加强对海运附加费法律监管的建议

李爱云 钟慧玲

海运附加费指班轮公司为弥补其在经营过程中发生的额外成本而向货主收取的除基本海运费之外的费用。[1]在国际集装箱班轮运输业务操作中，往往难以准确预计燃油、汇率等成本，将这些成本单列并以海运附加费的形式收回有助于班轮公司控制经营风险。自2001年班轮公司开始向我国货主收取码头作业费以来，业内关于规范海运附加费的呼声不断，特别是在当前国际集装箱班轮运输市场运力过剩、运价低迷的情况下，海运附加费占总运费（包含基本海运费和海运附加费）的比重不断攀升，导致海运附加费成为货主与班轮公司之间的矛盾焦点。本文分析海运附加费乱象及其成因，回顾我国对海运附加费的监管历程，并從我国现有的法律制度出发，提出加强对海运附加费法律监管的建议，以期维护公平竞争、规范有序的航运市场环境，促进航运业持续健康发展。

1 我国海运附加费乱象

（1）海运附加费名目繁多且金额庞大。中国对外贸易经济合作企业协会的统计数据显示：当前班轮公司设立的海运附加费多达23项;按最低标准计算，班轮公司每年向我国货主收取的海运附加费总计2 000多亿元（人民币，下同）[2]，其中仅码头作业费就高达1 400亿元 [3]。

（2）海运附加费占总运费的比重较高。通常情况下，班轮公司只要有货源，就能轻易地向货主收取海运附加费，而不存在市场竞争压力;因此，在运力过剩而货源不足的市场条件下，班轮公司往往采取压低基本运价、抬高附加费率的方式来吸引货源并确保收益。调查发现：在我国，班轮公司收取的海运附加费占总运费的比重平均为30%～50%，个别航线高达80%[4]，某些近洋航线甚至出现“零运价”、“负运价”、高附加费率的情况，既不规范也不合理。

（3）临时性的海运附加费成为长期固定的收费项目。《1974年班轮公会行动守则公约》第16条第1款明确规定：班轮公会因费用的突然增加或异常增加或收益减少而收取的附加费，应视为临时性质;上述附加费应随着班轮公会所面临局势或条件的改善而减少，并应在促使其收取此项费用的局势或条件不再存在时立即撤销。然而，在航运实践中，不少附加费一旦开始征收就长期存在且只升不降，如战争附加费、紧急燃油附加费等。

（4）海运附加费在成本不变的情况下快速、大幅上涨。以铅封费为例：在铅封成本仅2～3元/个的情况下，马士基（中国）航运有限公司厦门分公司于2004年4月将铅封费从10元/个上调至20元/个，同年8月又上调至45元/个，导致厦门口岸相关企业增负4 000多万元。此举遭到厦门市国际货运代理协会、厦门市集装箱运输协会和厦门市对外经贸企业协会的联合抵制。最终，在经过数月交涉无果之后，上述三大协会于2004年12月20日分别向厦门市人民政府、福建省人民政府、商务部和原交通部正式递交建议书，请求政府介入解决马士基（中国）航运有限公司厦门分公司不合理收费问题。换单费和电放费同样发生过类似情况。时至今日，持续上涨的铅封费、换单费和电放费等海运附加费已经成为我国货代企业和出口企业难以承受之重负。

2 我国海运附加费乱象的成因

2.1 班轮公司滥用市场优势地位

大部分巧立名目、违法违规的海运附加费都是班轮公司滥用市场优势地位的结果：如果货主拒绝支付海运附加费，班轮公司就扣发提单或不允许货主换单提货，迫使处于弱势地位的货主屈从。这表明班轮公司在我国向货主收取海运附加费时遇到的制度阻力相对较小，我国国际航运市场公平交易和反垄断法律法规体系亟待完善。

2.2 班轮公司垄断性经营行为未得到有效纠正

2001年12月，泛太平洋运价稳定协议组织、西行泛太平洋运价稳定协议组织、亚洲区域内运价协议组织和远东班轮公会等面向我国港口在同一时间、以同一标准向我国货主收取码头作业费。此举引发我国货主的强烈抗议。货主认为，这是违反市场竞争规则的协同一致行为，具有垄断性质;但我国《国际海运条例》并未对这种协同一致行为作出明确规定[5]。此外，由于我国《反垄断法》并未集中、明确地规定反垄断豁免制度，仅在垄断协议和经营者集中等相关条款中有适用除外的规定，并且缺乏明确、具体的实体判断标准和严密的程序性规定，导致航运业的反垄断豁免缺乏可操作性，作为历史产物的班轮公司收取码头作业费的行为至今未得到有效纠正。

