建成法治政府离不开公正的行政审判

王青斌

【摘要】建成法治政府离不开公正的行政审判。公正司法需要继续深化行政审判体制改革，为此，我们应在改革方案的指导下，坚持社会主义法治理念，勇于开拓创新，并以富于前瞻性的态度实事求是、脚踏实地地解决好司法实践中存在的一系列重大问题，更好地为法治政府建设创造良好的制度条件。

【关键词】法治政府 行政审判 体制改革 【中图分类号】D925.3 【文献标识码】A

党的十八大提出，到2020年我国要建成法治政府。而这一目标的完成，离不开公正的行政审判。公正的行政审判在很大程度上发挥着“助推器”的功能，能够给予行政机关足够的压力，使其做到依法行政和建设法治政府。因此，建成法治政府离不开公正的行政审判。

我国已有的行政审判制度改革有助于实现司法公正

公正是法治的生命线，司法体制改革的目的就是实现公正司法。我国近年进行的一系列行政审判制度方面的改革，目的也正是为了实现公正司法这一目标。回顾我国近期的行政审判制度改革，主要采取了以下措施：

一是管轄制度的改革。过去，我国的行政审判经常会受到来自于行政机关的干扰。自本世纪以来，最高人民法院在总结地方法院成功经验的基础上，采取了一系列的措施，包括推行异地管辖、提升管辖级别等。这些措施的主要目的就是排除来自于行政机关的干扰，提升法院的抗干扰能力。

二是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。在我国，过去很长一段时间内都存在着领导干部干预司法活动，而法院办人情案的情况。而在各类诉讼中，行政诉讼因为关涉行政机关自身，被干预的情况也就更为普遍。也正是在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，一方面明确禁止领导干部干预司法活动，另一方面要求司法机关如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况。通过这些措施，尽可能减少领导干部的干预，从而使法院、法官能够独立行使审判权。

三是实行立案登记制。在我国，行政审判“立案难”的现象曾长期、普遍存在，部分法院对行政案件进入法院设置各种“门槛”，以尽可能地阻止行政纠纷进入法院。这一现象在2014年《行政诉讼法》修订后得到了有效遏制。新修订的《行政诉讼法》明确规定实行立案登记制，由过去的“立案审查制”改为“立案登记制”，只要原告的起诉符合基本的条件，法院就必须登记立案，并明确了违法不予立案要承担相应的法律责任。立案登记制在很大程度上遏制了法院在行政审判中有案不立的情况，也使得法院对行政活动的监督力度得到了有效加强。

四是进行了行政复议机关被告制度的改革。在2014年《行政诉讼法》修订之前，行政复议机关在作出维持决定的情况下，作出原行政行为的行政机关是被告，而复议机关不当被告。该规定在过去被广为诟病，认为正是该规定导致了行政复议机关基本沦为“维持会”，绝大多数情况下都是作出维持决定。2014年新修订的《行政诉讼法》改变了这一规则，明确规定经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。简言之，无论行政复议机关是改变原行政行为还是维持原行政行为，行政复议机关均有可能当被告，以杜绝行政复议机关通过“维持决定”而不当被告的情况。

五是规定了行政首长出庭应诉制度。我国2014年修订的《行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。在我国，行政诉讼被形象的称为是“民告官”，但是在审判实践中常常出现“告官不见官”的现象。该规定有助于推动行政首长出庭应诉，一方面可以引起行政机关首长对行政争议的重视，更有利于解决行政纠纷；另一方面也可以提升行政首长的法律意识，从而推动行政机关依法行政。

六是将“红头文件”纳入了行政诉讼司法审查范围。我国1990年实施的《行政诉讼法》第五十三条规定，原告认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这就是行政规范性文件的附带诉讼制度，俗称“红头文件”的附带审查制度。该制度最初在行政复议中建立，复议申请人在对行政行为申请行政复议时，可以对符合条件的规范性文件提起附带审查请求。将红头文件纳入司法审查范围，有助于进一步规范行政机关的红头文件，从而更好地保护相对人的合法权益以及推动法治政府建设。

公正司法需要继续深化行政审判体制改革，进一步优化法官职位保障机制

一是要着力提升一线办案法官的自身素质。人始终是制度运作的最关键一环。一支业务能力强、政治觉悟高的专业化法官队伍是保证公正司法，从而助推依法行政的重要前提。现代行政管理活动具有高度的专业性和广泛的影响力，法官必须具备良好的政治素质、职业道德和业务水平，不断地更新观念，提升业务能力，才能更好地履行好审判职责。应在现有基础上，进一步巩固和深化法官员额制改革，在中央的统一安排下，根据各地司法审判不同的实际情况，完善法官的遴选、任用和后续考评机制。

二是要充分保障法官行使职权的独立性。司法机关独立行使审判权是司法公正的重要基础，而法官行使职权的独立性是独立行使审判权的重要环节。在行政审判中，由于当事人地位的不完全对等性，司法实践对审判独立，尤其是法官能否独立行使职权具有很高的需求。提升法官行使职权的独立性，应处理好法官与法院、法官职权与法院审判权、法官与法院外部的关系，要排除法院内部、上级法院、行政机关对法官审判活动的不当干扰，保障法官依法从事审判活动。依法监督和审查行政机关行政行为的合法性。

