治理时代背景下政府管理方式创新路径研究

【摘 要】 文章论述了治理背景下的政府管理方式创新，阐述了政府管理基本手段的改革和创新，探索政府管理方式创新的路径：积极探索柔性管理方式，实现方式柔性化;加强政府信息公开，确保管理透明化;加强市场、社会和公众的参与，实现主体多元化。

【关键词】 治理;政府管理方式;创新路径

政府管理方式创新是政府改革（行政改革）的重要组成部分。决策科学词典、政治学词典、管理学词典对行政改革的定义：行政改革（政府改革）是国家行政机关为适应环境变化，提高行政效率，对原有不适用的行政体制及管理方式进行的变革。由此可见，政府改革本身就包含了政府管理方式的变革。创新政府管理方式，是政府改革的应有之义和重要组成部分，其重要性和转变政府职能、深化行政体制改革一样重要。

一、治理背景下的政府管理方式创新

党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一全新的命题。从表面上看，“统治”与“治理”，“管理”与“治理”，都仅有一字之差，然而对政府管理的要求却是不同的。

1、“统治”“管理”和“治理”之辨[1]

“统治”与“管理”相比较，共同点在于：其一，两者的行政方法都带有明显的强制性。其二，两者的权力运行向度是一元的，即自上而下的。

“统治”“管理”和“治理”相比较，区别在于：其一，主体不同。统治和管理的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力;治理的主体是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织等。其二，权力的性质不同。统治和管理是强制性的;治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，运作不同。统治和管理的权力运行是自上而下的，是垂直的、单向的、刚性的。治理的权力运行是“自上而下”与“自下而上”的双向运行，是扁平的、复合的、合作的、包容的。

2、治理背景下政府管理方式创新的方向

从统治到管理再到治理，它要求政治管理，从管制转为服务，从为民做主转为由民做主;从单向转为互动，行政机关应重视与相对人的协调和沟通;从强制转为合作，行政主体不应强制行政相对人去服从行政决定，而应当树立与他们合作的观念，使他们能积极主动、自觉自愿接受行政机关的行政决定;从封闭走向开放，要求政府是透明的，让权力在阳光下运行。

二、政府管理基本手段的改革和创新

政府管理方式从不同的角度有不同的分类，但各种方式的创新与变革都要落实到行政手段、经济手段和法律手段这三种典型的方式中。

遵循“使市场在资源配置中起决定性作用”这一顶层设计，以及治理时代政府管理方式创新的方向，政府管理基本手段的创新就是要减少行政干预，强化经济和法律手段的运用。

1、减少行政干预

以直接干预为特点的行政手段，是计划经济时代全能政府模式的产物，与现代合作治理的发展趋势背道而驰，与服务型政府的职能要求相去甚远。随着社会主义市场经济的不断发展，它的弊端越来越凸显。它不利于发挥下级的积极性、主动性和创造性。在机构庞大、层次繁多的情况下，还容易造成信息的拖延、失真。因此，要减少行政手段的运用。

同时对于行政干预是减少而不是取消。因为行政手段高效、灵活，面对问题能快刀斩乱麻，迅速做出决断。特别是在需要高度集中和适当保密的领域，比如救灾、抢险、战争动员等方面，有独特的优势。政府有效的行使行政手段，能够及时克服来自社会不同利益群体的各种阻力，较快地解决矛盾，更好地维护正常的社会经济秩序。

另外，行政手段的减少是一个逐渐缩减的过程。行政手段是行政机关借助行政权力来进行管理的，减少行政干预，从某种意义上说也意味着“削权”，它的减少势必是一个渐进的过程。诚如著名经济学家吴敬琏先生所说，“如果政府有很大的配置资源的权力、干预企业的权力，就会相应产生一个寻租空间。所以，你要政府退出它应该退出的领域……做起来就很难”。[2]

2、强化经济、法律手段的运用

经济手段、法律手段以间接调节为主，它们更符合社会主义市场经济的发展要求。经济手段的运用，能够更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。比如要淘汰落后产能，最根本的是深化要素市场改革，特别是要理顺资源、环境、土地等生产要素的价格，建立起充分反映市场供求、资源稀缺程度以及环境损害成本的价格形成机制，将资源环境成本真正内部化，进入企业的成本函数，由企业自己去买单，使落后产能无利可图，解决落后产能赖以生存的深层次问题。这样才能建立起淘汰落后产能的最基本、最有力和最长效的機制。

同时，市场经济也是法治经济，自然离不开法律手段的广泛运用。2016年国务院关于煤炭、钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的指导意见中，首次明确划定了关停退出的范围，设置了环保、能耗、质量、安全、资源规模、经营情况、税费缴纳情况等多个红线，就是期望通过法律、标准的严格实施，依法淘汰落后产能，跳出“产能越淘汰越多”的怪圈。