2.3 船货双方尚未建立有效的协商机制

海运附加费成为货主与班轮公司之间矛盾焦点的重要原因之一是：海运附加费的设立名目和收费标准往往是由班轮公司单方面决定的，货主只能被动接受。《1974年班轮公会行动守则公约》第16条第3款规定：不论全面地或仅对某一港口收取附加费，均应事先发出通知并按照该公约规定的程序进行协商。原交通部于2007年3月12日发布的《关于加强对班轮公会和运价协议组织监管的公告》要求：“国际班轮公会和运价协议组织应当与中国境内的托运人或托运人组织建立有效的协商机制，对调整收费项目、运价、附加费等有关事项进行充分有效的协商。”然而，由于班轮公司占据明显的市场优势地位，其与货主之间的沟通和协商往往难以发挥实质性作用。[6]航运实践中，班轮公司在新设、调涨海运附加费前，既不与货主沟通和协商，也不在报备时提交设立或调涨海运附加费的理由和依据，导致船货双方的协商机制形同虚设。

2.4 我国航运竞争法律规则和航运监管法律制度不完善

航运竞争法律规则以维护航运市场自由竞争为宗旨，对调控航运市场结构和维护航运市场秩序具有重要作用，是一国航运法律制度的核心;然而，我国现行航运竞争法律规则的不完善严重阻碍了我国航运业发展步伐，导致我国航运市场竞争无序和航运事业利益受损。[7]当前“零运价”、“负运价”、高附加费率等乱象从侧面反映了我国航运竞争法律规则和航运监管法律制度的缺失以及完善相关法律制度的迫切性。[8]

3 我国对海运附加费的监管历程

近年来，面对海运附加费乱象，我国政府主管部门已意识到规范海运附加费征收行为的重要性，并采取了相应的监管措施。

《1974年班轮公会行动守则公约》旨在便利世界范围内的海上货物运输有序发展，促进符合贸易需要、定期且有效的班轮运输服务发展，保证班轮运输服务的提供者与使用者之间利益平衡。该公约首次规定海运附加费，并明确海运附加费的临时性质和协商程序原则。我国是《1974年班轮公会行动守则公约》的成员国。根据该公约的规定，班轮公会或运价协议组织向我国货主征收海运附加费应当与我国货主或货主协会协商，经协商达成的附加费率可作为指导费率供各方参考;然而，长期以来，班轮公会和运价协议组织并未与货主充分有效协商，双方的协商机制已经陷入“沉睡”状态。此外，虽然《1974年班轮公会行动守则公约》规定海运附加费应当是临时性的，但并未明确解释哪些费用可以作为海运附加费;因此，班轮公司很可能利用信息不对称，凭借市场优势地位向货主收取名目繁多的海运附加费。

2001年12月5日，国务院颁布《国际海运条例》，正式确立集装箱班轮运价备案制度;2003年1月20日，原交通部颁布《国际海运条例实施细则》。根据《国际海运条例》和《国际海运条例实施细则》的规定：班轮公司应当执行运价备案制度;班轮公司之间订立的班轮公会协议、运营协议、运价协议等，应当向国务院交通主管部门备案;班轮公会和运价协议组织应当与中国境内的托运人组织建立有效的协商机制;對未履行运价备案手续或者未执行备案运价的班轮公司，责令其限期改正，并处2万元以上10万元以下的罚款;对损害公平竞争的班轮公司，采取责令修改有关协议、限制班轮航班数量、中止运价本或者暂停受理运价备案、责令定期报送有关资料等禁止性和限制性措施。

2006年4月18日，原交通部、国家发展和改革委员会、原国家工商行政管理总局联合发布《关于公布国际班轮运输码头作业费（THC）调查结论的公告》。针对2001年12月泛太平洋运价稳定协议组织、西行泛太平洋运价稳定协议组织、亚洲区域内运价协议组织和远东班轮公会等面向我国港口在同一时间、以同一标准向我国货主收取码头作业费的行为，调查机关形成以下调查结论：码头作业费在性质上属于国际集装箱班轮运费的组成部分;班轮公会和运价协议组织集体订立运价应当备案。

2007年3月12日，原交通部发布《关于加强对班轮公会和运价协议组织监管的公告》，相关内容包括：要求班轮公会和运价协议组织与中国境内的托运人或托运人组织建立有效的协商机制，对调整收费项目、运价、附加费等有关事项进行充分有效的协商;要求班轮公司严格履行相关报备义务。

