区域大气污染联防联控法律机制的重构

胡海燕

摘要：近年来，中国大气污染防治的投入与产出不成比率，防治措施日益暴露其短板，联防联控存在困境。亟待从联防联控的基本原则、管理设置、利益补偿、信息共享、公众参与及政府主体的法律责任等方面重构区域大气污染联防联控法律机制，解决防控体系中显性及隐性的诸项问题，提高大气质量。

关键词：区域大气污染；联防联控；大气污染防治

当前，中国大气污染具有复杂、严峻的特点，并带来多重负面效应，“不仅影响个体（身心）和谐，还会影响社会（群体）和谐，引起社会恐慌，瓦解社会正常的秩序与运转机制”。例如，部分城市二氧化硫浓度污染源贡献率达至30%～40%严重阻却京津冀、长三角、珠三角地区的经济、社会、民生各领域的有序运转。亟待各级各地政府共同应对，共担风险，协调各自的利益诉求，共同建立跨区域性大气污染防治根本途径之区域联防联控机制以助推区域绿色经济可持续增长。

一、立法发展

法律是一切组织和个人行为的根本准则，法律作为重要的上层建筑亦对大气污染防治领域具有重要意义，因此，中国一直在探索构建大气污染联防联控法律机制，通过制定诸如《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（国办发[2010]33号）、《重点区域大污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》、《环境保护法》和《大气污染防治法》在内的多部法律法规及行政规章，逐步调整和解决在防治过程中暴露出来的诸多问题，最终达致改善环境的目标。既存法律法规立法侧重点虽各不相同，但改善大气环境的目标是一致的，且逐步对联防联控具体实施中潜藏的各种问题及其外延进行规范。实现对区域内联防联控的统筹协调，衡平内部各地区差异，防治“突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来”，实现联防联控机制的重构与科学实施，达致解决大气污染的目标。

二、基本原则

基于制定时各有不同的大气污染的实际状况，《指导意见》、《规划》与《大气十条》虽然以不同视角构建了相应的基本准则，但如是规范性文件法律位阶较低不能直接作为大气污染联防联控的基本原则。《大气污染防治法》仅要求区域内各级政府“定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任”，不能作为基本原则。亟待深刻剖析有关立法和行政规章背后的立法精神，从中总结明确一系列行之有效的基本原则，并以此为基石促进有关法律规范的推行与具体运行，积极改善大气质量，助力工业经济、工业经济、旅游业、商业、交通运输业等的发展，并试图通过各行业的协调发展共生实现对大气环境保护的反哺。

（一）協调经济发展与环境保护

统筹兼顾考虑是协调不同区域经济发展水平与生态环境保护状况之矛盾的关键助力。如在经济发达区域不仅要求兼顾生态环境保护，亦需将保护生态环境置于主导地位推动经济效益服务于生态环境保护；而在经济欠发达地区为实现环境利益最大化，则需要为追求经济发展而牺牲生态环境。在开展区域大气污染联防联控时必须充分考虑各方经济发展目标和环境容量，协调经济发展与环境保护。

（二）兼顾联防联控与属地管理

长久以来，我国的环境管理主要是以属地管理为原则，简单的以行政区划为标准划分其所负责地域的环境保护，而由于大气流动性的特点，污染不可能只限于一时一地，属地管理不利于区域间开展协作。条块分割和管理部门互不通融的碎片化治理模式与大气污染协调高效治理迫切需要的临界背离必然导致污染治理失灵、失效和负效。亟需依据主体功能、大气环境质量、扩散规律划定污染防治区域辅以联席会议制度统一规划、评估、协调与监管，避免因属地主义导致防治时机的错失及防治难度的增加。

（三）统一总量控制与质量改善

潜在环境问题的事前干预以及既存问题的事后解决是提升环境质量的有效保护举措。通过设定总量减排任务，并辅以总量减排考核机制能够达致环境质量显著改善。《大气污染防治法》“以改善大气环境质量为目标。”事实上，未依据污染贡献程度、自身经济承受能力实行防治主体总量控制与环境质量改善责任的共同而又区别的对待，以致“区域控制污染物指标总量削减但区域空气质量日益恶化的协同负效应。”唯有统一总量控制与质量改善，才能能够实现大气污染联防联控的目的，改变大气污染形势日益严重的状态，切实提升大气环境质量。

