城市污染地块修复现状及产业发展分析

2018-03-01臧学轲张艳

绿色科技 2018年10期

关键词：产业现状发展历程发展趋势

臧学轲张艳

摘要：基于我国城市污染地块修复产业发展历程，分析了在法律法规体系、权责主体、资金落实、市场机制和产业基础等方面存在的问题，并对产业发展进行了展望，为我国城市污染地块修复产业健康发展提供借鉴。

关键词：污染地块修复;发展历程;产业现状;发展趋势

中图分类号：TU984.11

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）10-0066-04

1引言

长期以来，我国粗放型经济增长模式及重发展、轻环保的理念，导致国家将主要精力放在工业发展上而忽视环保的重要性。在“退二进三”和城市化的进程中，污染企业的搬迁成为快速改善城市环境和促进企业升级改造的有效举措，而其遗留下来的大量污染地块，涉及土壤和地下水污染等诸多问题，制约了工业用地的再开发利用，也给城市环境和居民健康构成了潜在威胁。随着《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）的出台，我国污染地块修复将成为一个新兴产业。

2历程

我国污染地块修复起步较晚，2004年宋家庄地铁站事件给人们敲响了警钟，成为我国重视工业污染地块修复的开端。随后国家开展有关污染地块的立法，推出污染场地环境调查、风险评估、污染修复和环境监测等一系列技术导则的征求意见稿。2007年依托当时国内最大的“世博会园区污染土壤修复项目”制定《展览会用地土壤环境质量评价标准》，成为我国第一部污染场地土壤质量评价标准，开创了我国城市土地可持续发展新纪元;同年我国首个污染场地修复商业化工程项目北京宋家庄交通枢纽污染场地修复工程启动，预示污染场地修复的开始。随着一系列“毒地”事件的出现及房地产业持续升温，城市污染地块修复越来越受到各界关注。

“十二五”期间污染场地修复进入预热阶段，土壤环境保护纳入国家环境保护“十二五”规划，启动土壤污染治理与修复试点示范，土壤污染防治被列入重点发展的先进环保产业。2012年土壤环境立法小组成立，标志着土壤环境立法从课题研究进入立法工作阶段。2014年修订的《环境保护法》规定了国家加强土壤保护，建立和完善污染地块修复制度;同年环保部发布了污染场地相关技术导则和工作指南，其中明确了污染场地调查、修复、验收等全过程环境监管的程序和机制，同时提出了污染地块修复工程环境监理概念;污染场地系列标准的制定，迈开了污染地块修复的第一步。2015年将“污染场地治理修复工程”纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》，明确修复工程需要开展环境影响评价，弥补了上述导则指南未详细阐述的二次污染防控;同年国务院发布的《水污染防治行动计划》中提出遏制地下水污染加剧的趋势、加强技术研发、开展修复试点等，污染修复重点从土壤修复扩展到地下水修复;但针对区域和重点行业的土壤环境预警和防控机制几乎还处于空白阶段。《污染场地修复技术筛选指南》和《污染场地修复技术目录》（第一批）的出台，使环保主管部门和业主方对污染地块修复技术和方案有了进一步了解，推进了土壤和地下水污染防治技术的普及，有利于污染场地修复产业的健康发展。为保障后续开发利用的安全性，对地表污水、遗留固体废物（如受污染的构筑物、建筑垃圾和设备）等污染介质都应进行修复。

“十三五”期间污染治理修复法律法规逐渐完善，污染场地修复迎来快速发展。2016年《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）的出台，是我国土壤环境管理领域的一个标志性事件，标志着我国已将土壤污染修复提升到和大气、水污染治理同等重要的地位，这个计划确定了土壤污染防治产业发展总基调和发展方向，推动了污染防治和管理工作，形成了土壤、水体及大气环境的立体修复。2017年6月，《土壤污染防治法（草案）》提交全国人大常委会，其出台符合城市污染地块治理及生态文明建设的要求，有利于保障人体健康和生态安全，填补了我国土壤污染防治法律的空白，进一步完善了环境保护法律体系，更有利于将土壤污染防治工作纳入法制化轨道，以遏制当前土壤环境恶化的趋势。另外，《土壤环境保护法》已形成初稿，使得立法进程又向前迈进一步，为土壤环境保护和污染治理提供了更好的法律保障。

3现阶段存在的主要问题

污染地块因其隐蔽性、异质性和一体性等特性，加上污染场地情况复杂、污染物种类较多及技术不成熟，导致修复进程缓慢。污染修复相关法律法规不健全、权责主体不清晰、资金落实困难及修复产业不规范等，造成污染修复产业发展前景不明朗。

