地方治理现代化与地方人大民主创新——江苏省南通市“万名代表小康行”案例探讨

潘国红

(江苏省启东市人大常委会，江苏启东　226200)

地方治理的成效和水平，直接关系国家治理现代化的整体绩效，地方治理现代化对国家治理现代化具有重要的基础性支撑作用。地方治理现代化亟须国家与社会的协调与合作，地方人大作为地方国家权力机关和民意机关，以其民主制度的法定地位和民主潜能，是民意表达、协同共治的制度化平台。江苏省南通市人大组织开展的“万名代表小康行”活动，推进代表常态化履职，引导和扩大公众有序参与，为地方人大建设和基层民主治理提供了有益借鉴。推进地方治理现代化，必须充分发挥地方人大制度内“民主潜能”，使地方人大民主有效运转起来。

一、地方治理现代化亟需地方人大民主创新

民主是是现代国家治理的本质特征，是地方治理现代化进程中的核心和关键要素。面对日益分化的社会结构和利益多样化要求，在地方国家政权主导下的地方治理，其核心的任务是协调地方、国家与社会的关系，促成地方政府、市场与社会的制度化合作，以实现有序有效、多方参与的民主治理体系[1]。地方治理现代化的实现并不是政府的单方面行为，它是多元社会主体民主参与、政府与公众双向互动协同作用的结果。地方治理现代化过程中必须充分重视公众众的利益偏好和价值选择，扩大公众在公共事务治理过程中的有效参与。地方治理如果一味忽视民主的力量，单纯按照传统的“统治”、“管理”思维方式对待公众，那么它根本就没有能力来实现治理，更谈不上实现治理现代化。

地方人大是地方民主参与和民主治理的主渠道。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本形式和主渠道。人民代表大会制度直接体现我国人民民主专政的国家性质，是建立我国其他国家管理制度的基础，能从根本上保证人民当家作主的权利，它在全部国家政治生活中处于首要地位。地方人大既是地方的国家权力机关，也是地方的民意机关。地方人大作为地方民主议事中心，具有法定权威性和体制内民主等制度优势[2]。地方人大通过地方立法、重大事项决定、监督、干部任免等权力的行使，促进地方决策的民主化和科学化，保障人民民主权利的实现。地方人大通过代表联系选民、代表视察调查和接受来访、受理申诉控告等方法和途径，搭建民意表达和协商平台，是公众利益表达和整合的主渠道。地方民主治理，需要地方人大充分发挥与广大群众密切接触、联系广泛的优势，为多元主体提供实现“表达权”的渠道和机会。地方民主治理，需要地方人大充分发挥制度内民主优势，引导和扩大公众有序政治参与，发挥多元主体沟通协商、平衡调整的平台和功能。

地方治理现代化亟需地方人大民主创新。当前，我国人大民主的价值理念、制度设计与实际功效之间仍存在较大落差。人大被公众认同的程度不高，公众在一定意义上仍然将人大系统“边缘化”，人大制度的合法性主要还是停留在对法律及制度安排的依赖上，公众对人大形象的认同及人大公信力亟待提升[3]。如何推进我国的民主建设，学者们设计的推进思路和实施路径往往是回避“核心问题”而取向“边缘问题”、回避“根本政治制度”改革而取向“外围制度”创新、回避“体制内”民主资源而取向“社会性”民主资源。地方人大制度，作为体制内现成的民主资源，反而会受到有意或无意的忽视。推进地方治理现代化，必须创新地方人大民主，充分发掘宪法和法律赋予地方人大的“民主潜能”，推进地方人大制度的“民主资源”落地实现，这不仅是促进地方民主治理的根本途径，也是社会主义政治制度自我完善的必然要求。