三是要加强法官的职务保障。为了确保法官能够全身心投入到司法审判中，应当进一步保障法官的职务，以解除法官的后顾之忧，使其免受来自外部的干扰而依法行使职权。首先，要保障法官社会地位。司法公正和司法权威发挥作用的最直接载体就是法官的庭审活动，因此，维护和保障法官在社会主义社会法治生活中崇高的地位和良好的职业形象是增强法官独立，稳定法官队伍的一个重要途径，也能够增强判决的权威性及社会大众对社会主义法治理念和实践的认同感。其次，要确保法官职务的相对稳定性。世界法治发达国家大多都规定法官不得随意更换、免职，甚至规定了法官的终身制，只有在极少数特定情形下，法官才能被弹劾、免职等。我们也应在充分考虑我国具体国情和政治体制的基础上，尊重司法活动的普遍规律，考虑现实需要，进一步增强法官任期内的职务保障。最后，应根据不同时期、不同地区的经济发展水平，适当提高法官的物质保障，并依法保障法官的休息休假权益。endprint

四是要充分保障法官在宪法和法律所赋予的职务特权。为了确保法官和司法机关在司法实践活动中能够迅速、及时、正确地处理好司法案件，我国宪法和法律赋予了法官在特定条件的职务特权。这些特权主要包括：言论豁免；除因法定事由不被免职、降职、辞退、调动或者处分；人身、财产和住所安全受法律保护；非经法定程序，不得逮捕和拘留。当然，法官的特权并不是无限制的，而应当在宪法和法律的范围内正确地行使。

进一步深化跨区域审判体制改革

针对行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等现实问题，为了方便群众诉讼、优化司法资源配置，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、審理难、执行难等突出问题”。在这个基础上，最高人民法院、最高人民检察院牵头制定了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，经中央全面深化改革领导小组审议通过，首先在上海和北京分别成立一个中级人民法院，作为首批跨行政区划人民法院改革试点。2017年6月27日修订的《行政诉讼法》第十八条第二款也规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

根据试点方案，跨行政区划人民法院经所在地高级人民法院以司法文件形式指定管辖下列案件：一是跨地区的行政诉讼案件；二是跨地区的重大民商事案件；三是跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等；四是跨行政区划人民检察院提起公诉的案件；五是高级人民法院指定管辖的其他特殊案件。为保持管辖范围上的连续性，跨行政区划人民法院仍管辖原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。将跨地区的行政案件归由跨行政区划的人民法院管辖能够在很大程度上避免地方行政机关对司法审判活动的不当干预，更好保障跨区域行政案件的公正审理，这也是进一步维护当事人诉权和优化司法资源配置的现实需要。

当前，设立跨行政区划人民法院改革方向已经明确，改革试点已经启动，但这还只是跨行政区划人民法院改革走出的第一步。设立跨行政区划人民法院还面临着法律障碍、配套机制建设等问题，任务相当艰巨。目前，跨区域法院试点虽然取得了良好的开局，但是也仍然存在一些需要进一步研究和改进的问题。一是现有的试点范围有限，需要更快地在更加广阔的地域范围内铺开试点工作，将成功的经验进行推广。二是现有的试点局限于案件管辖法院的调整，并非直接试点设立专门的跨区域法院。在现行法律框架下，配合省级以下地方人民法院统一管理，设立跨省（区、市）的人民法院或在省、自治区内设立跨行政区划人民法院，尚存在制度障碍。三是试点方案将案件的跨区域性、重大性作为划分跨区域法院管辖的基本依据，这就将大多数的普通初审行政案件置于跨区域法院管辖之外，实践中存在的行政诉讼困境依然很难从更普遍的范围上得到有效解决。四是试点针对的是三大诉讼的普遍问题，试点的全面推开当然有利于解决司法体制中存在的普遍的顽疾，鉴于行政诉讼在现代法治国家和法治政府建设中的重要性和特殊性，试点也应充分考虑如何保障行政诉讼的独立性、公正性，排除司法的地方化、行政化。

具体可以从以下两个方面工作着手：一是要进一步推广跨区域试点工作，不断探索和推进跨区域审理体制的进一步完善。下一步的工作是在认真总结试点经验教训的基础上，进一步深化跨区域审理体制改革，不断拓展试点的广度和深度：在广度上，要适时修改有关法律规范，出台有关司法解释，为试点在全国更大区域范围和更多层级行政区划内的铺开做好制度准备，同时也应根据审判实务的需要不断明确和扩大跨区域法院管辖范围，以满足人民群众对于公正、高效司法的现实需求；在深度上，应当不断深化对跨区域法院管辖、审理、裁判等活动的探索和认知，尤其应当重视行政诉讼跨区域管辖和审理的现实困境和解决之道。

二是要在深化实践的基础上，逐步推行行政审判的专业化，更好地为法治政府建设提供强大司法支撑。当前，跨区域法院试点主要是在现有体制下进行的法院案件管辖的分工，并非法院组织体系本身的改革，因而也不能有效解决行政诉讼中存在的诸多现实问题。因此，从长远来看，我们应当以前瞻性的眼光审视行政诉讼的运作规律，在条件具备的情况下建立起省以下统一的专门行政审判体系。这主要是因为在行政诉讼中，司法的地方化、行政化与“立案难”“审理难”“执行难”等行政诉讼普遍问题交织在一起，导致了行政诉讼中司法独立、司法公正和司法权威的严重不足。要保障法制统一和依法行政在全国范围内得到更好贯彻落实，诉讼管辖制度的微调不能彻底解决问题，需要配合更加强有力的司法组织体系变革方是治本之策。

（作者为中国政法大学法治政府研究院教授、博导）

【参考文献】

①马怀德：《行政审判体制改革势在必行》，《党政干部参考》，2013年第10期。

责编/宋睿宸 美编/杨玲玲endprint