3.1相关法律法规体系不健全

污染地块修复缺乏完善的标准体系，例如污染修复所参考的标准中多侧重重金属指标，导致大多数有机物指标无对比标准;针对污染地块修复的地下水标准缺失，且目前参考的标准制定较早，无法很好地指导修复工作，因此实际工作中只能借鉴欧美等发达国家相关标准，而这些标准未能很好结合我国的土壤特征。我国针对污染地块全过程（源头控制、调查、风险评估、修复监管、验收规范等）的评估考核有待进一步完善。修复过程中引入的二次污染问题、修复后土地可持续利用指标、土壤生态功能及修复后地块的再开发规划等决定了污染地块修复产业的发展、市场空间、技术研发等。此外，污染地块修复相关的法律法规立法形式分散，可操作性差，在实践中无法得到良好运用，以致于整个行业缺乏严格的规范。另外，污染地块修复工作的监管涉及部门较多（如环保、国土、农业等），职权分散，各部门间协调联动缺乏约束机制。同时，行政监督机制的缺失，导致地方政府执行力不足，对污染者惩治乏力，影响污染地块修复工作的高效开展。

3.2权责主体不清晰

我国污染地块主体多为大型国有重工业，基于以土地公有制为核心的土地制度，后续经过体制改革、产业重组及土地转让，地块污染修复权责不清晰，污染地块信息（特别工业企业的平面布置、工艺流程、原辅材料、地址变迁等）不明，造成调查不充分，给后期的环评和修复造成困难。现行的法律法规只明确了对责任主体的惩罚措施，忽视了责任主体的污染地块修复责任，本应由责任主体（即污染企业）来承担的修复责任，却由政府承擔，这也是我国企业未能充分重视污染地块修复的主要原因。

3.3资金落实困难

资金问题是污染地块再开发的主要障碍。鉴于地块修复的复杂性和不确定性，其费用远远高于大气治理和水治理。据统计“十二五”期间，中央财政投入约300亿元资金用于全国污染土壤修复，占环境修复资金的75%。少数较成熟的商业化项目主要依托房地产。我国污染地块修复市场潜力巨大，单一资金来源缺乏有效保障，远不能满足修复市场的资金需求。因此为保障污染地块修复的巨额资金来源，亟需探索高效的污染地块修复商业模式和资金投入机制，形成多元化、可持续的污染地块修复资金渠道。

3.4市场机制不完善

污染地块修复后再开发的经济利益驱动了修复市场的形成，是地块修复的主要动力，因此投资方如政府或开发商偏重投资在开发价值高和轻微污染等地块。由“污染场地治理修复工程”纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》的“城镇基础设施及房地产”类别，可以明显看出修复工程一般发生在开发价值较高的地块。这种选择性修复使污染严重、开发价值低或远郊地区的污染地块无人问津。法律法规虽然明确了政府监管责任，但忽视了第三方进入机制和污染修复市场机制的建立，污染地块修复缺少系统的市场化管理。

3.5产业基础薄弱

污染地块是由资源低效利用和大气、水、固体废物等污染造成的次生污染，修复难度较大。修复企业多由建筑施工、地勘、固废或水处理等公司转型而来，从业者专业知识比较薄弱，修复所采用的技术多是混合、稀释、再填埋或直接堆放在郊区或农村。另外，《污染场地修复技术筛选指南》和《污染场地修复技术目录》（第一批）相对比较粗略，缺乏详细有效的技术筛选体系和对研发的引导支持。目前，我国污染地块修复前期检测咨询投入较少，仅占项目总投资的1%～3%，而发达国家这一比例已经达到了30%.且咨询公司多以外资企业为主，本土企业缺乏竞争力;城市污染地块修复多发生在土地开发利用过程中，因土地急于流转，致使修复工期较短，使得性价比更高的技术得不到充分应用，修复前期检测咨询工作不足和盲目修复导致修复工程粗放，对资源和资金造成一定程度上的浪费。实际的修复工作多偏重污染物的减量或去除，忽视风险综合控制，这种过度追求效率轻视效益的做法有违城市污染地块修复的初衷。污染地块修复多以价格竞争为手段，引进、借鉴的发达国家先进设备、关键药剂和前沿技术缺少相关的工程经验，而国产仪器因技术自主研发和科研投入不足，其精度、适用性及可靠性还有待提高，这也是我国污染地块修复行业滞后的重要原因。

4发展趋势

我国城市污染地块修复产业面临诸多问题，但污染地块修复行业市场潜力巨大，国外修复咨询机构的纷纷进入，国内经济相对发达且污染地块较多的地区修复工程类企业的涌现，带动了修复市场的有序发展，污染地块修复产业发展前提是健全的环境责任机制和法规体系、成熟的配套环保产业技术和设备基础、多元的资金渠道、精细化的环境监管体系及公众参与。

