新形势下两岸经济关系发展前景展望

唐永红，赵胜男

2008年5月至2016年5月，国民党再次在台湾执政。这一时期基于“九二共识”海峡两岸实施了全面直接“三通”，开始以制度化方式推进两岸经贸关系正常化与经贸活动自由化，两岸经贸合作交流相对热络。2008年6月13日，“海基会”与“海协会”签署《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》，台湾方面逐步开放陆客赴台旅游。自2009年6月底始，台湾方面逐步开放陆资赴台投资。截至2016年底，大陆累计赴台投资947件，累计投资金额达169 084.4万美元。两岸贸易也通过ECFA早期收获清单确定了部分项目(539项：267项)的自由贸易。在此期间，两岸产业合作也以项目及区域试点方式拉开帷幕并逐步推进。8年来，海峡两岸虽然开启了制度化合作交流的新篇章，但由于多方面因素的制约，两岸经贸关系正常化与经贸活动自由化推进缓慢，两岸经济关系发展潜力未能获得充分释放，对两岸经济发展的作用也未能充分发挥。当前，全球经济复苏乏力，国际需求总体疲软；中国大陆经济正寻求发展转型；台湾民进党当局推动“新南向政策”，降低两岸经贸联系；两岸关系也随着民进党上台执政发生重大变化。国际经济环境、两岸经济环境以及两岸关系的变化，都必将进一步影响到两岸经济关系的发展前景。

一、两岸经济关系发展现状

2008年以来，两岸经济关系在旅游、贸易、投资、产业合作等领域取得了一定成效，但由于多方面因素的制约，两岸制度化合作交流进程推进缓慢，两岸经济合作交流未能充分展开，对两岸经济发展的作用未能充分发挥[1]。

(一)陆客赴台个人游开放较晚，规模有限

自2008年开放大陆旅客赴台以来，大陆赴台旅客人数逐渐攀升，2015年达到高峰，为418.41万人次。2016年，大陆赴台旅客351.17万人次，比2015年减少67.24万人次，为8年来首降。陆客赴台旅游以旅行团模式为主，且规定指定旅行社，至今仅有组团社271家。2011年6月，首次开放北京、上海、厦门为陆客赴台个人游试点城市，开放人数配额为500人/日。之后逐渐增加试点与人数配额。至今陆客个人游仍存在诸多限制，大陆仅开放47个城市，台湾开放的个人游配额2016年底才增加到6 000人/日。

以旅行团模式为主的赴台游的受益范围主要限制在固定的旅游沿线，而陆客自由行更有助于惠及各地区各阶层[2]。陆客自由行开放较晚且规模有限，使陆客赴台游给台湾民生经济带去的收益及其惠及面也就相当有限。

(二)两岸贸易自由化有限，进展缓慢

近年来，两岸经贸发展势头减弱，但其发展潜力还远未穷尽，两岸贸易不平衡格局也未改善。商务部统计显示，大陆对台贸易自20世纪80年代末期以来开始呈现逆差，截至2016年底，大陆对台贸易逆差累计高达13 068.29亿美元。2016年两岸贸易额为1 796亿美元(同比下降4.5%，占大陆对外贸易总额的4.9%)，其中，大陆对台湾出口403.7亿美元(同比下降10.1%)，大陆自台湾进口1 392.3亿美元(同比下降2.8%)，大陆对台逆差达961.6亿美元。

两岸贸易发展势头下降，既有国际市场衰退、两岸贸易需求结构变化、两岸贸易产品竞争力下降的原因，也有贸易政策开放不足的原因。自2013年起，ECFA早期收获清单中的全部产品关税降为零，当年出口到大陆的早收项目金额较早收实施前的2010年增长35%，为台湾厂商节省关税约15.87亿美元，早收安排已略见成效。但具体来看，台湾方面目前仍有2 331项禁止从大陆进口；准予进口的9 310项中，除早收清单和其他相关协议或单边减免的项目外，绝大多数仍面临着较高的贸易壁垒，此外还有797项为有条件进口(台湾“经济部国际贸易局”，2017)[3]。台湾对大陆实施的限制性贸易政策，阻碍了两岸贸易规模的扩张，同时不利于改善两岸贸易不平衡局面。此外，受政治因素、利益分配等问题影响，两岸货物贸易自由化协商进程缓慢，而商定的自由化程度有限的服务贸易协议也随着台湾“太阳花反服贸运动”的爆发而未能生效实施。有限的两岸贸易自由化制约了两岸比较优势的发挥，影响到两岸贸易规模的拓展，进而影响到两岸在地产业的发展。

