新时代支持民族地区加快发展的政策选择

郑长德+钟海燕+龚贤

[摘要]党的十九大报告把“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”放在了区域协调发展战略的最优先位置，但目前民族地区仍是全面建成小康社会和协调发展的“短板”所在，脱贫攻坚压力巨大，经济发展很不充分。因此，要实现民族地区跨越式发展，必须在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念下，做好创新的制度软环境与基础设施硬环境；经济支撑带、城市群、县乡经济各层级协调、协同发展；建立、落实绿色政策法规保障体系，发展绿色生态经济；在“一带一路”统领下，加强沿边基础设施建设，对外开放与对内开放相结合，构建我国沿边开放的新高地；注意发展中的公平与共享，做到经济建设共同参与，经济成果共同分享。

[關键词]新时代；民族地区；加快发展；政策选择

中图分类号：F127.8文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2018）01-0001-08

在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平同志在题为“决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”的报告中，提出：“中国特色社会主义进入了新时代”。新时代我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。一方面，经过几十年的发展，特别是近40年改革开放带来的“奇迹”般的快速发展，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，“我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。另一方面，发展不平衡不充分问题更加突出，“这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素”[1]。发展的不平衡主要体现在城乡发展不平衡、区域间发展不平衡和区域内发展不平衡，城乡间、区域间、区域内存在多维发展差距，既有经济收入方面的差距，更有基本公共服务供给方面的差距。发展不充分体现在经济、文化、社会、生态等多个方面，在经济方面，结构不优，质量不高；在文化方面，数量不足，质量不高；在社会方面，基本公共服务供给不足、不平衡，供给质量参差不齐；在生态方面，体现为环境退化与污染严重同时存在。

民族地区发展不平衡、不充分更加严重：发展水平低，发展不充分，发展不平衡是民族地区面临的最主要问题。新时代，民族地区必须要加快发展，实现跨越式发展。

一、新时代民族地区在全国发展大局中的战略地位更加重要

民族地区经济发展历来是全国区域经济的重要组成部分，事关全国经济繁荣、社会稳定、可持续发展和全面建设小康社会，事关“两个一百年”奋斗目标的顺利实现。根据中国共产党最近几届全国代表大会的报告，可以看出民族地区在全国的发展大局中的战略地位更加重要（表1）。

由此可见，中国共产党高度重视民族地区的发展，把支持民族地区的发展作为全国总体发展战略的重要部分，这也是近几十年来民族地区与全国能够实现同步发展的基本保证。同时，从历次中国共产党全国代表大会报告的具体表述看，“十九大”报告把“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”放在了最优先的地位，并提出这些地区要“加快发展”，并要“加大支持力度”。因此，在新时代民族地区的发展在全国发展大格局中的战略地位更加重要，加大力度支持民族地区加快发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

二、民族地区：全面小康与区域协调发展的短板

中华人民共和国成立以来，特别是改革开放和西部大开发战略实施以来，民族地区经济社会发展取得了显著的成就。但是，由于地理和历史等多方面因素的影响，发展水平低，发展不足，发展不平衡依然是民族地区面临的主要问题。民族地区（同时也是革命老区、边疆地区和贫困地区的主体）是我国全面小康与区域协调发展的短板，这些地区居民收入水平低，基本公共服务质量不高，自我发展能力弱，大多也是脱贫攻坚的重点区域。

（一）民族地区：全面小康的短板

从现在起到2020年，是全面建成小康社会决胜期。全面建成小康社会的难点：民族地区和贫困地区，没有民族地区的全面小康，就没有全国的全面小康；习近平同志指出“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”[2]并强调：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”全面小康，核心就在全面。这个“全面”，体现在覆盖的人群是全面的，是全体中国人民的小康，“一个都不能少”，是56个民族的小康，“全面建成小康社会，一个民族都不能少”[3]，它是不分地域的全面小康，是中华人民共和国主权管辖的全部区域的小康，全面小康，一寸土地都不能少；这个“全面”，也体现在涉及的领域是全面的，包括经济、政治、社会、文化、生态，“一项都不能少”，着眼的是发展中国特色社会主义事业五位一体总体布局；从实现时间节点看，到2020年发达地区、欠发达地区、贫困地区全面小康，一步都不能迟，一个地区都不能迟。

