何勤华：全面依法治国当需顶层设计

党的十九大报告将“全面依法治国”作为新时代社会主义法治建设的重要方略。在中国，由于近代以来，法治落后于西方发达国家，所以当下全面依法治国需要顶层设计，自上而下地推进。

学术界一般认为，法治在西方已经有了两千多年的发展历史，且这一传统一直未曾中断。至中世纪后期，由于文艺复兴、罗马法传播和宗教改革等重大事件，法治在英、法等欧陆国家中自然生长，通过资产阶级革命，成为治理国家的主要方式。之后，又通过几百年时间的发展、完善，终于成为一种成熟的国家治理模式。而在东方国家如日本、中国，拉美国家如巴西、阿根廷，近代化起步比较晚，时间比较短。在这种情况下，国家的治理，包括法治，就常常通过中央政府的顶层设计，由国家自上而下地推进，才能取得成效。但实际上，自然生长发展成熟的法治国家并不多，除了英、法这两个近代西方法治文明发源地的国家以外，其他绝大多数国家包括德国、美国等西方发达国家，其法治发展也都是走了顶层设计的道路。

1787年美国制定了《联邦宪法》。在取得了法定多数州的批准以后，《联邦宪法》以及所附前十条修正案《权利法案》于1789年生效，美利坚合众国政府宣告成立，华盛顿（George Washington，1732—1799）宣誓就职第一任总统。在此过程中，美国的一批开国元勋对国家治理模式进行了顶层设计，使法治顺利运行了近230年，保证了国家的稳定、安全、进步与繁荣。一直实行闭关锁国政策的日本，至近代，在西方列强的军事压力下，才不得不通过顶层设计的方式进行改革（包括法治改革），从而确立起了近代资产阶级的法律体系。通过这些顶层设计以及自上而下地推动，日本特色的资本主义法治道路基本形成。从美国和日本的事例中，我们可以看到，法治道路的顶层设计，一是以政治革命、夺取政权为前提的；二是顶层设计，都是由掌握了革命后国家实际权力的领袖，并通过立法变革的方式实施。

与美国、日本等国家的情况相仿，中国近代以来，也曾有过数次法治道路的顶层设计。第一次是1898年的“戊戌变法”，最后以失败而告终；第二次是1901年沈家本主持的修律变法，由于“辛亥革命”的爆发，这次顶层设计也没有取得预想的成果；第三次是北伐战争胜利、1928年南京国民政府建立后进行的“六法全书”的编纂，这次顶层设计虽然成效显著，基本上确立了近代中国的法律体系，但由于作为最高实权掌握者蒋介石并不想真正实行法治，而是处心积虑地集权，中国法治道路的顶层设计并没有完成。1949年中华人民共和国成立以后，我们曾经有过一次卓有成效的顶层设计，那就是1954年宪法的制定。非常可惜的是，接下来的各类“运动”，不仅使1954年宪法做出的社会主义法治道路的顶层设计全部被摧毁，就连国家最为基本的政治、经济和社会秩序都无法维持。在经历了艰苦的磨难之后，我们才在1978年底召开的党的十一届三中全会上，又迎来了一次关于法治道路的顶层设计，开始了新一轮的社会主义法治的伟大征程。2014年党的十八届四中全会以及2017年党的十九大，终于将社会主义法治道路的顶层设计推向了巅峰。

顶层设计中，有设计的比较先进的，如美国1787年《联邦宪法》和1789年前十条宪法修正案《权利法案》，就将美国设计成为世界历史上第一个共和国，借以推进民主的法治道路；也有设计中留下巨大隐患的，如日本，天皇诏令和《明治宪法》设计的是一条天皇主导的、封建色彩极其深厚的法治道路。世界政治法律史已经表明，民主的“法治”可以将全国的政治精英的智慧集中在一起，而集权的“法治”，仍然会陷入人治，最终给政治体制和国家生活带来动荡，日本20世纪三四十年代的政治实践便证明了这一点。

