江门市社会治理体制改革与创新研究

邹祥波

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

一、社会管理体制改革的必要性

一直以来，中国共产党的执政理念和制度体制都以为人民服务为宗旨，鼓励和支持社会各方面参与管理。新中国成立之初，建立了与计划经济体制相适应的大一统、指令型的社会管理模式。这种社会管理模式曾经发挥了巨大的作用，但随着我国社会主义市场经济体制的建立，这一模式的弊端逐步显现。[1]针对这种状况，党和国家积极适应社会发展要求，主动调整自身理念，创新社会管理体制，改进社会管理方式，有效地促进和维护社会发展和安全稳定。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若十重大问题的决定》指出:“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。” 这是新时期我们党对社会建设的重要战略部署，进一步明确社会建设的核心内容，并将推进社会事业改革创新、创新社会治理体制作为社会治理创新的重点。

经过30多年的改革发展，江门市经济社会正处于“黄金发展”和“矛盾凸显”的并存时期。一方面，随着市场化、城市化整体战略的推进，越来越多的人员由“单位人”转变为“社会人”，社会流动人口数量急剧增，利益格局调整不断加快，基层社会矛盾日益增多，不断涌现的社会冲突与风险已成为影响社会稳定的隐患，突出表现在人民内部矛盾更加复杂敏感、民生需求增加但解决的难度加大、流动人口和特殊人群管理和服务问题突出等；另一方面，随着江门市经济社会的发展，产业集聚步伐加快，人流、物流、资金流、信息流急剧攀升，新经济组织和新社会组织不断涌现，社会文化变得更加开放、多元和活跃，这既给经济社会发展带来巨大活力，也使社会管理面临许多新情况、新问题。传统的社会管理体制、机制和方式已不能适应经济社会发展的需要，政府不能再用过去高度集中的权力体制管理社会事务和控制社会成员。与传统社会管理不同，社会治理主张多元主体对社会事务的共治，强调对社会成员的服务而非控制，强调共同治理而非为民做主。诚如Perin所言：“‘社会治理’是一种解决冲突的办法，它在一体系中的作用不依赖正式的法律机制。它不同于‘社会控制’，是一种互助的、不断发展的体制。而‘社会控制’则是一种自上而下的模式，其中，少数人控制着极少变化的社会规范。”[2]因此，深入开展社会治理体制改革和创新研究，对推进江门市社会治理实践具有指导意义。

二、社会治理体制改革的实践与成效

近年来，江门市应对新型社会管理格局的需求，积极创新社会治理体制，不断完善公共服务体系，通过培育社会组织和夯实基层自治能力，稳步推进社会治理工作，有效地促进社会和谐稳定。

(一)社会治理体制初步形成

长期以来，受体制机制和发展重心的影响，社会建设工作被分散到各个职能部门，无论是中央还是地方都缺少一个能够全面统筹的机构来保障社会建设的有效推进。江门市在社会工作委员会成立之前，各部门间职能条块分割，对新出现问题权责不清，且无一套统一的考核激励机制，导致各部门在社会治理创新方面缺乏足够动力。然而，社会建设是一项系统工程，需要各部门间的密切配合。2012年，江门市成立了社会工作委员会，通过职责任务和机构编制的调整，进一步强化公共服务和社会管理工作，形成了统筹指导、综合协调的行政管理体制。新机构通过体制机制的创新，弥补了现行条件下社会建设的短板，使各部门行政效能得到提升，激发了部门参与社会建设的活力，成为江门市社会建设的新引擎。此外，江门市还成立了社会创新咨询委员会，作为社会建设的辅助决策机构和社情民意征集机构，这也是江门市完善社会治理体制建设的一个有益探索和尝试。

(二)公共服务体系日趋完善

关注民生、保障民生、改善民生是政府一切工作的出发点和落脚点。江门市制定出台《江门市社会管理创新五项重点工作方案》，对社会管理进行系统研究和整体规划，重点关注老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，通过加大财政投入，办好民生大事实事，推动基本公共服务向老少边穷地区延伸、向农村人口和城市困难群众倾斜，让改革发展成果更多地惠及广大群众。2013年，江门市创造性地提出了“大民政”的工作理念，通过整合职能、整合资源、整合信息等措施，有效解决了民生资源条块分割、部门分割局面的问题，全面构建覆盖城乡居民的“大民政”保障格局，形成了密切配合、齐抓共管的工作格局。“大民政”体系建设以来，各级政府坚持以民生优先为导向，不断加大财政投入，实施了一系列民生工程，重点解决老百姓关注的社会保障、医疗卫生、教育文化、社会治安、住房保障等问题，达到了治安环境良好、社会和谐发展的效果。根据第三方调查结果显示，江门城市认同感排在广东省首位，居民幸福指数在全省位居前列[3]。

