信息化背景下国库事中监督机制的构建

李红梅

当前，财政监督的方式由过去的事后检查改变为以事前审核监督、事中实时监控、事后绩效评价为特征的全面监督。国库事中监督作为我国预算管理监督体系的重要组成部分，发挥着为预算资金看门把关的作用。当前国库业务逐步实现电子化、自动化和无纸化等信息化处理。国库集中支付电子化改革后，人民银行端的电子凭证库包含了最完整的电子凭证数据，为国库事中监督带来极大机遇，但其也面临一系列挑战。本文根据国库集中支付电子化的流程、特点，探讨信息不对称视角下开展国库事中监督存在的问题，探索研究建立便捷高效的国库事中监督机制，切实履行国库监督职责。

一、电子化处理为国库事中监督带来的机遇

（一）财政资金安全、高效的信息化运行模式为依法开展事中监督提供了基础

1. 国库集中支付电子化管理是国库集中支付制度改革的延伸，其主要目的是实现国库集中支付业务的无纸化、信息化、自动化安全处理。国库集中支付电子化包括两层含义：一是实现“无纸化”，通过建立一套业务标准规范，开发“安全支撑控件”和“银行自助柜面”两个软件，实现财政、人行、预算单位、代理银行“四方”支付电子化管理。二是利用信息网络技术手段，以“电子凭证库”为核心，在各方业务系统之间实现相关凭证的安全存储与传输，将分散管理的流程整合成一个完整的新型管理链条，实现财政资金安全、高效运行的管理模式，从而引发国库管理理念的更新和管理方式的变革。

目前全国各省均开展了国库集中支付电子化管理。通过对现有国库支付方式进行全流程、全方位的改革，建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪等新型业务模式，可以为强化预算执行管理、健全动态监控机制、完善信息分析利用等打下更加坚实的基础。

2. 集中支付电子化通过在财政、人行和代理银行部署电子凭证库，通过一系列标准规范、安全支撑体系及各方业务系统调用的接口，在不破坏各方现有业务系统数据完整性基础上，将各方业务系统与电子凭证库衔接，实现对现有电子单据的处理、电子签章和验章，并形成电子凭证。业务参与各方在电子凭证库之间实现电子凭证的交互，代替現有纸质凭证的传递，大大提高支付和清算的工作效率。

电子凭证库通过国库资金支付、清算、账务处理相关业务流程，对电子凭证从产生至废止的整个生命周期进行管理，为国库支付业务无纸化管理提供更有效的安全保障。人民银行端的电子凭证库包含了最完整的电子凭证数据，因此基于人民银行端电子凭证库的数据查询、监督非常方便，更保证了数据的唯一性、完整性、防篡改，从而保证了国库监督更精细、更科学。

（二）集中支付电子化强化了国库业务事中监督的必要性

国库事中监督在整个预算监督体系中扮演“预警器”、“纠偏器”和“信息库”的角色，具有成本低、覆盖广、效益高的特点。国库集中支付电子化环境下国库事中监督可包括下列内容：

1. 财政预算执行监督。

（1）预算执行进度监督：预算支出进度与预算支出指标对比监督。财政部门根据预算法和相关财政制度规定，及时、准确地向国库部门提供必要的预算支出指标，国库部门通过预算支出报表与预算支出指标的比较，对预算执行进度进行监督，对于超出或无预算支出指标的支出需财政部门补足指标再予办理。

（2）集中支付额度监督：集中支付额度与预算支出指标对比监督。国库部门审核新增集中支付额度数据和现有额度余额数据，与预算支出指标进行比对，监督资金支付是否超出集中支付额度，是否超出本年可用预算支出指标。

（3）支付凭证信息监督：凭证要素完整性审核、预算科目合法性审核、收款方账户审核（将资金支付给支付指令指定收款人以外的其他收款人、违规往预算单位其他账户或财政专户划转集中支付资金）、单笔及累计大额交易监督、同一账户交易频率监督、财政零余额户提现监督、预算单位超限额提现监督等。

（4）支付报表及对账情况监督：①财政授权支付（直接支付）日报表信息监督;②人民银行与代理银行、与财政之间额度、支付及清算信息的对账信息监督（包括每日对账和定期对账），重点监督记录对账不符情况及其原因。