当然，即使设计成共和国的法治，也有成功的和不成功的。如美国的宪法，对国会、总统和法院的权力运用，联邦政府权力和州政府权力等彼此的界限等规范得极为周密，从而确保了美国开国元勋顶层设计的这一法治国家体制和机制运作得十分顺利，两百多年来非常稳定。而德国，1919年的魏玛宪法，虽然宣告君主专制政权的终结，建立起了共和国，对公民的基本权利做出了极为广泛的规定，但由于其第48条的顶层设计出现了缺陷，如该条第2款规定：“德国之公共安全与秩序受到明显的扰乱或危害时，总统为重新恢复公共安全与秩序可采取必要措施，必要时得以武力介入。为达到此目的，总统可暂时使第114（人身自由不可侵犯）、115（住宅不可侵犯）、117（书信、电报及电话秘密）、118（言论自由）、123（集会自由）、124（结社自由）及153（私人财产不可侵犯）等条中之基本权利规定全部或部分丧失效力。”导致这一条款后来为德国右翼势力所利用，最终为希特勒的上台提供了法律基础。

因此，法治道路的顶层设计，有些必须在宪法上有一些刚性的规定，否则同样会陷入人治，带来恶果。因为在顶层设计中，领袖的作用非常重要，如拿破仑（Napoléon Bonaparte，1769—1821），选择了君主制，当上了皇帝，使法国在之后的数十年间，政治體制一直处在变化动荡之中。而华盛顿，在美国建国时坚决拒绝当皇帝，而是选择了民主共和国的总统，并且在担任两届以后就果断地辞去总统职务，从而开创了总统只能连任两届的先例。但这一先例，由于在美国宪法上没有做出规定，不具有刚性约束力，因而至第32任总统罗斯福（Franklin D.Roosevelt，1882—1945）时，就利用战争这一特殊环境，连任了四届，当了13年总统。鉴于这一教训，美国的精英们及时在顶层设计上做出了补救，通过立法将总统任职不得超过两届的制度固定了下来。

由此可见，顶层设计只是法治建设、实施国家治理的一种形式，其实质是要看设计的内容。设计者的民主意识、法治素养如何，就是一个非常重要的因素了。

美国宪法可以通过各个修正案将公民的基本权利予以特别保障，并且越来越充分；而俄罗斯却可以通过宪法修正案，将1993年联邦宪法规定的总统任期不得超过四年修改为可以做满六年，从而为普京将其第三任总统（2012年上任）的任期延长至2018年开辟了道路。endprint

1946年日本国宪法是美国人制定的，在憲法中设计了第9条，规定“日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，放弃以国家权力发动的战争、使用武力或武力威胁作为解决国际争端的手段”，确定日本和平立国的方针。战后70年来，日本依靠和平宪法，使国家的经济、文化和教育等各项事业得到了极大发展，成为世界上最为富裕的国家之一。现在，日本首相安倍晋三推动的宪法修改，则试图取消或修改这第9条，恢复日本的军事大国地位。这一“顶层设计”如果成功，必将使日本重新陷入走军国主义的危险道路，破坏日本70年来和平立国以及走民主与法治道路的方略。

中华民族是一个优秀的具有高度智慧的民族，我们在进行全面依法治国的顶层设计时，完全可以吸收古今中外一切有益的经验和成果，发扬民主，严格法治，将所有优秀的治国人才的潜能和智慧极大地发挥出来，把全面依法治国的伟大事业稳步推向前进。

十九大报告确立了全面推进依法治国的总目标，描绘了法治中国的宏伟蓝图，对中国社会主义法治道路进行了顶层设计，其核心包含三个层面——

第一层：“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”这一层阐述了法治的路径、方向和目标。

第二层：“这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”明确了社会主义法治体系的内涵，即五个体系。

第三层：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这里，三个依法，从治国，讲到治党，讲到治政府。三个法治，从国家，讲到政府，讲到社会。四个法治要求，学术界称为“法治新16字方针”（法治老16字方针是“有法可依、有法必依、执法必严，违法必究”）。

十九大报告对全面依法治国的顶层设计，凸显了党对中国特色社会主义法治建设的“集中”“统一”和“全面”领导。作为这种领导的关键和保障，就是成立“中央全面依法治国领导小组”。这是新中国法治建设进行69年来的一个重要创新。在中央全面依法治国领导小组的协调、规划和领导下，全面依法治国的顶层设计将会更加科学、更加合理，更加具有可操作性，从而将法治中国的建设推上一个新的台阶，为人类法治文明的进步做出我们中华民族应有的贡献。

编辑：黄灵endprint