表2列出了2016年民族八省区几个主要发展指标相对于全国平均水平的值。可以看出相对于全国平均水平，民族八省区的平均发展状况，内蒙古的平均发展水平总体上要高于全国平均水平，其余地区低于全国水平；再者各地区间发展差距比较大，贵州、云南和西藏的总体发展水平离全国平均水平的距离较大，所列的几个指标间发展也很不平衡，例如，内蒙古农村居民收入是其短板所在，广西的经济发展和教育短板效应比较突出，贵州、云南最突出的就是其经济发展水平低。

（三）民族地区：区域协调发展的短板

民族地区由于发展的初始条件不同于东部地区，改革开放以来虽有普惠政策，但相较于东部地区的特惠政策，政策作用力度和着力点存在差异，加上地理条件的制约，致使发展不平衡在民族地区表现特别显著，影响到社会稳定和民族团结

民族地区发展不平衡首先表现在与东部发达地区存在多维发展差距。民族地区与东部发达地区的发展差距具有面大，差距的程度深，不同维度间存在彼此共生的特点。例如，民族地区高层次人才奇缺，以两院院士、长江学者、千人计划、国家杰青、国家优青等为例，截至2016年底，民族八省区合计只有97人，占比不到1%；民族地区有博士点的高校和研究机构数量少，学科分布不平衡。在6岁及以上人口受教育程度统计中，民族地区相对于全国水平，大专及以上教育程度的人比重低，而未上过学和只有小学程度的人口比例高。endprint

其次表现在民族地区的城乡发展不平衡。城乡居民福利的差距也是多维度的，收入差距只是其中一个方面（表4），其他方面的差距如基本公共服务的可得性、共享数量与质量等方面及家庭拥有的资产和财富方面的差距更大。

第三，区域地区内部的市州间、县域间发展不平衡显著。表5给出了民族八省区人均地区生产总值的空间基尼系数，计算的空间尺度是市州，若从县域尺度计算，反映出的区域差距更大[5]。

第四，民族地区是多民族聚居区，不同民族间、同一民族内部的发展差距也很显著[6]。

（四） 民族地区发展的不充分

首先，从经济发展看，民族地区在结构上，资源型产业比重大，制造业比重低，且有进一步下降的趋势，高技术产业比重低且持续下降，存在去工业化（制造业化）趋势；第一产业内部传统农业占绝对比重，现代农业比重微乎其微；第三产业内部传统服务业占绝对比重，现代服务业比重低。从发展基础看，禀赋结构低，特别是村组基础设施滞后和高层次人才的缺乏，不利于结构升级。在质量方面，产品附加值低，处于价值链低端；商业模式单一，好产品卖不起好价钱；资源消耗高，排放高，环境压力大①。

三、新时代加大力度支持民族地区加快发展的政策选择

党的十九大报告指出：“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。从全国的发展看，民族地区面临的主要问题是发展不足，发展不平衡，发展不充分。2020年前民族地区要消除农村绝对贫困和建成全面小康社会，到2035年要与全国同步基本实现现代化。要实现这些目标，必须加快发展，实现跨越式发展。跨越式发展的一个重要标志就是要确保民族地区的发展速度持续高于全国平均水平，因此中央政府和发达地区的地方政府必须持续加大对民族地区跨越式发展的支持力度。党的十九大报告指出：“发展必须是科学发展，必須坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”[1]。