二、“万名代表小康行”活动的创新实践

从2016年3月开始，江苏省南通市在全市范围内持续开展“万名代表小康行”主题实践活动。通过市县乡三级人大整体联动，11 000余名各级人大代表参与，为人大代表闭会期间履职搭建平台和载体，引导代表争当政策法规的“宣传员”、助推小康的“监督员”、社情民意的“调查员”、全面小康的“示范员”和为民办实事的“服务员”，推动各级人大代表躬身群众、关心群众、帮助群众、服务群众，听民声、采民意、分民忧、解民难，为南通全面小康建设做出新贡献[4]。

（一）“万名代表小康行”凸显以民为本理念

“天地之间，莫贵于民”、“民惟邦本，本固邦宁”。从商周时代的盘庚“重民”、周公“保民”，到春秋时期的孔子“爱民”、孟子“贵民”、荀子“民水君舟”，再到汉唐以来各种内涵的民本论，传统民本思想不断发展、完善，成为治国理政的主要理念之一。“国家的一切治理活动，都要尊重人民的主体地位”[5]。人民是治理实践和民主实践的主体。全面建成小康社会，是党的十八大提出的宏伟愿景，关涉人民群众民生福祉。全面小康是全体人民的小康，是实实在在的民意工程、民心工程。“万名代表小康行”活动坚持以民为本，迎合人民群众早日建成小康社会的热切期盼，紧扣小康涉及的人民生活、社会发展、民主政治、生态环境等5大类20多项30多个指标，抓住人民群众看得见、摸得着、盼得急的事，依法履职，兴办实事，推进人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题和最盼望的大事、难事、急事的解决，不断提升人民群众的获得感和幸福指数。“万名代表小康行”推动人民群众真正成为地方治理的参与者、推动者和发展成果的享有者，无疑会得到人民群众的大力支持，形成广泛的社会效应。

（二）“万名代表小康行”构建民意直通机制

“人大代表是由人民群众经过法定选举程序产生的民意代言人，人民代表大会制度是社会成员表达利益诉求的最正式、最具法律效力的机制”[6]。人大工作的本质特点在于收集、表达和实现民意。人大权力源于人民（选民）的选举授权与委托，人大代表要密切与人民（选民）的联系，掌握民情、化解民怨、集中民智。在当前，正确地了解、表达和实现民意，已经成为政治文明和现代治理的“风向标”和“关键词”。“万名代表小康行”创新民意直通机制，动员广大代表通过召开座谈会、走访选民等途径，主动深入群众，真诚倾听群众呼声，真实汇集群众意见，了解群众盼在何处、难在何处。全市各级人大网站开通“代表收集民意直通车”，增设电子窗口，选民可以通过网络给代表们留言、提建议。注重民意反馈：对群众提出的意见建议，及时将相关部门的处理情况、解答意见，通过点对点或面对面等形式反馈给群众，做到件件有着落，事事有回音。注重民意疏导：充分发挥“代表之家”的平台优势、基层代表的群众工作优势，积极协助做好关系协调、矛盾化解工作。

（三）“万名代表小康行”民主监督“执行实效”

“严密监督政府的每一项工作，并对所见到一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[7]“万名代表小康行”活动加大“执行实效”监督力度，创新建议办理机制，落实领导领衔督办、工委对口督办、例会督办、现场督办、跟踪督办等制度，形成政府领导领办、人大领导督办、人大相关部门全过程跟踪的机制，实施建议办理“五公开”（公开建议者、建议内容、承办单位、办理程序、代表满意程度）制度，着力提升代表建议的办成率。环保生态指标是小康建设中的短板之一，也是老百姓普遍关注的问题。“万名代表小康行”活动把环境保护“啄木鸟”行动作为阶段性重点抓手，引导代表在所在区域全面摸排大气污染、水体污染、土壤污染源头，全面监督污染行为，全面查找工业污染监控、农业面源性污染防治、生物污染治理等方面的薄弱环节，提出问题清单，交由各级政府办理。同时把环保问题清单与全市“智慧环保生态地图”监控平台融合，把代表反映的无问题建议纳入环保信访办理系统，实行办理过程和处理结果公开。从2016年3月至7月底，近3 000名代表共排查出污染源1 985个，提出意见2 300条①资料来源：南通市人大常委会研究室2016年9月编写的《万名代表小康行宣传报道集萃》第8页。。