(三)社会组织管理得到加强

社会组织作为承接政府职能转移的重要载体，是政府联系社会群体的桥梁和纽带，在改革和创新社会治理中占据日益重要地位。近几年，江门市不断完善社会组织扶持政策，积极培育社会组织发展，有效推进了社会组织的健康有序发展。一是通过降低公益类组织准入门槛，成立社会组织孵化基地和社会工作协会等，有力推动了社会组织的发展。二是积极培育社会组织和中介组织，通过鼓励社会组织积极参与公共管理和服务，形成以点带面、上下联动的社会管理创新格局。三是加大政府购买公共服务力度，推动大型社会活动志愿服务成果转化，促进志愿服务事业发展常态化、制度化。四是积极培育发展社区志愿者组织，探索实行“社工+义工”联动机制，建立起社会志愿者培养使用管理体系。五是加强社会工作人才队伍建设，逐步推行社会工作人才职业资格认证制度，建立和完善社会工作督导人才培养机制和管理平台。截至2017年5月底，江门市社会组织数量为3817个，形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系。这些组织覆盖了政治、经济、教育、文化、卫生、体育、娱乐、职业培训、公益慈善、社会服务等多个领域，基本形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系，成为参与社会管理和服务的重要力量。

(四)基层治理能力不断提高

江门市积极贯彻落实《村委会组织法》，着力建设民主决策制度，通过健全村(居)民会议及村(居)民代表会议、议事协商会议、民主听证、村(居)务公开等民主管理制度，规范村(居)重大事务民主议事规则，做到凡是涉及村民切身利益和普遍关心的重大问题，均通过村民会议或者是村民代表会议讨论决定，有效化解了基层矛盾纠纷，促进了社会和谐稳定。针对部分社区管理服务跟不上导致社区公共服务能力供给效率低情况，江门市积极推动新型城市社区建设，在全省率先以《江门市社区建设规范模式》的方式推进社区工作，按照“制度健全、责任明确、服务规范、树立品牌”的总体目标，以社区服务中心为平台，不断下移工作中心，将政府公共服务直接覆盖到社区，全面建立了街道(镇)政务服务中心，并逐步普及社区公共服务站，进一步完善了社区公共服务体系。到2015年底，江门市区100%的社区建成了“一站式”服务场所，1320个村(社区)公共服务站均已建成并投入使用。

(五)社会管理方式不断创新

江门市政府在提升公共服务水平、加强社会管理能力的过程中，不断探索社会管理信息化工作，同时积极尝试发挥商会组织优势，政府部门服务市民和企业的水平得到提高。一是以电子化畅通政府沟通渠道，努力打造让市民群众满意的政府。以信息化打造回应性政府，对密切党和政府与人民群众的关系，对优化投资环境，对提高服务群众、服务投资者、服务企业水平起到了显著的促进作用。“12345，有事找政府”已深入民心，成为江门市创新社会管理的示范样本之一。二是充分发挥多元主体作用，创新社会治理参与方式。商会作为重要的市场中介组织，具有统战性和民间性的独特优势，是实现政府与企业、企业与社会之间联系的重要纽带，在参与社会管理、维护社会稳定方面具有不可忽视的作用。江门结合了自身的优势，首创“特约社会管理专员”制度，对推进社会管理创新工作做出了有益的尝试。

三、社会治理体制改革中存在的问题

社会治理不能由政府唱独角戏，传统社会管理体制和管理方式亟需改革与创新，这一点已是社会各界共识。但社会治理工作毕竟是政府面临的一个新课题，从实践来看，江门社会治理成效与预期的目标还存在一定的差距和不足。

(一)政府职能界定不清

社会治理其实就是对人的管理和服务，核心是以人为本。社会治理模式的变迁是对传统社会管理方式的一次重大变革，即由行政集权式向民主式、参与型转变。[4]这意味着社会治理必须改变传统以管控为特点的管理理念，必须摒弃单一的行政管控手段，原来的管制型政府要向服务型政府转变，政府职能转变是其题中应有之义。但由于受到一元化社会管理体制路径依赖的影响，政府对自身管理职能划分不清，对社会组织作用认识不够，无意中忽视了社会组织、公众等多元主体的能动作用。有的官员习惯把社会组织当成是“二政府”，有的则把社会组织当成“店小二”，对加强和创新社会治理当成是“赶时髦”和“凑热闹”的事情，片面看待社会组织发展，对社会治理应该管什么、怎么管和管到什么程度等这些问题缺乏科学的理解。