2007年8月30日，全国人大常委会颁布《反垄断法》。《反垄断法》主要规制以下三种垄断行为：经营者达成垄断协议;经营者滥用市场支配地位;具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。作为适用于各种经济活动中垄断行为的一般法，《反垄断法》的条文规定具有原则性和概括性的特点。虽然班轮公司向货主征收海运附加费的行为往往涉嫌垄断，但考虑到航运业的特殊性，欧盟和美国均实行特殊规制;如果我国简单地以《反垄断法》规制航运市场垄断问题，则缺乏针对性和可操作性。此外，需要注意的是，在我国现有的法律框架下，《国际海运条例》与《反垄断法》在法律适用上存在一定的效力冲突。从适用范围来看，《国际海运条例》是专门规制航运市场竞争关系的特别法，《反垄断法》是规制市场竞争关系的一般法;从颁布时间来看，《国际海运条例》颁布在先，《反垄断法》颁布在后;从法律位阶来看，《国际海运条例》是下位法，《反垄断法》是上位法。作为下位法和特别法，《国际海运条例》本应针对航运市场竞争作出专门而细致的规定，以增强上位法和一般法《反垄断法》的可操作性;但由于《国际海运条例》颁布在先，其条文规定的详细程度反而不如《反垄断法》，与《反垄断法》存在不协调甚至冲突之处，导致《国际海运条例》的适用处于尴尬境地，达不到规范航运市场竞争的目的。例如，根据《反垄断法》的规定，交通运输主管部门对航运市场没有反垄断执法权，不能独立实施航运市场垄断行为的调查，这与《国际海运条例》赋予交通运输部航运市场反垄断调查权的规定是相悖的。[9]对此，理论界一直呼吁提高航运竞争立法效力，制定专门的航运竞争法规制航运市场竞争行为。

2009年6月9日，交通运输部发布《关于国际集装箱班轮运价备案实施办法的公告》; 2013年10月15日，交通运输部发布《关于国际集装箱班轮运价精细化报备实施办法的公告》。根据上述公告的规定：班轮公司应当报备中国港口至外国基本港的出口集装箱运价（含海运运价和海运相关附加费率）;班轮公司在新设、调涨附加费前应当与收费对象沟通协商，并在报备时提交说明调涨依据及调涨幅度合理性的材料;运价备案实行备案受理权（归属于上海航运交易所）与处罚监管权（归属于交通运输主管部门）相分离;对影响公平竞争的情形，国务院交通主管部门、国务院工商行政管理部门、国家发展和改革委员会共享调查权和处罚权。

2015年5月21日，交通运输部发布《关于清理整顿国际海运附加费报备相关事宜的通告》，明确规定：码头作业费等海运附加费仅用于弥补额外增加的成本，在收取的情形和条件不复存在时，应及时予以撤销或下调;班轮公司对各自征收的码头作业费情况进行自查，并按要求向上海航运交易所办理备案。

2015年10月21日，交通运输部发布《关于开展清理和规范海运附加费收费专项督查的通知》，针对班轮公司违规收取海运附加费的行为提出整改要求。

2017年2月9日，交通运输部发布《关于处罚14家班轮公司违规经营行为情况的通告》，对法国达飞海运集团等14家班轮公司违反运价备案制度的违法违规行为作出处罚，并对其中违法违规情节严重的8家班轮公司进行约谈。

2017年3月1日，国家发展和改革委员会发布《多家船公司主动调整码头作业费》，称有11家班轮公司主动承诺规范码头作业费收费行为并调整收费标准。同年3月27日，国家发展和改革委员会发布《第二批7家船公司主动调整码头作业费》，称又有7家班轮公司主动承诺规范码头作业费收费行为并调整收费标准。

综上所述，目前我国对海运附加费的监管依据局限于相关的行政法规和部门规章。与其他海运强国相比，我国对航运竞争法的研究起步较晚且进展缓慢，目前还没有专门的航运竞争法。除了我国已加入的《1974年班轮公会行动守则公约》外，国内调整航运竞争关系的法律法规主要有《国际海运条例》《国际海运条例实施细则》和《反垄断法》等。这些法律法规组成了效力层次参差不齐、可操作性较差的航运竞争法律体系。

4 加强对海运附加费法律监管的建议

海运附加费的征收不仅关乎船货双方的合法权益，而且影响航运市场的健康有序发展。针对现行海运附加费征收体系存在的弊端，有必要采取相应措施加强法律监管，规范海运附加费征收行为。

4.1 健全航运竞争法律制度，完善有中国特色的

航运反垄断法律体系

班轮公司为最大限度地获取利润，有很强的经济动机去寻求彼此间的横向合作以限制竞争。这在航运实践中经常表现为不同班轮公司在新设和调涨附加费的时间和幅度上保持高度一致。出于保护航运业发展的需要，航运市场反垄断规制曾长期游离于一般反垄断法之外，其中以班轮公会享有的反垄断豁免权最具代表性;但在以航运联盟为主要特征的时代背景下，情况正在发生变化。2008年，欧盟率先宣布取消班轮公会反垄断豁免权;在美国，《1998年美国航运改革法》尽管在形式上保留了对国际班轮运输市场的特殊规制路径，但对严重限制或扭曲市场竞争的航运组织协议仍然予以严格禁止和处罚。作为航运大国和贸易大国，我国不应以保护航运业发展为由或根据过时的理论对航运市场中的各种反竞争行为给予实质性豁免，而应让公平竞争成为国际航运市场运行的基石。[10]