（四）“万名代表小康行”推进民生实事办理

“利益的实现和满足程度是是公众对公共权力政治评价的逻辑起点，选民对于代表选举的认同与否，与其所能够带来的利益实现程度密切相关”[8]。“万名代表小康行”活动坚持“说”与“干”、“帮”与“促”同时着力。一手抓依法履职，充分发挥人大代表在小康建设中的监督推动作用，精准寻找短板，精准帮扶，精准治污，精准监督；另一手抓兴办实事，引导代表利用自身条件和优势为选区和选举单位办实事、解难题，以帮助解决群众身边的小事、急事、难事的实际成效，赢得人民群众的信赖和拥护。“万名代表小康行”活动以“助推小康民生实事项目清单”、“代表小康行活动项目认领清单”和“代表认领项目完成情况公示清单”等“三张清单”为主要抓手，每名代表认领4 - 5件项目任务，形成解决群众诉求、贴心服务群众的“输入（民意反映）-输出（民意落实）-反馈（群众评判）”的闭合回路，推进民意落实和民生实事兴办。截至 2016年 8月，五级代表认领民生实事项目17 789件，已经完成8 393件；提出意见建议8 627件，结对帮扶困难户9 002户，帮助群众致富、就业10 412件，参与调处矛盾纠纷14 349件；为民办实事好事近21 907件，涵盖了基础设施设施、城建交通、科教文卫、法治建设、项目建设和环境保护等事关百姓切身利益的方方面面[9]。

“万名代表小康行”活动充分发掘人大制度内民主优势，推动代表这个政治主体发挥应有的表达和监督职能，拓展公众参与渠道，保障公众参与权利，推进地方人大成为公众“就近就地”表达利益诉求的主渠道。“万名代表小康行”活动有效整合了人大民主资源，在政府部门、人大代表、社会公众三者之间搭建了一个经常化的信息沟通平台，实现了社会治理从政府包揽走向政府主导的转变，最终形成政府、社会、公众共同参与、协同共治的治理体系。“万名代表小康行”活动注重解决社会公众能感知、看得见、摸得着的切身利益问题，改变了社会公众认为找代表反映情况没有作用、“找代表还不如上访”的片面想法，赢得了民心民望。基层群众深切感到，反映我们的心声，代表实实在在为我们办实事、做好事，代表就在我们身边，不少老百姓有困难找代表、有意见找代表、有纠纷找代表。

三、创新地方人大民主，推进地方治理现代化

当前,随着我国现代化的快速发展，我国社会群体结构发生了新的分化和组合，利益主体多元化和复杂化，社会公众的民主意识和表达意愿日渐增强，地方民主治理进入关键的革新时期。人大制度是我国的根本政治制度，是我国现有政治体制内最具权威、最具法律地位的民主渠道，地方人大制度作为联接中央与地方、政府与社会的枢纽，是地方民主参与和民主治理的主渠道。推进地方治理现代化，必须深化地方人大民主创新，让地方人大民主有效运转起来，使宪法和法律赋予的“民主潜能”得到充分发挥。创新地方人大民主必须把握以下几个方面重点。