(二)社会组织发育不足

总的来看，江门市社会组织虽然取得了较大的发展，但与珠三角其他城市相比，还存在一定差距。究其原因，一是社会组织“枢纽型”工作体系还不够健全，社会组织缺乏专业的社会工作人员，导致社会组织动力不足，运作不够流畅。二是政府购买社会组织服务还处于初级阶段，制度规范不健全，税收、土地等优惠政策也有待落实。在西方国家，社会组织的资金30%以上来自政府资助，而目前江门市各级财政均未设立社会组织发展专项资金。三是社会组织服务和监管不到位，面对放开登记后大量涌现的社会组织，登记管理力量还不对称。四是社会组织过分依赖于政府的财政支持，自身的整体质量不高，存在职责定位不清、服务能力较差等问题。一些社会组织行业影响力不强、公信力不佳，存在服务经济社会的能力较差等问题，也严重制约了社会组织的健康发展。

(三)公众参与不够积极

近年来，江门市通过搭建多种参政平台、完善百姓问政渠道，有效提升了“官民”之间的互动，在社会建设过程中取得了较好效果。中央社会建设政策由“社会管理”变成“社会治理”，本意就是更加强调多元主体治理，意味着让更多的公民参与到社会管理活动中来。然而，在公民参与渠道不断拓展的同时，也存在对其参与数量、质量和有效性的质疑。治理不仅仅是指以正式权威为后盾的政府机构和决策，而且也包括在公共领域内运行的非政府组织，它们日益卷入决策以及政策的执行和监督之中。[5]根据Kingston公众参与阶梯，江门市政府网络参政还属于低层次参与，即江门市公众参与更多是象征性参与，而非实质性参与，离合作性参与、代表性参与和决策性参与还有一定距离。究其原因，这是由于公民从“单位人”变成“社会人”还显得不够成熟，公众参与意识还较低，参与能力与参与要求还不符，加之组织化程度偏低，江门公众参与公共事务更多不是基于主动，而是“被”参与。

四、社会治理体制改革与创新的建议

社会治理是一项系统性工程，它牵涉到社会方方面面，内容非常庞杂，具有“牵一发而动全身”的特点。针对上述社会治理体制中存在的不足与弊端，必须从深化国家治理体系和治理现代化的高度着手，积极有效推进江门市社会建设，重点是构建一套完善的宏观制度体系，这决定了社会治理体制改革与创新将是一个渐进和配套推进的过程。

(一)树立社会治理理念，强化政府服务意识

党的领导是社会建设和社会治理的方向保证，政府服务能力和治理水平的提升则是创新社会治理的关键。要坚持整体性统筹协调全市的社会治理，抓好顶层设计，高起点谋划、高标准定位，又要因地制宜，高质量推进。要制定基层社会治理和公共服务法律法规，完善社会治理体系，制定可操作的地方性社会治理政策框架，建立权力清单制度。尤其是要强化各级政府及机构部门的社会治理和公共服务职能，增强治理能力，“把提供服务作为政府的一项重要职责，这是传统行政所没有规定而为现代行政所必需，体现了行政模式和行政观念的彻底转型”[6]。正是在这个意义上，从“社会管理”到“社会治理”绝不仅仅是一个简单的概念转换，而是基于我国社会转型发生重大变化的战略抉择。

江门市政府应充分认识并发挥社会组织在公民参与、社会管理和建设和谐社会中的作用，主动与各种合法、健康的社会组织建立合作关系，并积极培育各种与政府合作、有利于促进基层民主、公民自治和社会公共利益的公民社会组织。非政府组织作为联系公-私领域、国家-社会的纽带，有利于产生高度合作、信任以及互惠性行为，从而降低不确定性，改善公民的生存状况，促进公民社会的形成，是对政府失灵和市场失灵的积极反应和有力制衡[7]。

(二)整合区域政府职能，推进基本公共服务一体化

社会治理创新就是要实现社会管理向社会治理的转变，实现政府对社会单向度的管控向政府与社会对公共事务的合作治理转变。而树立有限政府的理念，积极转变政府职能，是“社会管理”走向“社会治理”的首要步骤。从这个意义上说，江门政府提出的“同城共融”强调的不是管理方式，而是一种治理方式，即各种社会力量参与，形成公共治理机制。

推动“东提西进，同城共融”，首先要弱化行政区功能意识，强化市场意识。地方政府要成为区域经济发展的“舵手”，在同城化过程中“退出市场、去利益化”，为经济一体化打造制度平台和服务平台，而不是直接参与到市场行为中去获得地方利益。其次，要强化公共服务和社会保障的功能，建立起由政府主导、市场运作、公民参与的新型公共服务机制。公共服务是社会治理的前提，没有社会服务，也就谈不上社会治理。江门在社会事业发展相对滞后，基本公共服务水平仍不够高，城乡居民生活品质有待提升。再次，政府要创新公共服务体制，逐步实现公共服务的均等化。要逐步解决区域内城乡之间、东西两大板块之间基本公共服务供给水平差异较大、基本公共服务制度及标准不统一等问题，推进区域之间基本公共服务制度对接。