（一）支持民族地区创新发展

创新是经济欠发达地区实现跨越式发展的持久动力。要确保民族地区发展速度持续高于全国平均水平，在区域发展援助政策方面，实施发展促进型的区域干预政策——授之以渔。

中央政府在民族地区的创新中，最重要的是提供制度支持。贯彻好、落实好民族区域自治制度，充分发挥民族区域自治制度在民族地区发展中所体现的“自治红利”；执行好已有的与民族地区相关的发展的政策措施，因地制宜，分类指导，有针对性地出台新的政策，进一步提高政策的精细化水平；推动相关制度改革和建立，赋予民族地区优先发展的机会，如十八届三中全会决议和十九大报告中提出的与资源相关的制度、生态补偿的制度，如完善资源产权制度，使得资源所在地的居民与政府能够分享到成比例的资源开发红利；完善生态补偿制度，使得具有关键性生态功能的民族地区能够获得长期性、制度性的生态红利；在边境民族地区的适当区位建设自由贸易区、在一些特殊地区建立内陆特区、在经济体制改革方面赋予民族地区某些先行先试的政策等。在人才支持方面，中央政府的高层次人才项目和博士硕士学位点的布局应切实向民族地区倾斜。中央政府的资金援助力度要达到必要的门槛水平，所要求的地方配套比例要符合地方政府的融资能力。加大主要用于民族地区的人力资本投资和支持企业创新两个方面的转移支付力度（投补贴或者投资税收减免），使其达到某个临界水平，就会吸引企业向民族地区迁移，从而提高民族地区企业密度，进而提高创新能力。

地方政府要深入研究党的十九大报告，把“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”放在了最优先的地位的政策含义。在创新支持方面，地方政府的主要作用在于营造良好的创新环境，降低创新的交易成本。例如建立产业园区，提供便捷的基础设施，特别是创新的软环境，包括专利权的有效保护、公正公平和低成本（包括时间成本）的法律环境等[7]。

（二）支持民族地区协调发展

新时代区域协调发展战略要解决的问题是发展在空间上的不平衡和不充分问题。要达成的目标是缩小发展在空间上的多维差距，实现区域一体化，使各地区各民族同步实现全面小康和现代化。民族地区区域协调发展要按照集中均衡开发模式，引导人口和经济活动向重点开发区域及区域性中心城镇集聚，而基本公共服务产品的供给实现空间上的均等化。

与经济支撑带、重要交通干线规划建设相结合，着力构建新的经济支撑带。经济带是由若干个城市（群）通过交通干线连接形成的带状经济区域。作为区域经济发展的骨架和支撑，经济带在“十八大”以来，受到中央层面的高度重视，把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑。“十三五”规划纲要提出，要“形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带”，要着力重点打造的国家级经济带有沿海经济带、沿江经济带、沿线经济带。民族地区的区域协调发展在空间上要以区域发展总体战略为引领，主动融入这些经济带建设。

同时，民族地区根据自身的发展阶段和禀赋结构的变化，着力构建新的经济支撑带。如建设珠江—西江经济带，带动西南少数民族地区的发展；加快边境地区发展，建设沿边交通干线，建设沿边经济带，促进与周边国家和地区的国际区域合作与次区域合作。

建设民族地区的城市（镇）群，着力提升民族地区首位城市的带动辐射能力。推动呼包鄂城市群、北部湾、黔中城市群、滇中城市群、雅鲁藏布江谷地、金沙江下游城市群、兰西、银川-中卫、天山北坡城市群等具有雏形的城市群的建设，充分发挥“群”的溢出效应。引导人口和经济活动向国家层面和省级层面的重点开发区域集聚。

实施乡村振兴战略，夯实县域经济基础，是实现区域协调发展的重要一环。根据民族地区的禀赋结构和发展阶段，把脱贫攻坚与县域经济发展有机结合，选择符合内部禀赋要求和外部市场需求的旅游业及相关产业、民族文化产业及相关产业、康养产业及相关产业、碳汇产业，是现阶段乡村振兴和县域经济发展的重要选择。

实施基本公共服务均等化战略。通过精准扶贫和乡村振兴战略，大力加强乡村基本公共服务的建设，提高供给数量和质量。endprint

（三）支持民族地区绿色发展

绿色发展以人与自然和谐为核心，以可持续发展为目的。根据党的十九大报告，民族地区的绿色发展，应走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