（一）建立履职平台和机制，推进代表履职常态化

按照公民授权和代议民主的功能逻辑，人大代表的属性必然在“代表选民议事”、“代表选民监督”、和“代为选民服务”方面得以体现[10]。代表责任重大，任务繁重，需要代表付出艰辛来实现代表履职经常化。代表履职包括参加人代表大会会议和闭会期间开展经常性代表工作两个途径。由于代表大会会期较短和代表的“兼职”特性，代表履职大量是在闭会期间进行的，闭会期间的代表工作是代表履职的重要组成部分。由于受多种因素的影响，代表闭会期间的履职仍然是一个薄弱环节，与社会公众的热切期望以及代表履职要求还有不小差距。一些人大代表只当“会议代表”，闭会期间很少主动与选民或原选举单位沟通联系，“代表代表，会完就了”、“开会是代表，散会就拉到”一度成为社会公众的戏言。闭会期间代表的“隐身状态”造成选民不知道自己选出的代表是谁，有的甚至连有没有代表都不知道。有学者就选民与本乡镇或区、县、市人大代表联系的频率进行调查，受访人中经常找的只占0.5%，找过几次的占2.2%，找过一次的占1.3%，从未找过的占96.0%[11]。代表履职经常化不够，其中的一个重要原因是闭会期间代表履职平台和机制的缺失。许多代表说，“我们作为人民选的代表，也想为老百姓做点什么，可苦于没人组织，没有平台，不知道怎么干。加之平时工作忙，也没人监督，慢慢地代表意识也就淡了”①徐建锋. 坚持人大代表联系人民群众制度的典范实践[C]// 南通市人大常委会. 南通市“万名代表小康行”理论研讨文集．2016：195。。“万名代表小康行”活动，在当前人大制度安排、组织框架以及具体规则和程序不发生太大变动的情况下，通过构建代表闭会期间制度化的履职平台和载体，一定程度上解决了代表兼职、代表大会会期较短、代表履职经常性有效性不够等问题，实现了代表闭会期间由“隐身状态”向“在线状态”转换，代表履职由“间断性”向“常态化”转换。

各级人大常委会要积极探索和创新闭会期间代表履职的平台和机制，丰富代表履职途径，拓展代表履职空间，激发代表履职热情。建立健全代表联系选民制度、代表小组活动机制、闭会期间代表建议办理制度，建立代表述职和评议制度、代表履职档案和履职激励机制、不称职代表退出机制，并通过相关平台公开代表履职情况，促进代表强化履职责任，发挥好其为民代言、桥梁纽带作用，引导社会公众通过人大代表在人大制度这一行权模式下实现利益诉求。

（二）聚焦民生实事，着力推动解决群众关心的突出问题

马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[12]。恩格斯也指出，“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”[13]。党的十八大将“是否给人民群众带来实实在在的获得感”作为改革成效的评判标准之一，党的十九大提出“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”。人大代表是人民的利益代言人，担负着反映和实现人民利益和要求的重任。长期以来，我国人大制度建设忽视代表履职的实效性，致使人大代表职务履行虚化，与社会公众目标预期上的“获得感”还有不少距离。要坚持问题导向和需求导向，增强代表履职的针对性，从实处着眼，用实绩说话，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，使人大和人大代表的作用真正落到实处，彰显国家权力机关的真正价值。要督促代表提高发现问题的能力，通过调研、视察、走访选民等形式，掌握了第一手资料，了解公众真实需求。要坚持“反映民意”和“督促落实”相互衔接。民意的反映，是代表履职为民的初始成果，民意的落实，才是人民当家作主的最终成果。2015年6月27日中央深改组第25次会议审议通过的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》强调要“建立健全人大代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制”，“推动解决人民群众关心的突出问题”。各级人大要坚持求真务实作风，加强代表意见督办，建立代表建议意见“梳理-交办-督办-反馈”的闭合回路,做到件件有着落、事事有回应，真正让社会公众看到变化、得到实惠。对久拖未决的重点难点问题，要发扬钉钉子精神，精准发力，持续发力，跟踪问效，盯着抓、反复抓，紧盯问题不放手，一年接着一年抓，直到抓出成效。

