我国农村水污染监管体制研究

摘 要：随着我国农村经济的发展，农村水污染日益严重，不仅对农民的健康造成极大的威胁，同时也暴露出农村水污染防治法律制度存在许多缺陷，特别是在农村水污染监管方面。因此，需要健全农村水污染防监管体制及相关的法律制度，确保农村农用水和饮用水的安全，改善农村生态环境。

关键词：农村水污染；监管体制；法律制度建议

中图分类号：D922.66 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）32-0108-02

作者简介：郎孝杰（1993-），女，汉族，河南开封人，西南林业大学，研究生在读，研究方向：生态法学。

一、农村水污染现状

改革开放以来，农村经济取得了很大的发展，但是受到农村生活方式等的影响，农村的水环境正在悄悄发生改变。目前，我国农村水污染日益严重，许多河流、坑塘都变成了臭水沟，水中重金属、化学品、大肠杆菌，氨氮等成份出现不同程度的超标，体表水体富营养化，地下水质不断下降。人们食用受污染的食物（小麦、稻米、蔬菜、鱼肉等），对人体的身体器官造成极大的影响，患肝癌和胃癌等癌症的发病率增加。

二、农村水污染的原因分析

（一）农业的生产方式造成水资源的面源污染。农业生产过程中，农民为了提高农作物的产量，大量使用化肥；为了除害虫，大量使用农药；为了除杂草，大量使用除草剂。在经过雨水冲刷农用地，使用的化肥、农药会逐渐渗透到土地里，对地表水和地下水造成污染。这种污染并不是以点的形式出现的，而是以面的形式出现的。

（二）村民的生活方式造成水资源的污染。村民在使用生活用水后，随意排放，对生活污水并没有处理，这样会造成地表水的污染。村民产生的生活垃圾并没有进行集中处理，而是到处倾倒，造成河流、湖泊的污染，经过的雨水的长期冲刷，导致地表水和地下水的污染。

（三）农村养殖业的大量兴起，在养殖过程中对家禽的粪便处理不当，造成农村水污染。随着农业政策的不断推进，农村产业由原来单一的种植业，转变为多样化的经营模式。养殖业也大量的兴起，由于缺乏系统的指导，对于家禽产生的粪便养殖者并没有进行集中处理，而是直接排到地面，造成地表水和地下水逐渐污染。

（四）乡镇企业造成水资源的点源污染。乡镇企业在带动农村经济发展的同时，也造成农村水资源的污染。乡镇企业在排工业废水时，并没有对污水进行科学处理。“有些较落后的农村，甚至对污水没有进行任何处理，就直接把污水排向河流、湖泊或者直接排到地面，造成地表水严重的污染，形成了农村水资源的点源污染”[1]。“随着城市污染控制力度的增强，一些污染严重的企业搬迁到乡镇，由于这些企业的设备较落后，对污水的处理能力较差，又加重了农村水污染”[2]。

（五）村民缺乏环保意识。村民把经济效益放在了生态效益的前面，在农业生产过程中忽略了环境保护。环保意识的高低，与当地的经济发展水平，法律法规政策的宣传有莫大的关系。另外，环境污染、生态破坏问题是一个渐进的过程，在没有出现严重的污染或者破坏之前，很难对环境污染或者生态破环做出判断。村民在农业生产或者生活中，很难去考虑其生产、生活方式会对生态环境产生怎样的影响。

（六）城乡二元结构导致监管体制出现一些差异。地方政府的监管机构在基层只设在了县一级，对于一些比较偏远的地区，县级政府的环境监管机构不能及时有效的对农村的环境进行监管。由于受城乡二元机构的影响，农村发展较为滞后，乡镇企业的发展，其设备的使用并没有经过环境影响评价，县级政府的环境监管机构并不能及时有效的对乡镇企业进行监管。县级政府对农业的生产和村民的生活方式也不能及时有效的进行监管。

三、农村水污染监管体制存在的问题与原因分析

（一）农村水污染监管责任主体不明确，职责交叉。我国监管体制是从各部门分工逐渐演变成统一监督管理和分工协调的监督管理体制。在这个过程中，只注重对新的机构进行授权，但并没有对原来的机构进行整改。例如《水污染防治法》和《环境保护法》本应对环境监管部门的职责作出比较具体的规定，以便各部门各司其职，相互协调配合。但实际情况是：各个单行法在规定管理体制时，对职权规定的过于简单抽象，导致在执法过程中出现监管真空。《水污染防治法》规定：环境保护部门对水污染进行统一监管，另外规定县级以上水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门，在各自的职责范围内对水污染进行监管。由于各自的职责会有交叉，水污染的情况又复杂，很难界定清楚属于哪一各部门的监管职责。在执法过程中，执法部门就会出现执法交叉，导致互相推卸责任。

（二）农村水污染监测站的缺乏，监测数据不一。目前，我国有许多县级环保局没有监测站，环境监测仪器装备陈旧落后，有些县即便有环境监测站也是设在中心镇，其在监管范围也限制在该镇上，即便个别县、区在镇上设置了环境监测分站，监测范围也仅覆盖在镇上。“除某些大江大河流经的农村区域，专门针对农村环境质量的监测，几乎为零”[3]。例如，农民所饮用的地表水、地下水是否受到污染就没有相应的水质监测站进行监测。我国很多农村还没有饮用自来水，即使有些农村有自来水的供给，但是出现一些设施损害，也不能及时修复，很多村民都在饮用井水或者山泉水，一旦地表水或者地下水受到污染，农民的健康将受到直接威胁。最近几年，频频出现“癌症村”的事件，农村的癌症率每年不断增长，和农民所饮用的地表水和地下水受污染呈正相关的关系。我国《水污染防治法》第二十五条规定：由环境保护部门与水行政部门等部门组织监测网络，对水质和水污染排放进行监测。在执法过程中，会出现对同样的污染，出现不一的监测数据。