建立绿色开发和低碳循环生产制度。着眼于民族地区资源禀赋结构，坚持环境保护第一，因时因地发展有资源优势的民族特色产业，把民族地区的生态环境优势转化为经济发展优势，变资源为资本、变资本为资金，着力推进绿色生产方式。大力发展绿色、有机、生态产业，积极创建民族区域特色品牌。高度重视草原等生态功能区环境承载消耗能力，适度确定牛羊等牲畜养殖规模，引导畜牧业生产向环境容量大的地区转移，科学合理划定禁养区，适度调减牲畜养殖总量，在民族地区建立低碳、低耗、循环、高效的农畜产品加工流通体系和区域农业循环利用机制，实施粮经饲统筹、种养加结合、农林牧渔融合循环发展。

加强生态修复与保护开发，构建碳汇交易市场体系。大力实施国家主体功能区战略，遵循“共抓大保护、不搞大开发”理念，根据各省（区）的《主体功能区规划》，设立以国家级自然保护区、国家级风景名胜区及国家森林公园为核心的生态安全保护区，牢牢守住生态资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线，实施最严格的生态保护政策。

大力发展绿色生态经济，提高民族地区群众收入。根据民族地区的生态区位优势，以稀缺的生态资源为基础，以市场需求为导向，以社会资本为驱动力，统筹推进民族地区空间、规模、产业三大结构和生产、生活、生态三大布局，引领民族地区经济发展与资源禀赋相匹配，逐步形成错位发展的生态产业格局，着力构建民族地区绿色生态产业经济圈。

强化环境硬约束，加强生态环境保护。以《“十三五”生态环境保护规划》为准绳，建立重污染产能退出和过剩产能化解机制，加大“散乱污”企業整顿治理力度，引导民族地区企业通过改进工艺、提档升级，打造现代化、环保型企业，依法关闭超标排放、无治理能力企业。

走包容性绿色城镇化之路。城镇化是实现协调发展的主要途径。民族地区城镇化的推进，必须基于本身的禀赋条件和发展阶段，使城镇化过程与结果是益贫的、机会均等的和环境友好的，具有这些特征的城镇化道路即是包容性绿色城镇化之路。

加快制度创新，完善生态与资源补偿机制。统筹推进民族地区生态环境治理体系建设，以环保督察巡视、编制自然资源资产负债表、生态环境损害责任追究等落实地方环境保护责任，加强生态环境保护制度创新，完善水污染防治、环境噪声污染防治、土壤污染防治、生态保护补偿、自然保护区等相关制度。

（四）支持民族地区开放发展

民族地区是建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的核心地区和重要依托。民族地区的开放发展要以推进“一带一路”建设为统领，推动形成全面开放新格局。

民族地区实施更加积极主动的开放战略，深度融入“一带一路”建设，提高开放的总体水平，构建陆海内外联动、东西南北四向开放的全方位开放新格局，把民族地区建设成为我国向西、向北、向南开放的重要基地和充满活力的沿边开发开放经济带。

坚持对外开放与对内开放相结合、“走出去”与“引进来”相结合，完善沿边开发开放空间布局，将沿边地区建设成为人流、物流、资金流、信息流的汇集之地、畅通之地、兴旺之地。充分利用民族地区临边的独特区位优势和现有的合作基础，把中心地区建设成为我国沿边开放的高地。

与周边陆上邻国就跨境铁路建设、技术标准对接等加强交流，进行相应探讨规划，共同开拓基础设施发展空间。以跨境通道和口岸建设为重点，加快铁路、公路、航空、水运、管道交通基础设施建设，形成对接中亚、俄罗斯、南亚和东南亚，内联国内腹地的综合交通运输体系，建设功能配套、衔接紧密、快速便捷的国际大通道。改善内陆沿边地区的对外交通体系与现代物流体系。

加强沿边交通干线基础设施建设，形成环边公路干线。目前边疆地区交通干线的建设注重了与内地联系的放射状线路的建设，在现有的区域格局下，相对弱化了边疆城镇的集聚力。要建设沿边经济带，必须加强沿边交通基础设施建设，把沿边重点城市联系起来，形成陆路环边公路干线，为进一步打造沿边经济带打下坚实的基础。