三、政府管理方式创新的路径

遵循治理理念下政府管理从管制到服务，从单向到互动，从强制到合作，从封闭到开放的方向要求，实现政府管理方式的创新，需要从以下几个方面着力：

1、积极探索柔性管理方式，实现方式柔性化

柔性管理方式，是行政机关实施管理过程中以社会的共同价值原则和规范为基础，运用非强制性手段引导社会成员行为，以达到行政管理目的的行动。比如行政指导，它就是一种“柔性管理”方式，是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为，以实现一定行政目的，在其职责范围内实施的不具有国家强制力的行为。如工商管理中行政处罚等传统行政管理方式往往只是制止了一时的违法行为，难以治本，运用行政指导，不仅能让相对人知道违法，而且还能让其知道因何违法、如何纠正，引导其正确开展经营活动，可以较好地预防违法行为的再次发生。

柔性行政管理方式日益受到人们的关注，广泛被运用于经济、社会的管理与服务领域。同时在实际运用过程中，也存在一些现实的矛盾和问题，需要不断的发展完善，并不能完全替代传统的行政管理方式。实践中，该柔性的地方需要柔性，而该刚性的地方必须刚性，以“刚柔并济”的方式推进政府管理。[3]

2、加强政府信息公开，确保管理透明化

政府信息公开侧重的是政府权力运行方式的改革和创新。加强政府信息公开，确保管理透明化：

第一，转变思想观念，提高政府的“透明意识”。全媒时代，加强政府信息公开是发展大势。今天公众获取信息的欲望空前强烈，信息传播的渠道空前多样，公众的权利意识、监督意识越来越强，对政府信息公开提出了进一步要求，在这种情势下，“以公开为原则，以不公开为例外”的精神应逐步成为各级政府部门的执政理念。

第二，细化信息公开条例，完善信息公开管理机制。细化信息公开条例和条款，使其更具有可操作性。同时在技术层面加强系统培训，明确信息公开的内容、载体、媒体和选择时机等，完善信息公开管理机制。

第三，进一步规范和拓宽政府信息公开平台。规范政府网站：强化网站的信息服务功能;丰富网站内容;加快网站信息更新的频率和互动;加强对网络平台的管理和保障;设定标准，对网站信息的公开性、准确性和及时性进行考核评估等等。将传统媒體与网络平台相结合，建立起层次多样、全方位传播的信息公开渠道。

3、加强市场、社会和公众的参与，实现主体多元化

政府管理方式创新要从单向走向互动，由强制走向合作，实现治理现代化和主体的多元化，就要发挥市场、社会和公众的参与作用。

（1）深化行政审批制度改革。深化行政审批制度改革的过程就是政府还权于市场、还权于社会的过程。行政审批作为政府管理的行政手段，也是创新政府管理方式的重要内容。

第一，进一步缩小行政审批的范围。改革越往后越难。从先行地区的实践经验来看，在顶层设计上，建立一个高规格的改革推动机构尤为重要。另外，这个机构一定要主导和把握审批事项的清理、审核和实施过程，最大限度地瓦解和破除部门利益，使审批事项的清理精简工作获得实质性的进步。

第二，进一步完善行政审批的方式。要深入推进以“两集中”“两到位”为代表、以各地政务服务中心的建立为表现形式的相对集中行政审批权的改革。积极探索行政审批局的建立。

第三，进一步规范行政审批的程序。一要公开审批流程。对每一项审批事项编制流程图，并且通过网络等方式向社会公开。二要优化审批程序。进一步简化和规范行政审批程序，深化商事制度改革。

（2）加强对社会组织的培育和监管。第一，在思想上要全面认识社会组织的地位和作用。要从五位一体建设的高度认识社会组织在社会建设、社会治理中的独特作用。如果说政府与市场关系的调整，它的载体是非公企业的话，国家与社会关系的调整，它的载体就是社会组织。第二，培育社会组织。借用企业孵化园的理念，可以建立社会组织孵化园，为刚成立或实力弱小的社会组织提供免费的场所、各种信息、免费的培训、资金等全方位的支持，促进社会组织尽快成长。

第三，加强对社会组织的监管。对社会组织实行分类管理基础上，加强对社会组织的监管。完善与社会组织相关的法律法规，尤其要尽快出台《社会组织法》，依法对社会组织进行规范和管理。引导社会组织增强自身能力，开展有序竞争。加强社会组织的党建工作，通过党组领导社会组织把握方向，保证社会组织真正做公益的事情。另外，还要特别谨防境外势力利用社会组织对我国的颠覆。

【注 释】

[1] 杨慧.从统治到治理：公共管理的核心理念的变迁[J]. 湖北省社会主义学院学报，2006.6（3）.

[2] 笑蜀.中国还处在艰难转型中——吴敬琏访谈录[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/48803.

[3] 石国亮.服务型政府[M].北京：国家行政学院出版社，2013.136.

【作者简介】

沙玉霞（1979—）女，山东武城人，中共德州市委党校（德州市行政学院）管理学教研部，讲师，研究方向：公共政策，政府治理创新.