移民改革：特朗普未完成的交易

杜剑峰

“我将与民主党和共和党两党的成员展开合作，以保护我们的公民，不论他们的背景、肤色、宗教和信仰有何不同。”美国时间1月30日晚上，特朗普在就职后首次国情咨文演说中呼吁两党合作，但多名民主党议员拒绝出席。

特朗普在演讲中重申了他的移民改革计划，包括为“梦想者”提供加入美籍的途径，为修建美墨边境墙提供资金，终止绿卡抽签和链式移民等。他特别表示，在当前破损的移民体系下，一名移民可以带来几乎不限量的远亲移民，而共和党计划聚焦直系亲属，让亲属移民的适用范围仅限于配偶和未成年子女。

说易行难。30多年来，美国政府一直徒劳地试图解决移民问题。在接下来的几周，美国参众两院将对移民改革方案进行投票。本届国会将会打造一个安全的、现代化的、合法的移民体系，还是继续陷入僵持，不时让政府停摆？

“梦想者”导致的停摆

1月20日零时1分，特朗普就职一周年之际，因政府预算案没有达到通过参议院所需的60票门槛，美国联邦政府正式停摆。随后3天里，大约有70万政府雇员被“临时下岗”。

政府停摆的导火索，并不是预算案本身，而是美国境内180万“梦想者”。

“梦想者”是指未成年时被非法入境的父母带到美国的小偷渡客。奥巴马认为，他们就是美国人，只是没有一张证明身份的文件而已。所以，奥巴马在第一个总统任期结束前，要求移民执法部门停止遣返这些小无证客，并允许他们申请临时性的工作签证。

奥巴马这项行政令简称DACA，即Deferred Action for Childhood Arrivals，直译为“童年抵美者延缓遣返”，是专为媒体所称的“梦想者”订制的。

行政令发布后，约80万“梦想者”注册并申请临时性工作许可。媒体预计，还有大约100万符合标准的“梦想者”因为对这项命令的持久性心存疑虑，而不愿意向政府暴露身份信息，没有注册。

特朗普的当选，证明那些“梦想者”的担心并非沒有道理。特朗普在2017年9月决定废止DACA，同时给国会半年的时间解决这项问题。

这意味着，如果国会到期没能通过相关法律，2018年3月开始，美国移民执法机构可能重新开始遣返这些无证客。

感受到危机的民主党，在新年伊始将解决“梦想者”身份作为头等大事，要求共和党配合，否则不让通过政府预算案。

情急之下，共和党提出一项短期临时预算案，拨款维持政府运行至2月中旬，希望在这段时间能够通过讨论，解决DACA问题。

结果，参院民主党人还是不放行，政府真的停摆了。

在舆论和民意的压力下，停摆3天后，两党达成协议，通过临时预算案维持政府运转至2月8日，共和党承诺恢复移民问题谈判，并在2月8日前将一份相关法案提交参议院投票。

这期间，白宫公布了一项移民改革草案，同意解决“梦想者”身份问题并给予申请公民的机会，以此换取国会250亿美元加强边境安保包括“建墙”的拨款，同时取消以亲属团聚为主的链式移民，取消以抽签形式发放绿卡的项目。

草案公布后，引发左右两边的不满。

共和党强硬派认为，给予“梦想者”申请公民的机会是缺乏原则的“大赦”，是特朗普对支持者的背叛。

民主党则表示，改革亲属团聚移民制度和取消链式移民，不是对现有体制的改进而是一种破坏，不接受把“梦想者”身份问题同其地移民条款改革挂钩。

过去，民主党除了一直呼吁非法移民合法化之外，对改革旧移民体制和加强安保是原则上支持的，但在意识形态极端化大潮的裹挟之下，一些原来认可的移民改革内容变得无法接受。

如果双方再次僵持不下，“政府关门”的闹剧不仅可能再次上演，180万“梦想者”的命运也会变得更加莫测。

“美国在召唤，但美国人排外”

皮尤数据显示，美国移民数量将在未来50年保持稳定增长，境外出生的人口数量将在2065年达到居民总数的 17.7%；到2055年，美国白人占总人口的比例将下降到50%以下，美国将成为一个少数族裔占多数的国家。

在这样的背景下，美国民众对移民的态度也在发生改变。

哈佛大学1月公布的一项民调显示：一方面65%的受访者认为，应该给予“梦想者”合法身份；另一方面，有高达81%的美国民众认为，应该削减合法移民数量，其中更有63%的人认为，合法移民数量至少应该减半。

美国尽管是世界第一移民大国，但对待移民的态度却并不总是友好。一个世纪前，在纽约艾丽斯岛上等候入境的移民中曾流传一句话：“美国在召唤，但美国人排外。”（America beckons， but Americans repel.）

美国建国后，经历过三波大的移民潮，前两波在大量移民拥入之后，均不同程度地引发了民间的反移民情绪。

第一波移民潮发生在19世纪中叶，移民主要来自西欧、北欧。逃离饥荒的爱尔兰人占了这波移民总数的近40%，另外还有相当数量的德国天主教移民，以及少量在加州淘金潮中进入美国的中国劳工。

他们普遍受到不同程度的歧视。爱尔兰裔的现任众议长保罗·瑞安曾说，他的祖先来到美国时，就经常被人瞧不起。当时，一个以反移民为核心主张的名为“一无所知”的组织（后扩展为“美国人党”）开始获得全国性的影响力。该党的候选人不仅在多个地方选举中获胜，还在1856年总统大选中获得了高达21%的选票。