就航运业反垄断规制的需要而言，我国《反垄断法》的规定过于笼统。我国应秉持反对垄断、维护公平竞争的基本立场，健全航运竞争法律制度，完善有中国特色的航运反垄断法律体系。航运法以航运反垄断为核心内容，其重要性不言而喻，欧盟、美国、日本、澳大利亚等国家和地区均有不同形式的专门立法。为了有效维护国际航运市场竞争秩序，我国应当抓紧制定《航运法》，完善有关航运竞争法律制度的顶层设计。

4.2 加强航运反垄断执法，构建长效监管机制

从监管模式来看，目前我国对国际集装箱班轮运输市场的监管主要依托运价备案和非常态化的突击检查。这种监管模式的局限性在于：运价备案并不能杜绝班轮公司虚报价格，临时性的突击检查也无法产生长效和实效。从监管机制来看，航运市场监管与综合市场监管未形成常态化的联动协调机制，这在一定程度上制约了航运市场健康发展。

根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，整合国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查和反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法职责以及国务院反垄断委员会办公室的职责，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。可以预见，未来将由新组建的国家市场监督管理总局承担航运市场反垄断监管的统一执法职责，但掌握行业运行规律和市场信息的航运主管部门并非无所作为。建议航运主管部门建立预警协调机制，通过行业预警启动市场监管部门的反垄断调查，

4.3 转变监管方式，构建事前审查与事后监管相

结合的航运反垄断程序机制

我国现有的以备案制度为核心的事前审查程序并不意味着相关的运价和运价协议豁免适用《反垄断法》。根据我国《国际海运条例》的规定，即使运价和运价协议已在交通运输部备案，交通运输部和反垄断执法部门仍然可以在运价和运价协议产生限制竞争结果的情况下实施调查和处罚。美国则通过航运立法禁止可能产生限制竞争结果的运价协议和运营协议等，要求航运组织间达成的相关协议必须在联邦海事委员会备案，并由联邦海事委员会审查所备案的协议是否存在限制竞争的问题，从而防患于未然，并确保监管部门对航运市场有较为清晰的全局性认识。我国在完善航运竞争立法的过程中可以借鉴美国的经验。

以调查和处罚为核心的事后监管主要包括：航运主管部门对班轮公司履行信息披露义务的监管;航运主管部门对班轮公司执行备案运价和运价协议的监管;航运主管部门和反垄断执法部门对班轮公司涉嫌反竞争行为的调查和处罚。事后监管不但能够防止班轮公司违背备案运价协议或滥用市场优势地位，而且能够督促班轮公司在实施某些特定行为时履行报告义务。

4.4 开展国际交流，积极参与国际协调与合作

我国应当加强与其他国家和地区间的交流与合作，特别是在面临可能影响国际航运市场竞争秩序的重大事件或复杂问题时，应当与相关国家和地区积极开展沟通和协作，力争达成共识。建议定期召开全球航运监管峰会，建立完善的信息交流和反馈机制，以吸收国外航运竞争领域的立法和执法经验。

参考文献：

[1] 胡美芬，王義源. 远洋运输业务[M]. 4版. 北京：人民交通出版社，2006：246.

[2] 裴昱. 23项班轮公司附加费收取存争议[N]. 中国经营报，2015-09-21（2）.

[3] 蔡家祥. “附加费”之怪象[N]. 国际商报，2014-07-03（A6）.

[4] 任晶惠. 6项要求剑指违规海运附加费[J]. 珠江水运，2015（21）：31.

[5] 於世成. 美国航运法研究[D]. 上海：华东政法学院，2006：184.

[6] 章强，刘越. 规范我国国际集装箱班轮运输市场海运附加费[J]. 中国航海，2016，39（3）：119-123.

[7] 王秋雯. 航运竞争法制为海洋安全保驾护航[N]. 中国社会科学报，2017-12-20（5）.

[8] 张文广. 全球航运大变局挑战法律监管[N]. 经济参考报，2016-05-11（6）.

[9] 王秋雯. 论国际航运垄断协议之竞争规制[J]. 中国海商法研究，2014，25（4）：109-117.

[10] 朱作贤. 健全航运反垄断法律[N]. 人民日报，2015-03-02（7）.

（编辑：张敏 收稿日期：2018-09-01）