(三)大力发展社会组织，建立多元主体协同治理

1980年代以来治理转型成为全球范围内的话题，它反映了人们对政府作为单一公共事务管理主体的质疑。现代社会要求政府在处理社会公共事务时要善于尊重、吸收和听取其他主体的意见。在社会公共领域内，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系[8]。

一方面，要突破体制藩篱，积极深化社会组织登记管理改革。要有序推进社会组织分类登记制度，降低社会组织登记门槛，淡化少数社会组织行政化色彩，探索行业协会商会去垄断化改革。要建立培育支持体系，增强社会组织参与社会治理能力。在扶持社会组织生长的同时，要避免草根组织被政府“收编”，形成新的“二政府”。要进一步完善监督管理机制，建立科学有效的社会组织评估制度，引导和促进社会组织规范发展，形成一批公信力高、影响力大的社会组织。

另一方面，要通过培育各类社会组织，提高公民的参与能力和参与意识。社会治理新格局的形成最终有赖于公众参与程度的提高。维巴(Sidney Verba)等人就把在参与投票选举外的社区工作、接触政府工作人员、参加政治会议、沟通和交流视为政治参与的重要内容。要坚持人民群众主体地位，加强政府与社会的协商互动，增强公众对社会管理的知情权、选择权和决策参与权。要进一步拓展民众参与的途径和渠道，建立健全公民参与社会治理的机制，实现公民参与的制度化、规范化和程序化。要进一步完善专家咨询、社会公示、听证、决策评估等制度，实现社会政策更加符合民意和公众利益，实现社会公正。

(四)改进社会治理方式，提高社会管理科学化水平

首先，要加大法治治理的保障力度，推进经验管理向法治管理转变。法治是社会良好运行的基石，创新社会治理体制离不开法治的保障。面对复杂的社会环境，江门市要善用法治思维和法治方式，一方面坚持依法行政、法治为民，深入推进“法治江门”创建活动，整合人民调解、行政调解、司法调解资源，建立“大调解”的工作格局，有效解决社会矛盾和群众合理诉求，提升人民群众对法治的信心；另一方面，进一步健全重大决策社会稳定风险评估机制，对于涉及民众切身利益的重大决策，要充分听取民众意见和建议，预防社会矛盾的发生。

其次，要充分运用信息技术手段，推进“网格化”管理向“网格化”治理转变。网格化社会管理是基层居民自治的创新形式。网格化管理改变了传统管理从上到下的管理模式，建立了从下到上、从群众需求出发的为群众服务的新模式。但从目前情况看，江门网格化管理仍没有脱离政府“自上而下”管理逻辑，市民和社会组织在网格中再度“被行政化”。网格化管理应以服务基层为导向，通过与基层自治在制度和机制实现有效衔接，形成社区与居民之间良性互动的长效机制，拓宽社区治理的参与渠道，从而实现“网格化管理”向“网格化治理”转变。

再次，要积极推进社区居民自治，实现“被动性参与”向“主动性参与”转变。早在2010年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》就指出，参与社区公共事务决策过程对居民的社会自治能力具有积极的效应。为此，要改善基层群众参与性不足的问题。一方面，须提高居民的参与意识，通过电视宣传、政策传单、宣传册、公益栏、村(社)培训等信息传播和宣传途径，唤醒公众的公民意识和主人翁意识；注重利用利益纽带来调动居民参与的积极性，促进公众积极主动地参与社会治理。另一方面，须增强人民群众的参与能力。在此基础上，进一步强化社区自治功能，合理界定社区居委会职责，探索建立公民参与社会管理的有效机制，切实发挥居民自我服务、自我管理和自我监督的作用。

参考文献：

[1] 陈振明，李德国．社会管理创新研究需要关注的几个问题[J]．东南学术，2012，(2)：36.

[2] CRANZ G. Responding to Social Change [J].Contemporary Sociology: A Journal Of Reviews, l977(6):235-236.

[3] 叶田．江门城市认同感全省第一 居民幸福指数全省居前[N]．江门日报，2016-03-31(A01).

[4] 孙晓莉．社会治理模式的变迁[EB/OL]．[2005-06-13]. http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/884342.htm.

[5] 戴维·赫尔德，安东尼·麦克格鲁．治理全球化——权力、权威与全球治理[M]．曹荣湘，等，译．北京：社会科学文献出版社，2004：97.

[6] 崔运武，高建华．服务行政：理念及其基本内涵[J]．学术探索，2004(8)：18-20.

[7] 斐乐．非政府组织参与社会治理的问题与对策探究——以辽宁省为例[J]．北华大学学报(社会科学版)，2013(5)：129．

[8] 陈建先．政府治理特征及模式抉择[J]．行政论坛，2005(5)：6.