2. 代理银行业务行为监督。

（1）零余额账户开户及备案监督：零余额账户开立变更信息与向人民银行国库部门备案零余额账户信息核对监督;零余额账户备案信息与支付凭证核对监督。

（2）零余额账户出现余额监控。

（3）违规支付、违规清算监督：向国库申请划款金额超过实际支付金额;占压、挪用集中支付资金;将资金支付给支付令指定收款人以外的其他收款人;同名账户转账等违规行为监督。

（4）集中支付退款监督：退款凭证信息审核、退款及时性监督（退汇后当日至迟次日必须将资金退回国库单一账户或财政清算专户）、退款流程监督（应退未退国库、直接更改收款人信息重新汇出）等。

二、国库事中监督面临的制约因素

目前，人民银行已建立了全国统一的国库会计核算体系和标准化的业务处理模式，业务处理实现了信息化、自动化，初步形成了以国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）和国库管理信息系统（TMIS）为基础的现代化国库业务处理系统。但是，与国库电子化相适应的国库事中监督滞后，制约了国库监督职能的发挥。

（一）监督制度不健全

现有法律法规虽规定了人民银行履行经理国库职责，但并没有对国库如何实施监督作出具体规定，人民银行国库实际执行监督工作中缺少系统、完整的制度基础。新《预算法》虽然再一次明确了人民银行经理国库职责，但对国库事中监督的表述较为原则，加之配套实施细则尚未出台，导致国库监督职责缺少明确的执行参照标准，国库监督职能难以有效发挥。

（二）监督机制不完善

一是财政专户的存在削弱了监督职能。在商业银行开设的众多财政专户，给预算执行监督带来了很大障碍。二是商业银行代理集中支付模式存在缺陷，“代理银行先垫付，人民银行后清算”的模式事实上造成了国库事后被动接受清算、事中监督变事后监督的局面。三是新年度预算批准时间滞后导致产生预算监督真空期，在每年人民代表大会对本年度预算审批通过之前，国库在尚无正式预算的情况下仍需办理预算支出业务，预算批准时间与预算年度开始时间不一致，造成国库按预算实施监督的作用难以有效发挥。

（三）国库监督手段落后

一是当前国库监督模式无法适应国库电子化发展的需要。国库监督仍采取柜面监督、实地检查等传统手工监督方法，柜面监督内容主要停留在对各类凭证要素的真实性、完整性和合规性的审核层面上，实地检查主要侧重于代理银行代理国库相关业务的合规性上，对国库业务无法做到电子实时监督，特别是实施集中支付电子化改革后，在完全电子化、无纸化的支出管理模式下，手工模式的国库事中监督已无法开展。同时，缺乏系统的自动控制，国库预算监督难度较大。由于政府预算管理复杂，预算收支科目及预算单位繁多，加之经常进行临时预算调整，在没有系统自动监督控制的情况下，仅靠人工监督难度极大。二是现有业务系统功能制约了国库事中监督的技术实现。国库集中支付电子化系统与国库TCBS业务系统只能通过前置系统与TIPS系统进行电子数据交换。目前，国库集中支付电子化系统尚无数据监督利用接口，各业务系统对国库事中监督功能的实现限制多、难度大。

三、信息化背景下国库事中监督机制建设构想

（一）完善法规制度，实现制度立库

加速法律法规的修订与完善，明确事中监督法律依据。尽快出台《预算法实施条例》，从法律法规层面明确国库事中监督的职责、范围、手段等内容，清晰地界定国库在预算执行中的责、权、利关系，使国库监督真正做到有法可依、有法必依、违法必究。

（二）建立配套完善的国库事中监督机制

一是继续控制和清理财政专户，建立真正的国库单一账户制度。加快推动国库单一账户建设，确保政府全部收入上缴国库，所有预算支出通过国库拨付，实现“国库一本账”核算全国财政收支。二是调整预算年度，防止出现监督真空期。我国的预算年度开始时间为每年的1月1日，而预算批准时间一般为每年的3月份左右。为加强预算监督的科学性和可操作性，建议将预算编制、审批与预算执行年度相统一。可考虑对预算年度进行调整，将目前的预算年度由公历年制改为跨年制，如预算年度可改为每年4 月 1 日至次年 3 月 31 日，以消除时间差。