（三）扩大公众参与，推进多元主体协同治理

民主治理、协同治理是国家治理现代化最鲜明特征。中国传统的社会治理模式很多时候将公共生活的治理简化为决策者对人和事的单向管理，决策者对自下而上的需求缺乏回应的动力。扩大公众参与，推进多元主体协同共治是当前基层治理改革的现实选择。针对当前公众参与渠道狭窄的现状，人大要强化民权监督，推进政府进一步健全科学民主决策机制，建立完善重大事项调查研究、重大决策专家咨询、公开征求意见、听证会、公示等制度，积极搭建民主恳谈、听证论辩、民间理事等沟通平台，广开言路、积极引导，促进治理主体平等对话、消解冲突、形成共识，推动政府、公民个人和社会组织之间建立起伙伴关系，使各种利益相关者能够参与决策、共同治理。要坚持把推进基层民主政治建设、保障公众民主权利作为人大监督工作的主线，围绕农村基层民主政治建设、社会自治开展民权监督。推进政府指导和规范基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，发挥城乡街道、社区、村组等基层组织，以及企事业单位、群众自治组织和各类社会团体组织的作用，动员和整合社会力量、社会资源参与社会服务和社会治理。

扩大公众对人大工作的参与。人大在履职实践中要勇于担负起保障和扩大公民有序政治参与的政治责任和法律义务，充分尊重和维护人民当家作主的民主权利，完善并发展人大工作机制，丰富公众有序政治参与的实现形式，努力营造真诚相待、畅所欲言、民主和谐的良好氛围，充分发挥人大制度在扩大公民政治参与中的重要作用。扩大公众参与人大工作的知情权、参与权、表达权和监督权，通过开门立法、公众参与人大监督工作、来信来访、旁听人大会议等方式，推进人大活动面向社会公开，扩大公众对人大工作的有序参与。

（四）加强舆论宣传，增强代表履职影响力和美誉度

长期以来，公众对选举制度和人大制度的熟悉度较低，对人大工作和代表工作关注度不高，“橡皮图章”、“花瓶摆设”、“找人大没用”等戏言仍然在不同地方一定程度地存在，有的还相当严重，影响了人大与公众的交往互动，影响了人大作为民意表达主渠道作用的发挥。人大和人大代表有位有为地履职实践人是人大宣传的“富矿”。为此，要加强人大制度、人大工作和代表履职宣传，讲好人大故事、唱响人大声音、塑造人大形象，通过舆论造势，激发人大代表履职热情，扩大人大和人大代表的社会影响力和美誉度。

突出宣传代表履职工作和成效。目前，人大宣传对代表发家致富、带领群众发展经济、回馈社会等方面的事迹宣传多,对代表履职事迹宣传少。要坚持围绕代表依法履职行权重点来策划选题，着重宣传代表密切联系选民、为民排忧解难、提出议案和建议批评意见、监督推进政府工作的情况，宣传代表履职产生的经济效益和社会效应，宣传代表履职成效得到社会的承认与褒扬，增强社会各界对代表的认可度。加强素材发现和挖掘，提升宣传报道频率，改变“热热闹闹十多天，冷冷清清一整年”现象，形成人大宣传常态化格局，在全社会营造支持重视人大工作和代表履职的良好氛围。

推进人大宣传从以人大为中心向以受众为中心转变。面向社会和基层群众，把镜头话筒对准基层，把版面让给群众，充分表达群众心声，充分反映代表的为民情怀和履职风采，充分反映人大代表零距离听取群众意见，帮助群众解决小事、难事、实事的过程和结果，提升人大宣传的生动性和感染力。积极适应信息传播业态变化，整合各类人大报道资源，加强传统媒体和各类新媒体的互动联动。各级人大要加快信息化建设，发挥人大网站信息公开平台、联系互动平台等功能作用，传递人大声音，回应社会关切。积极运用网络、微博、微信等宣传人大活动和人大代表履职情况，通过在线访谈、网络调查、公众意见征集等，加强与社会公众的沟通互动，抢占网络舆论高地，及时快捷地向社会公众推送代表履职、代表小组活动和代表服务社会的过程和成果，让社会更多地了解人大工作和代表工作，提振公众对人大和人大代表的信心和信任。

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[8]潘国红. 公信力生成机制探析[J]. 人民与权力，2016（1）：35-38.

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