（四）实施共同但有区别责任机制

区域大气污染的各相关主体在地方经济发展、行业发展以及社会生活中或多或少都对本区域大气环境造成一定程度的污染。即所有相关主体有义务承担共同责任。但由于各相关主体行为对于造成大气的污染程度不同，造成区域大气污染程度高的主体就应承担更大的责任。“区域大气污染联防联控，要在统筹考虑历史责任与现实责任的基础之上对不同的责任主体进行合理的责任分配”，以保障区域大气污染联防联控法律机制实现内在实质公平，“有利于改变高污染的化石能源消耗模式，减少温室气体排放”。

三、重构措施

（一）设置管理机构

区域大气污染联防联控的主体具有多元性，其各自的利益诉求可能存在较大差异，不可避免地会发生利益冲突，需要成立跨行政区域的大气污染管理机构，立足现行立法体制下的互动合作空间，改革相应的财政与行政管理制度，积极消除区域内相关利益主体的认知差异，在多元主体间进行统筹协调和监督管理，平衡各方诉求。现行的以地方政府的联席会议为辅助手段的联防联控机制，“难以消除行政壁垒、府际争议难以协调、联防联控无法实现。”有必要设置跨行政区域的、具有权威性的大气污染联防联控管理机构，提升环境保护督查中心的监管职能，建立隶属于环保督查中心的大气环境综合监管机构。

（二）建立信息共享机制

我国各行政区域各自为政地监测大气污染监测，难以共享相关信息，导致各区域信息缺乏和不对称。需要建立信息共享机制。按照“统一标准、统一监测”的要求，改变当前防治措施缺乏联动性的困境，利用当前蓬勃发展并具有旺盛生命力的人工智能技术等新技术，通过大数据挖掘与大数据分析等具体技术，构建模型，挖掘相应区域内的污染源，分析、预测其变化趋势，并实时精准推送达致区域大气污染防治讯息有效共享助推社会公众的有序参与。“建立区域信息共享平台，共享区域内各联防联控主体的大气监测的数据资料、大气污染来源及其变化趋势的研究分析、以及各联防联控主体的治污信息等内容，加深区域内各地方彼此空气质量与污染治理实况的相互了解，进而因时、因地制宜的不断完备区域大气污染联防联控对策体系”，使得防治效率得到大幅提升，并实现防治成本的降低。endprint

（三）建立公众参与机制

公众是大气污染的利益相关者。公众的生命健康权无不与之息息相关。公民参与的本质是社会自我管制，是私力发挥作用的体现。公众参与对于区域大气污染联防联控大有裨益亦具有特殊价值。而公众有效参与的缺位亦将阻碍区域大气污染联防联控所期许的最优结果的实现。《环境保护法》给予社会相关主体“获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”对此，需要将公众纳入联防联控的全过程中，建立公众参与大气污染联防联控的决策参与、过程参与和末端参与机制。通过以公众参与为代表的社会自我管制对政府及污染企业进行制衡，促进污染防治，以此实现管控路径的不断拓宽。

（四）建立利益补偿机制

自身利益的最大化与实施区域污染联防联控的积极性呈现负相关性，并且各地区经济发展不平衡对环境污染的承受力也有所不同，亟待“依靠坚实的经济基础和强大的社会组织能力”构筑区域大气污染联防联控利益补偿机制。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”（马克思），均衡各方利益诉求以增强大气污染联防联控各方的合作意愿是确保联防联控顺利实施，解决“降低整体生活质量多发性污染形态”之关键助力。

事实上，当前中国大气污染成因复杂，污染程度加深，实现完全防治困难重重，一定程度上导致“极端天气事件频发与灾害强度剧增”。区域大气污染联防联控的复杂性亟需依靠完善的法律制度从顶端进行规范调节，使其在恰当运行，避免因为各方扯皮、推诿，导致效率低下，防治工作停滞。通过规则完善，积极改善我国大气污染状况，提高抵御污染的实力，更好地贯彻减缓不利于产业发展的问题的各项措施，极力为人类创造一个更加舒适的生活环境。

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*本文系中国法学会2016年部级法学研究重点委托课题“大气污染防治法律制度研究”[项目编号：CLS（2016）ZAWT26]阶段性研究成果。

（作者单位：南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院、南京信息工程大学公共管理学院）endprint