（三）農村水污染行政执法呈现“软执法”状况，主动执法的积极性缺乏。许多基层环境监管机构由于受当地GDP增长的限制，对于许多乡镇企业的水污染行为，处于不作为的状态。针对《水污染防治法》《环境保护法》规定的按日计罚的并没有去执行，行政强制措施也没有去执行。受到一些政府文件的限制，环境监管部门的独立执法、随机执法和突击执法不能顺利进行，行政执法的及时性和有效性也大打折扣。水环境监管机构在执法的过程中并没有严格执法，并没有按照《水污染防治法》、《环境保护法》和‘水十条中所规定的按日计罚，进行行政处罚，并没有对污染水资源的设备进行扣押。endprint

（四）农村水污染信息公布严重滞后。对于农村水质状况，并没有在乡村进行公布，农民对自己所饮用的水质并不了解。农民的环境知情权并不能得到保障。《水污染防治法》和《环境保护法》都有规定公众的参与权，但实际情况是，农民并没有参与到农村水污染环境治理中，对行政环境监管机构并不能有效监督。

（五）现有的法律法规对奖励和补偿机制不健全。我国《水污染防治法》规定，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制，法律对此规定过于抽象，没有具体措施。对于减少使用农用薄膜，或者减少使用化肥、农药，使用农家肥的农民，并没有给予相应的政策激励和补贴。

四、完善农村水污染监管体制的建议

（一）明确农村水污染监管部门的职能。立法应分清各部门的管理职权，明确决策性机构，行业管理机构，执法监督管理机构，让每个部门承担与其管理目标和性质相符合的职能，避免承担与本部门相冲突的职能。另外立法对于这些部门的环境保护职能配置时，减少职能的交叉，还要保证各部门的对水污染的监管要全面，避免出现监管空白区。确保各个部门对水污染的监管能够相协调，上下级水环境监管机构职能相衔接。

（二）明确行政执法措施。针对现在一些地方水环境监管部门存在‘一刀切的问题，对于大型企业和关系户的水污染问题不敢管、不愿意管，对于小企业却频频光顾，直接关闭，甚至连豆腐店、拉面馆、馒头店一律关闭。针对行政主体滥用职权，不作为的现象，应当细化行政主体执法程序，对于污染企业依法进行检查、行政许可和行政处罚，合理采取行政强制措施。

（三）加大中央财政和地方财政的投入，完善农村水污染防治的基础设施。针对农村污水乱排放的问题，由于农村经济发展水平较低，需要中央财政和地方财政的投入，建设生活污水处理设施，水质监测站和垃圾填埋场。另外针对乡镇企业的工业污水的处理，由于许多乡镇企业规模较小，经济实力较低，购买先进的设备的资金不足，中央或者地方财政可以给予乡镇企业一定补贴，用于购买先进的设备，配备企业污水处理设备。

（四）确立农村污水生态补偿制度。生态补偿制度是让生态受益者支付相应的费用对生态保护者给予补偿，鼓励人们保护生态环境。我国生态补偿制度的正式确立体现在1998年修正通过的《森林法》，该法明确了“森林生态效益补偿基金”制度。而《水污染防治法》并没有提出对农村生活污水的管理进行生态补偿。笔者提出，对于减少使用农药、化肥的农民，给予补偿。补偿的基金可以由乡镇企业缴纳的排污费、环境税，中央和地方财政共同构成。“补偿基金的可以由省一级的政府进行管理”[4]，避免基层水污染监管机构出现滥用基金。

（五）完善农村水质监测数据公布的途径，增强农民的环保意识，确保农民的公众参与权。对于政府部门其工作网站上公布的监测数据，村民并不能及时获知。因此需要相应的环境监测机构能够通过多途径公布监测数据，例如通过农村的村委会进行公布，在农村的公务栏进行公布。另外需要相关的执法部门在农村加大环境保护的宣传和引导，增强村民的环保意识，确保农民能够參与到农村水污染防治当中。

（六）提供生态农业的技术指导，培训服务，加强农村水污染监管部门的行政指导作用。生态农业的建设，一方面能够保证农民的经济效益，另外农村的生态效益也能得到实现。但是由于农民的观念意识，生产技术较为落后，和现代生态农业所要求的不符，所以需要新的观念的注入，先进的生产技术的投入。现代政府也是在由传统的管理型政府向服务型政府转变，对于现代农民的培训，就需要政府进行行政指导，引导农民采用现代技术，生态环保的方式，减少农药、化肥，农用薄膜的使用，进行农业耕种和养殖。

[ 参 考 文 献 ]

[1]邓小云.农村面源污染防治法律制度研究[D].中国海洋大学，2012.6.

[2]黄锡生，张显云.我国农村水污染法律对策研究[J].水利经济，2008.7.

[3]李挚萍，陈春生等.农村环境管制与农民环境权保护[M].北京：北京大学出版社，2009.6.

[4]贾绍凤.水污染补偿——应对水危机的杀手锏[J].世界环境，2012.2.endprint