（三）开展国库直接支付，实现“国库一本账”

改进国库集中收付模式，开展国库直接支付，健全预算执行的监督制衡机制。一是开展国库直接支付的法律依据已具备。2015年颁布的新《预算法》在法律上明确国库作为预算资金最终集散地的职能。按照国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革方向，财政专户理应逐渐减少直至取消。从国际惯例看，推行国库集中收付制度的國家，财政资金基本存放在国库单一账户内，以财政专户形式管理的资金很少。二是国库直接支付技术条件具备。人民银行的现代化支付系统已经建成且覆盖全国，国库具有了和商业银行同等快捷的资金清算渠道。同时，随着三大国库核心业务系统上线运行，国库业务办理全面实现网络化、集中化、无纸化，能满足不同类型预算资金进入国库核算的需求，并履行对不同类型预算资金收支全过程的事中监督职能。

开展国库直接支付的总体思路是：由财政部门或预算单位直接向人民银行国库部门发出支付指令，国库通过财政部门在人民银行开设的国库单一账户，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。国库直接支付避免了“先支付、后清算”的支付模式所造成的代理银行垫付资金和违规清算问题，节约了向代理银行支付的代办业务费，实现了资金支付零在途、零沉淀、零中间环节，提升了预算资金周转的效率，便于国库对财政资金进行事中监督。

（四）开发国库事中监督系统，实现清算前加入国库事中监督环节

依托电子凭证库数据平台，依据《国库集中支付电子化管理接口报文规范》及《财政国库电子支付电子凭证库接口说明》，充分开发利用电子凭证库功能应用接口，设计开发功能完善的直接挂接甚至嵌入国库集中支付电子化系统的事中监督系统，实现对国库集中支付电子化系统各业务环节的事前、事中、事后监督的有机融合。国库事中监督数据源来自国库集中支付电子化系统的电子凭证库，数据交互依赖于电子凭证库接口，接口分为客户端接口和服务端接口两大类：客户端接口主要提供凭证签章、查看及打印等可视化操作;服务端接口主要提供凭证保存、查询、状态更新及对账等后台操作。通过电子凭证库接口实现对国库集中支付电子化系统各类业务账户、凭证、报表、对账数据的实时全面监控和深入数据挖掘，达到对国库集中支付电子化业务流程各个风险点的监督控制，实现对财政预算执行监督和代理银行业务行为监督的有机融合。

在国库集中支付监督系统中增加预算控制功能，优化国库集中支付业务及其监督流程。预先将从人大获取的详细预算计划导入系统中，同时，将预算单位名称、账号以及核准开立的财政存款账户在系统中进行维护，把预算计划与财政部门提供的支付额度和代理银行提供的支付明细清单进行电子化校验，审核支出科目是否超出国库集中支付业务范围，是否存在集中支付额度超过国库单一账户库存余额情况，在一定程度上避免代理银行日终垫付资金。利用国库集中支付事中监督系统实行“先监督、后支付、再清算”的流程，即财政部门的支付指令先发送给国库事后监督系统进行审核，系统审核通过后再将支付指令转发给财政部门及商业银行，商业银行支付完毕再与国库进行清算。当出现超预算或向非预算单位拨款、同名账户转账等非法业务时，系统自动进行拦截，同时实现事前审核监督和实时事中监督，提高监督效率。

（五）强化国库事中监督意识，提高人员素质

一是强化监督意识。基层国库要切实转变“重操作、轻监督”的工作意识，创新国库监督思维，树立国库监管与服务并重的理念。二是丰富国库人员财税知识。通过定期或不定期召开联席会议、邀请财税部门专家授课、到财税部门跟班学习、参与财税部门业务培训等多种形式，提高国库人员财税政策和业务方面知识，使人民银行国库人员成为“财税通”，把好国库资金进出关。三是加强人才培养和锻炼。注重国库人才队伍的培养与锻炼，通过定期举办培训、选拔新人、开展国库检查等方式提升国库监督人员的综合素质。

（责任编辑    刘西顺;校对   GY，XS）