加快对外贸易转型升级，建设自由贸易区，促进沿边地区对外贸易从边境小额贸易向综合性多元化贸易转变，实现一般贸易和加工贸易协调发展，货物贸易和服务贸易相互促进。

以沿边重点城镇为依托，推进边疆地区城镇化，使一些沿边地区成为我国沿边的重要经济增长区域，为未来进一步打造沿边经济带打下坚实的基础。

（五）支持民族地区共享发展

党的十九大报告指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想”，“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”。实际上，共享发展就是机会均等的发展。

增加经济机会，提高民族地区居民经济参与度。实施契合区情的产业政策。产业政策旨在破除资源过度依赖型和政府投资驱动型增长，提高增长对就业的吸纳能力。发挥市场机制基础性作用，培育扶持有比较优势的特色产业，发展绿色产业与益贫产业，承接国际和国内产业转移，对口支援和产业转移结合，依靠互联网+促进产业结构调整升级，构建现代产业体系，大力推进农牧业现代化、新型工业化、信息化，促进三次产业协调发展。

确保经济机会均等，共享经济增长的成果。营造公平竞争的市场环境，确保民族地区居民公平公正获取经济机会，加大关系民生的基础设施建设和基本公共服务均等化供给。一是突出薄弱环节基础设施建设。二是突出民生重点，加强社会项目建设。三是促进城乡公共服务普惠共享，增强公共服务供给能力，逐步推进城乡基本公共服务均等化，惠及中低水平阶层和贫困人口。最基本的经济机会是就业机会，大力发展益贫性和提高当地群众就业机会的劳动密集型产业、服务业、中小微企业和个体私营企业，扩大就业规模，改善就业结构。endprint

社会包容多样性，关注生活幸福感。民族地区自然条件不同，宗教文化、生活态度和生活方式不同，秉承社会包容的理念，坚持以人为本，加强民族文化的传承，平等对待少数民族文化风俗习惯，包容不同民族、不同性别，包容贫困人口、妇女、儿童、老年人、残疾人，消除社会排斥，消除城乡居民之间、社会阶层之间、社会群体之间的隔阂与嫌隙，倡导多样化的生活，扶贫等民生措施必须真正提升当地居民的幸福感。

确保最低经济福利，为极端贫困群体提供稳定的社会安全网，实施更全面的社会保障，覆盖贫困人口和脆弱人群。

民族地区在“十三五”时期实现共享发展的关键是减贫。坚持两轮驱动，把整体推进和把握精准相结合、脱贫攻坚和乡村振兴战略相结合，实现稳定精准脱贫和区域持续发展。要把国家支持贫困地区，特别是深度贫困地区的政策措施落到实处。在目标任务上，注重脱贫致富与全面小康的有机结合，确保同向同步达标；在总体思路上，注重加快发展与扶贫开发的有机结合，相互促进联动攻坚；在实现路径上，注重精准扶贫与区域开发的有机结合，实施乡村振兴战略，走出双轮驱动路子；在着力重点上，注重夯实基础与提升能力的有机结合，根本改变贫困面貌；在推进方式上，注重政府主导与社会动员的有机结合，切实增强整体合力。

注释：

①《中国少数民族地区包容性绿色发展研究》（郑长德/著，中国经济出版社，2016年）对民族地区发展不充分有深入的研究。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL]. （2017-10-18）[ 2017-10-19].http：//jhsjk.people.cn/article/29613458？isindex=1.

[2]习近平.没有贫困地区的小康 就没有全面建成小康社会[EB/OL]. （2017-02-26）[2017-03-26].http：//zhuanti.hebnews.cn/2017-02/26/content_6336938.htm.

[3]習近平.全面建成小康社会，一个民族都不能少[EB/OL]. （2017-06-12）[ 2017-06-17].http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0612/c40531-29333825.html.

[4]郑长德.“三区”“三州”深度贫困地区脱贫奔康与可持续发展研究[J].民族学刊，2017，（6）.

[5]郑长德.中国少数民族地区多维发展差距研究[C].中国西部民族经济研究中心讨论稿，2017.

[6]郑长德.中国西部民族经济调查2015[M].北京：经济科学出版社，2016.

[7]郑长德.中国少数民族地区经济发展报告（2016）[M].北京：中国经济出版社，2016.endprint