(三)两岸投资面临较高政策壁垒，未达潜力

台商在大陆投资方面，据台湾“经济部投资审议委员会”(2017)统计[4]，2016年全年台湾核准对外投资件数为496件，较上年增加7.36%；投(增)资金额计12 123 094千美元，较上年增加12.82%。而对大陆投资却明显减少，核准投(增)件数为323件，较上年减少24.36%；核准投(增)资金额计9 670 732 千美元，较上年减少11.81%。台湾对台商大陆投资实行严格管制，尤其在技术转移方面的限制，使得台资对大陆经济发展的贡献潜力未能充分发挥[5]。

陆资入台方面，据台湾“经济部投资审议委员会”(2017)统计，自2009年6月开放陆资赴台投资以来，截至2017年9月，陆资入台投资案件累计仅1 049件，投资金额约18.6亿美元。2016年陆资赴台投资件数为158件，较2015年减少7.06%；投(增)资金额计247 628千美元，较2015年增加1.46%。而侨外资入台投资件数与金额均有所增加，件数为3 414件，较上年增加5.9%，金额计11 037 061千美元，较上年增加130.09%。与侨外资入台投资相比，2016年陆资入台投资件数仅占4.6%，金额仅占2.2%，陆资入台投资规模相对不足。台湾对陆资入台投资的投资人资格、投资数量、投资业别、投资条件等方面的限制严重制约了陆资入台意愿，使得陆资入台投资规模不足，进而导致陆资对台湾经济贡献潜力同样未能充分发挥。

(四)两岸产业合作面临重重问题，成效不彰

2008年政党轮替后，两岸合作交流经历了相对热络的8年，两岸产业合作也迎来了新的发展机遇。两岸产业合作以台商在大陆进行产业投资为主要途径。2016年，台商大陆投资96.7亿美元，其中制造业占比73.5%，台商投资前十大产业中制造业占八位，服务业仅有金融及保险业与批发及零售业进入前十。制造业长久以来为台商投资大陆的主要产业。2008年底，台湾经济主管部门启动“搭桥专案”，希望通过举办两岸产业交流会议的形式搭建两岸产业合作平台，以推动两岸产业合作。迄今为止两岸轮流举办69场次会议，促成1 800余家企业进行合作。但两岸产业合作相对于投资、贸易合作而言推进缓慢，成效低微且问题突出。

其一，两岸产业合作主要集中在制造业，且多是劳动密集型产业，在技术层次较高的产业以及服务业、新兴产业方面合作较少。其二，由于政治互信、利益分配等问题影响，两岸产业合作仍主要依靠民间力量及市场机制展开，两岸公权力的介入也仅涉及几个试点产业，如食品、纺织、批发零售、LED等。其三，两岸产业合作以台湾接单-大陆加工-出口国际市场为主要模式，两岸在国际产业链中处于技术含量与附加价值都较低的不利地位。其四，在台陆资企业与在陆台资企业分别与当地企业合作较少，未能形成“你中有我，我中有你”的融合发展格局[2]。

二、影响两岸经济关系发展的主要因素

可见，2008年来海峡两岸在“九二共识”的基础上启动了两岸经济的制度化合作交流，但未能全面地推进，造成两岸经济关系正常化与两岸经贸活动自由化进展有限。影响两岸经济关系发展的因素，既有客观层面两岸政治经济结构性矛盾因素，也有主观层面合作理念偏差问题。

(一)制约两岸经济关系发展的客观因素

其一，两岸政治结构性矛盾引致互信不足。尤其是随着两岸经济融合发展不断推进，“经济整合必然导致政治整合”的言论出现在台湾各界，经济安全问题、“国家安全问题”成为台湾当局在两岸经济合作上的一大顾虑。因此，在旅游、贸易、投资、产业合作等方面，台湾当局始终不敢全面地加以推进，实践中对大陆实行各种限制性政策措施。两岸政治结构矛盾引致互信不足，成为两岸经济关系发展的最大障碍。

其二，两岸经济竞争性增加导致合作困难。两岸经济合作初期，台湾拥有资本、技术与管理优势，大陆拥有廉价的土地、劳动力等资源，两岸资源互补性与产业互补性都比较高。随着大陆经济的快速发展，两岸产业结构逐渐趋同，两岸经济互补性在不断下降，两岸经济混合型分工不断取代过去的垂直分工成为主要的分工模式，两岸经济在两岸市场与国际市场上的竞争性也日益凸显，同时，竞争性增加也带来了两岸利益分配问题。

在两岸市场，随着两岸产业结构不断趋同，两岸在商品市场上的竞争由农产品及农工原料扩展到电机设备及零件、LED照明、面板等加工制造业[6]。商品市场的竞争加剧也引起了两岸在要素市场上的竞争，尤其是在技术、人才等方面的竞争日益加剧。