反移民、反天主教的风潮在南北战争爆发后中断。战争带来的劳工短缺、战后重建的需要，以及美国飞速的工业化发展，带来了美国历史上第二波移民潮。endprint

自1880至1920年，有近2000万移民来到新大陆。来自东欧及南欧的移民组成了第二波移民潮的主力军，其中来自意大利的移民就有400万。

1921年和1924年，美国国会连续通过两个移民法案，在继续禁止来自中国和亚洲国家的移民的同时，对每年移民总额设置了上限，对移民来源国进行配额限制，同时在具体条款中向来自西北欧国家的移民进行倾斜。

在配额制度的影响下，加之两次世界大战和大萧条，美国新移民数量迅速下降。境外出生的美国居民占总人口的比例，由1910年的14.7%，下降到了1970年的4.7%。

二战之后，在移民数量降低、同时经济飞速发展的背景下，美国社会对移民的态度转向积极。

1965年，国会通过了《移民与国籍法》，取消了移民国配额限制，建立了7种类别、以鼓励亲属团聚为主的移民制度。其核心体系一直沿用至今。

在美国成为超级大国的背景下，新移民法引发了美国历史上第三波移民潮。从1965年开始，移民数量逐年增多，一直持续至今。

在过去半个世纪中，有近6000万人从世界各地来到美国。皮尤研究中心2015年的数据显示，美国居民中有13.7%的人出生在外国，有1/4的美国未成年人生活在父母至少有一方是移民的家庭中。

同前两次以欧洲移民为主的移民潮不同，当下的这波移民潮的主力是拉丁裔和亚裔。1965年时，白人占美国总人口的84%，黑人占11%，拉丁裔占4%，亚裔占1%。2016年，这一组数字变为：白人62%，黑人12%，拉丁裔18%，亚裔6%。这对美国社会的风俗文化带来了极大影响。

两大矛盾

第三波移民潮在改变美国面貌的同时，也给美国社会带来了巨大的挑战。在进入21世纪后，美国的移民问题开始呈现出两大矛盾。

矛盾之一，是合法移民制度亟待改善。在加拿大、英国、澳大利亚等西方国家通过高科技移民制度吸引世界各地人才的時候，以亲属团聚为主的美国现有移民制度无法满足美国经济对科技人才的需要。

在2013年的一次听证会上，众议院司法委员会主席鲍勃·古德拉蒂指出，美国只有12%的人是通过教育和工作技能途径获得移民机会，而英国和加拿大技术和教育类移民的比例高达60%。

更为尖锐的矛盾，是美国境内大量非法移民的存在。除了来自墨西哥和中南美洲的偷渡者，还有大量签证过期后滞留在美国的非法移民。

里根政府时期，国会通过了《移民改革与控制法案》，一是将大部分非法移民合法化，二是加强边境安保。然而，在多达300万的非法移民获得永久居留权之后，一系列安保措施并没有起到设想中的效果。说西班牙语的偷渡客越来越多。据媒体估计，如今滞留美国的非法移民约有1100万人。

在以拉丁裔为主的非法居民数量不断增加的同时，美国境内拉丁裔选民的数量也不断增长，而且与民主党形成了某种绑定效应。所以，民主党现在力主非法移民合法化，在给予1000多万无证客合法居留权的同时，保证他们有机会获得公民身份。

共和党在这个问题上陷入了分裂。虽然在过去十余年中，共和党的温和派试图同民主党携手，给予这些无证客合法身份及获得公民权的可能，但每次都在共和党强硬派的阻挠下无功而返。

2007年小布什推动一项综合移民改革法案，其内容包括给予非法移民合法身份，加强安保，将现有移民制度改为以吸引高科技人才为主等几项。但法案在参议院两次闯关未果，此后小布什便放弃了移民改革的努力。

奥巴马上台后，在民主党同时控制参众两院的大好局势之下，选择把医保改革作为自己第一任期的施政重点，错失了移民改革的良机。

共和党2010年重新夺回众议院控制权后，到处杯葛奥巴马。但奥巴马两年后不仅成功连任，而且获得少数族裔选民的压倒性支持，分别有93%的黑人、73%的亚裔和71%的拉丁裔选民投了民主党的票。共和党痛定思痛，将改善同少数族裔选民关系，作为未来工作的一个重点。

2013年，一边共和党温和派希望向拉丁裔选民示好，另一边奥巴马需要兑现自己两次竞选的承诺，所以两党各自派出4名重量级议员，再次起草了一项综合移民改革方案。这项被媒体称为“八人帮移民改革”的法案，同小布什移民改革内容近似，虽在参议院顺利过关，但在共和党掌控的众议院再次受阻。

之后，华盛顿党争日趋激烈，两大党的共识越来越少。当特朗普宣布限期废止DACA之后，双方的谈判变得格外艰难，最后导致了3天的政府停摆。

围绕“梦想者”身份的争议，只是移民改革问题的冰山一角。在180万少年“梦想者”之外，美国还有1000多万“影子居民”。如果两大党连在“梦想者”身份这个民众有共识的问题上都无法达成协议，那么综合性整体移民改革将更加遥遥无期。endprint