。

（三）选准优势主导产业。支农资金整合不应是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合明确支农资金的重点投向，提高资金的使用效益。因此，建议各地方政府应根据本地实际情况，慎重选择重点发展的产业。产业选择不宜分散，应选择一个有广泛群众基础，辐射带动力强的产业作为主导产业，以此为主线，综合推进各项建设。在具体产业选择上，应优先投入义务教育、交通、水利、医疗卫生等农村最基本的公共产品供给领域，集中投向农村基础设施建设和农村公益事业发展。

（四）完善支农资金整合协调工作机制。由于各部门支农决策过程中的“合成谬误”，使其工作难以形成合力，资金到位率差、形不成整体效应等问题渐渐浮出水面。成立城乡统筹委员会，专门负责协调各涉农部门日常工作，明确各部门职能，避免部门之间职能重叠，建立起部门间沟通协调和信息共享机制，努力形成支农资金整合工作合力。因此，对财政支农资金进行有效整合，要在明确支农资金整合范围的基础上，在充分发挥支农资金整合领导小组及联席会议制度作用的同时，建立涉农资金统筹安排的决策制度，对支农项目实行相对集中管理，避免重复投资和分散投资，降低管理成本，提高资金效益。

主要参考文献：

[1]Huang.J.，Rozelle S.Market Development and Food Consumption in Rural China[J].China Economic Review，1998.9.

[2]黄小舟.财政支农金与农民收入关系分析[J].理论月刊，2005.3.

[3]郭忠孝.财政支农支出的经济效率研究[D].長春：沈阳农业大学，2008.

[4]朱晨.江苏省财政支农支出绩效评价——基于效率和公平市价[D].南京：南京财经大学，2011.

[5]王永霞.重庆市财政支农资金效率问题及对策研究[D].重庆：重庆大学，2010.

[6]黄小舟.财政支农支出绩效研究[D].武汉：华中农业大学，2010.

[7]余凌.公共财政农业投入绩效研究——湖北省为例[J].学习与实践，2013.4.endprint