注：资料来源于台湾“行政院陆委会”《两岸经济统计月报》。图1 两岸出口商品在美、日进口市场占有率变动态势图

在国际市场，两岸经济体之间的竞争性也在不断加强。随着两岸产业结构的演变，两岸出口产业结构也发生变化，随着大陆在电子、电机、光学等工业上的进步，两岸在国际市场上的竞争性由劳动密集型产业扩展到资本技术密集型产业。图1显示出两岸出口产品在日本、美国的市场占有率呈现此消彼长的态势[7-9]，反映了两岸在国际市场上的竞争性。

其三，两岸经济政策的利益分配导致协商困难。两岸经济竞争导致利益分配问题。同一经济政策对两岸的影响往往是不同的，对两岸各自内部不同群体也常常存在不同的影响。例如，两岸贸易合作减免进口关税，可以降低内部消费品价格，内部消费者可能因此受益，但内部生产者却因此可能面临进口产品的价格竞争；两岸投资合作开放引进外资，有助于增加内部就业，有助于促进经济增长，但可能会冲击内资的投资机会与市场；开放两岸旅游能增加旅游业及相关产业的收入，但却可能影响到当地居民的观光品质。

两岸互信不足、竞争性增加、利益分配等问题，增加了两岸经济合作难度，制约了两岸经济合作进程[10]。这些阻碍两岸经济关系发展的客观因素一方面表明两岸制度化合作交流的重要性，另一方面也意味着两岸制度化合作交流的困难性。

(二)制约两岸经济关系发展的主观因素

2001-2002年，大陆、台湾先后加入WTO，但是台湾方面对大陆的经贸政策，并没有遵守WTO的最惠国待遇原则，大陆在与台湾贸易往来中至今仍未享受到会员待遇，如前文所述台湾当局在两岸贸易、投资、产业合作等方面设置诸多门槛，对大陆实行歧视性做法。

此外，在两岸协商推进合作交流进程中，还存在合作理念偏差：一是较多考虑自身利益，忽视两岸共同利益；二是较多注重生产者利益，而忽视消费者利益；三是较多重视短期利益与静态利益，而忽视长期利益与动态利益。例如，台湾当局及其业者希望大陆市场向台湾业者开放，却对大陆业者进入台湾市场设置诸多限制性条件；希望大陆减免关税进口台湾产品，却不愿减免关税进口大陆产品；比较重视将产品和服务出口到大陆，却不愿与大陆进行生产经营合作。两岸合作理念存在偏差，致使两岸经济合作进程难以深化，两岸经济合作效益不能彰显，成为制约两岸经济关系发展的一个主要因素。

三、新形势下的两岸经济关系发展前景

近年来的两岸经济关系在发展中一直存在影响其发展动力与成效的诸多问题，预期这些问题还将在相当长的时期内继续影响两岸经济关系发展。而当前，世界经济复苏乏力，国际需求疲软；大陆经济正面临发展转型，增长放缓；台湾当局推动“新南向政策”，降低两岸经贸联系；两岸关系也随着民进党上台执政发生重大变化。新形势下，两岸经济关系发展可能步入衰退期。

(一)国际需求疲软与两岸经济关系发展

海峡两岸以台湾接单-大陆组装制造-出口国际市场为主的分工合作模式，使得产品外销国际市场为主，这让两岸经贸合作易受国际环境变化的影响。近年来，国际需求疲弱，两岸经贸合作在这一国际情势下受到了较大的冲击，两岸经贸合作模式亟须调整。

而今后一段时期，受国际金融危机余波影响，金融市场不稳定，商品价格大幅波动等现象将在较长一段时期内存在，主要经济体宏观政策调整，贸易保护加强，反全球化趋势增加，世界经济复苏缺乏动力[11]。全球经济复苏乏力，国际需求疲软，无疑将会冲击到两岸经济关系发展。

(二)大陆经济发展转型与两岸经济关系发展

中国大陆“十三五”规划纲要指出，要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式[11]。“十三五”规划纲要要求中国大陆加快经济发展转型的步伐。中国大陆经济发展转型必将影响两岸经济关系发展。