4.1行业立法

以政府相关部门为引导，联合科研院所、修复工程公司及咨询机构等市场主体，结合我国现阶段情况，综合考虑风险控制、社会经济和生态效益，尽快建立健全污染地块修复行业法律法规体系，以明确的法规文件、成熟的指标体系推进污染地块修复行业规范化、标准化发展。规范污染地块修复行业中的从业单位和人员管理，依据技术力量、人员配置、项目业绩等因素建立行业信用评价体系，通过行业信用评价机制和黑名单机制，实现优胜劣汰，促进行业良性发展。此外，完善污染地块修复工程事中事后管理体系，明确相关部门的职责，建立协同管理机制口妇。此外，在强调末端修复的同时，也不要忽视大气、水、固体废物等污染的源头控制。针对容易造成地块污染的重点行业（如有色金属、化工医药、电镀等），加强环保巡查，开展企业用地基础信息采集（特别是污泥和固废处理等）、风险筛查、采样调查和调查数据分析，建立潜在污染地块优先管控名录，对重点行业严格实施绿色信贷，将地块污染风险管理纳入绿色信贷评估技术体系中，严格限制造成严重污染的企业贷款和上市融资;针对容易造成地块污染的化学物质（包括石油类、多环芳烃、农药、重金属及其化合物等），征收场地污染修复费，这些措施对于减少新的污染地块的产生具有重大意义，并可在一定程度上提高企业重视环境保护和修复的生产经营意识。

4.2资金管理

探索和建立修复资金长效机制是污染地块修复产业可持续发展的重要保障。“土十条”要求加大财政对污染地块修复的支持力度，充分发挥市场作用，积极发展绿色金融。中央财政对地方政府用于污染地块修复资金进行适当补助，以财政资金、环保税、部分土地出让收益和市场融资等为资金主要来源，委托专门的职业化理财公司管理基金，使其良性运作并保值增值。对污染地块修复相关企业提供低息或无息贷款，政府提供担保以降低贷方的风险。此外，根据产业发展各阶段条件与需求，适时开展PPP模式，融资租赁模式以及债券、股票等资本市场融资模式等。

4.3市场培育

我国将迎来污染地块修复技术产业的快速发展时期。把握全球科创中心建设的重要机遇，努力搭建污染地块修复行业交流平台（会议论坛、技术年会、研讨会等），开展国内国际合作研究与技术交流，引进消化、再创新各种先进技术和管理经验等，促进修复材料和装备的科研成果转化，营造良好的行业发展环境。选取国内外具有代表性的污染地块修复案例，展示污染地块修复的先进理念、核心技术与成功经验，将对外参观、展示、教育、交流等功能集于一体，推动污染地块修复行业由单一的追求工程规模与数量向追求质量、特色和创新等更多维度发展，从单一的修复技术转向多技术联合、综合集成的工程修复技术，促进低成本的原位修复、基于监测的原位自然修复和环境友好的生物修复等绿色修复技术的发展，土壤和地下水一体化修复技术、基于设备化的快速高效修复技术也将成为发展重点。依托陆续开工的场地污染修复工程项目，以示范工程打造和最佳实践基地建设为基础，以点带面，加快推进污染地块修复技术产业发展，增强我国修复行业的核心竞争力和品牌影响力。污染地块修复要贯彻“适应于应用”的原则，既要考虑现有和潜在的污染，又要考虑开发过程中的风险，还要考虑场地未来的用途。因此，污染地块修复应以风险控制和风险管理为导向，强化对地块污染风险的综合管理、控制和评估，避免不必要的过度修复、彻底修复、全面修复和精细化修复。污染地块修复涉及工程、经济、管理、土壤、水文、化学、地理等诸多学科，推进高校设置相关专业，培养掌握修复技术的专门人才，进一步提升我国研发先进修复技术的能力。加快完善覆盖环境调查、测试分析、风险评估、修复工程设计与施工、设备制造和药剂研发应用等环节的产业链，鼓励行业主体开展基础性研究及应用性研究，为污染地块修复行业发展提供基于费用效益分析、具有自主知识产权并适合国情的实用型修复技术、设备，形成一批效果好、成本低、易推廣的适用技术以及一套思路活、机制新、高效率的管理模式。

4.4公众参与

“土十条”明确规定，要加强社会监督，引导公众参与，推动公益诉讼。任何公众均可向当地环保部门申请查阅某一地块的土壤和地下水环境质量信息;原搬迁企业和目前场地使用权人都应将场地的环境调查、评估状况报环境保护主管部门，由环境保护主管部门在网站上公布。扩大环境质量、污染源管理、污染修复进展等信息的公开范围和公开渠道，公开地块污染违法信息，落实重点企业环境信息强制公开制度。加强污染地块修复知识的宣传和科普，树立公众对污染地块修复相关知识和重要性的认知。大力倡导基于人体健康风险、生态风险的绿色、低碳和环保的生产生活方式，营造全社会重视并参与土壤和地下水环境保护的良好氛围。提高重大决策和建设项目中的公众参与度，扩大社规民约实施范围;发挥民间公益组织积极参与污染地块修复工作，强化公众监督与参与力度。

5结论

污染地块修复近期投入了大量人力、物力和财力，同时也产生了持久的经济和社会效益，并对人体健康和生态改善产生深远的影响。污染地块修复产业正在逐步细化和拓展，形成了从源头控制、调查检测到风险评估，再到修复治理，进而到设备商和药剂商等上下游的完整产业链。多方主体的积极参与也使产业健康持续发展。

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