其一，粗放生产向集约生产转型与两岸经济关系发展。随着大陆经济的不断发展，劳动、土地等生产要素成本优势不复存在，同时生产不断扩大给有限的资源、能源带来压力，环境承载力问题开始受到重视。根据“十三五”规划纲要部署，当前大陆经济发展应提高生产要素利用率，加快从粗放型生产方式(资本、劳动力、土地等生产要素大规模低效率投入)向集约型生产方式(提高生产要素产出率)转变。在引进外资方面，加大对外资企业的审查，使外资投入符合我国经济转型升级的需要。这一转变对台资企业的经营模式等提出了更高的要求，粗放型、环境污染型企业势必受到冲击。新形势下，台资企业需要进行研发、生产与营销等业务的重构与战略整合，提高生产要素产出率，向集约型生产方式转变。

其二，外需拉动向内需拉动转型与两岸经济关系发展。近年来，国际市场需求疲软且复苏乏力，大陆产品外部需求受到冲击；而大陆经济的快速发展，提高了居民收入和消费水平。因应内外部形势的变化，“十三五”规划指出，当前市场需求应尽快实现由外需拉动为主向内需拉动为主转型，从过度依赖公共投资、消费支出向更多依赖民间投资、消费支出转型。市场需求拉动因素的转型，要求大陆加工出口型台资企业做出转变，将目光转向大陆内需市场。这给在大陆的出口生产型台资企业带来挑战的同时，也将带来更多的投资机会以及与大陆在地企业的合作机会。

其三，工业化向后工业化转型与两岸经济关系发展。改革开放30多年来，大陆经济快速发展，已初步完成工业化。因应国家发展需要，“十三五”规划指出，当前大陆经济发展要加快向后工业化转型，调整产业结构，大力发展资本技术密集型制造业，加快现代服务业发展。而台商大陆投资企业多集中于传统劳动密集型产业，这部分企业的发展将会受到新形势下大陆产业结构转型的冲击。但大陆产业结构的转型发展也给资本技术密集型台资企业与现代服务业台资企业提供了发展机遇。此外，大陆服务业发展也为两岸服务业合作带来了新的契机。

其四，效率优先向注重公平转型与两岸经济关系发展。大陆经济发展早期，实行效率优先、兼顾公平的发展原则，促进了大陆经济发展步伐；但同时由于资源分配不公、人口流动限制等问题，也带来了严重的贫富差距，而贫富差距的扩大容易激发社会矛盾。因此“十三五”规划指出，当前收入分配公平问题亟须解决，缩小贫富差距才有利于大陆和谐社会的构建。对于大陆劳动密集型台资企业而言，贫富差距的缩小将进一步提高劳动力成本，这就进一步要求其向集约化发展转型。同时，贫富差距的缩小及收入水平的提高，将进一步扩大大陆内需市场特别是高端市场，给企业带来新的投资机会与合作机会，并有助于企业进行差异化经营。

(三)两岸关系稳定性与两岸经济关系发展

两岸政治关系带来的互信问题制约了两岸经济关系的发展。当前，台湾民进党当局拒绝接受行之有效的“九二共识”这一两岸关系和平发展、两岸制度化合作交流的政治基础，严重损害两岸互信，造成两岸关系的倒退，有碍于两岸经济制度化合作交流的推进。

其一，两岸关系和平发展、制度化合作交流失去政治基础。面对台湾社会“两岸两国”的主流民意、民进党的“台独”(国家正常化)的政治目标，面对大陆民意与国际社会对“两岸一国”的普遍认同及其形成的压力，面对台湾民生经济改善与争取连任的政治目标有赖于两岸关系稳定发展这一现实，2016年5月20日，蔡英文在其就职演讲中，在两岸关系问题上采取了模糊的态度，并且始终没有明确承认“九二共识”或认同其核心意涵(两岸同属一个中国)[12]。国台办认为这是一份没有完成的答卷。事实上，台湾当局的模糊态度表明其实际上坚持“两岸两国”或“一中一台”的两岸关系性质定位。而大陆坚持两岸同属一个国家，并将其作为两岸关系和平发展、两岸制度化合作交流的政治基础与前提条件。显然，双方在两岸关系性质上的对立使得两岸关系和平发展、两岸制度化合作交流的政治基础崩塌。

其二，两岸经济关系发展将在两岸对抗中停滞甚至衰退。众所周知，自2008年5月20日国民党执政八年期间，海峡两岸开启了和平发展与制度化合作交流新篇章，是基于“两岸一中”的共识。然而，2016年5月民进党在台湾执政以来，两岸关系开始落入“冷和平”并正在迈向“冷对抗”：一是两岸民意对抗(“天然统”与“天然独”的对抗)；二是两岸政党对抗(共产党与民进党的对抗)；三是两岸路线对抗(统一与独立的对抗)；四是两岸政策对抗(融合与分离的对抗)；五是两岸国际对抗(争夺国际空间的对抗)。

显然，当前两岸关系的对抗性发展，必将构成两岸经济关系发展的一个重大挑战与困境，阻碍两岸经济关系发展。事实上，推进两岸制度化合作交流的协商谈判机制已经停摆。两岸经济关系发展已在两岸对抗中进入停滞期，并很有可能进一步进入衰退期[1]。

(四)台湾当局大陆政策取向与两岸经济关系发展

台湾民进党当局的大陆经贸政策主要服从于和服务于其“两岸两国”或“一中一台”的定位。因此，民进党在台湾执政以来会推行“脱离大陆”的经贸政策：一方面大力推进“新南向政策”,试图与美、日经济区域签署合作协议等，开拓经济空间；另一方面收紧其大陆经贸政策，例如，加强对台资入陆、陆资入台、陆货入台的限制。台湾民进党当局上述大陆经贸政策走向已在蔡英文5·20就职讲话中做过明确的论述。这种走向显然会进一步弱化两岸经济关系发展的政策驱动力，不利于两岸经济关系发展。

四、结语

2008年国民党执政八年来，在“九二共识”的基础上，海峡两岸开启了制度化合作交流的新篇章，两岸经济关系得以持续发展，但由于两岸政治互信不足、经济竞争加剧等客观因素以及两岸合作理念偏差、台湾歧视性做法等主观因素的制约，两岸制度化合作交流进程缓慢，两岸经济关系发展及其对两岸经济发展的贡献潜力未能充分发挥。而当前，国际需求疲软，大陆经济面临发展转型，两岸关系和平发展与两岸制度化合作交流的政治基础因台湾民进党当局拒不接受“九二共识”崩塌，两岸经贸合作的政策驱动力弱化。新形势下，两岸经济关系发展很可能步入衰退期。唯一可以期待的是，中国大陆正在单方面赋予认同两岸同属一个国家的台商、台胞在大陆投资、就业以同等待遇，从而有助于在大陆进行两岸民间交流合作与融合发展。在大陆与台湾整体对整体层面的制度化合作交流面临困难的情形下，两岸可以考虑在各自有条件的局部区域(特别是厦门与金门)实施进一步的自由化与便利化的开放政策措施，以客观上有助于功能性层面的两岸次区域合作的开展，以及相关区域的融合发展。

[1]唐永红. 新形势下两岸经济关系发展前景展望[J]. 统一论坛, 2016(5):47-50.

[2]唐永红, 赵胜男. 近年来两岸经济制度化合作成效问题研究[J]. 台湾研究, 2016(3):38-44.

[3]台湾“经济部国际贸易局”“大陆物品管理”[EB/OL].( 2017-06-23)[2018-01-08].https://www.trade.gov.tw/Pages/List.aspx?nodeID=749.

[4]台湾“经济部投资审议委员会”. 2016年12月核准侨外投资、陆资来台投资、国外投资、对中国大陆投资统计速报[EB/OL].(2017-01-20)[2018-01-08]. https://www.moeaic.gov.tw/news.view?do=data&id=1129&lang=ch&type=new_ann.

[5]唐永红, 邓利娟. 对两岸经济关系深化发展问题的探讨[J]. 台湾研究, 2013(3):24-29.

[6]唐永红. ECFA下两岸经济制度性合作与一体化发展问题探讨[J]. 台湾研究集刊, 2012(5):64-71.

[7]台湾“行政院陆委会”. “两岸经济统计月报”第120期[EB/OL].(2017-10-11)[2018-01-08]. https://www.mac.gov.tw/News_Content.aspx?n=15F9C17AD897B71A&sms=231F60B3498BBB19&s=4F65C96B61FACF6C.

[8]台湾“行政院陆委会”. “两岸经济统计月报”第191期[EB/OL].(2017-10-11)[2018-01-08]. https://www.mac.gov.tw/News_Content.aspx?n=15F9C17AD897B71A&sms=231F60B3498BBB19&s=D7D48854DDA6A97C.

[9]台湾“行政院陆委会”. “两岸经济统计月报”第292期.[EB/OL].( 2017-12-18)[2018-01-08]. https://www.mac.gov.tw/News_Content.aspx?n=15F9C17AD897B71A&sms=231F60B3498BBB19&s=CC13ECF3185B78DD.

[10]左功叶, 王建民. 海峡两岸经济合作机制建构主要障碍问题的探讨[J]. 台湾研究, 2011(2):20-25.

[11]中华人民共和国中央人民政府.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[EB/OL].(2016-03-17)[2018-01-08]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.

[12]朱磊，蔡礼辉.现阶段推进两岸经济合作的背景与建议[J].常州大学学报(社会科学版)，2017,18(5)：56-62.