突发事件档案管理存在的问题及对策研究

胡康林

一、引言

近年来，我国各级各类突发事件频发，四川省更是历经了2008年“5·12”汶川大地震、2012年“4·20”芦山地震、2017年“8·8”九寨沟地震等重大地震灾害突发事件。在突发事件应急管理的过程中，档案部门与档案工作者在参与救援的同时，也积极发挥着档案管理和服务者的角色，了解和掌握突发事件档案管理的工作现状，有助于进一步的推进面向应急决策支持的档案工作研究与实践。在2015-2017年之间，笔者先后走访、参观和调研了四川省档案局（馆）、成都市档案局（馆）、都江堰市档案局（馆）、北川县档案局（馆）等部门，对四川地区几次地震灾害档案管理中涉及的档案法规、组织与人员、收集整理、数字化、开发（编研）等现状进行了访谈和调研，总结其存在的主要问题，并提出了优化对策，供研究和实践参考。

二、突发事件档案管理存在的问题

1.突发事件档案制度问题

（1）缺乏专门针对突发事件档案管理工作的制度。在突发事件应急管理方面，我国已逐步形成中国特色的“一案三制”（预案、法制、机制、体制）应急管理体系，目前涉及突发事件的法律、法规、部门规章及相关文件总计上百件，有关突发事件应急管理的“应急预案、应急管理法制、应急管理体制和应急管理机制”建设初具成效。突发事件档案管理是突发事件应急管理工作的重要组成部分，如何规范、合理的开展突发事件的档案工作则需要相应的档案管理制度作为保障。从目前而言，我国面向突发事件档案工作的专门法规制度或管理办法尚处于空缺状态，现有的档案管理法规制度、应急管理“一案三制”体系中缺乏对突发事件的档案管理规定与要求。

（2）已有重大活动、专项档案管理办法适应性不足。在重大活动档案管理办法方面，众多省市和地区均将突发事件应急管理纳入重大活动范畴，其重大活动档案管理办法对突发事件的档案管理具有直接性指导意义。但突发事件作为一项非常規、非程序化的重大活动，其档案形成、收集、整理和移交等环节，既与重大活动档案管理有类似交叉之处，但也有其特殊和不同之处，其全宗归属、保管期限和价值鉴定等均有特殊之处，其应急性和突发性、适应性不足。此外，针对如2003年非典事件、2008年汶川地震等具体突发事件，国家档案局发布文件材料收集归档工作相关的通知，以及地方档案部门发布的《成都市档案局抗震救灾文字档案资料收集采集工作方案》（成档发[2008]36号）、《成都市档案局关于收集抗震救灾珍贵档案资料的紧急通知》（成档发[2008]37号）等专项档案管理办法，主要聚焦于突发事件中的文件材料归档收集通知和要求方面，而对于收集后的整理、鉴定、开发和提供利用等后续环节缺乏整体性的管理办法、规定或要求。

2.突发事件档案收集问题

（1）突发事件档案收集不齐不全。在四川省档案馆、成都市档案馆、都江堰市档案馆和雅安市档案馆等部门收集保存的“5·12”、“4·20”地震灾害档案，虽然总体数量较大，但仍存在相关档案收集不齐不全的情况，档案馆收集保存的档案以抗震救灾指挥部、救援中心、灾后援建等项目为单位立卷归档，而对于地震局、消防局、医疗单位和社会组织等方面的档案收集则存在一定的缺漏。

（2）突发事件档案收集存在随机性。突发事件的处置和应对是多主体参与的社会活动，参与组织众多、救援队伍庞大，如“5·12”汶川地震中以政府主导的抗震救灾指挥部、领导机构、办事机构、军队、武警和资源调度等部门外，还有来自各界的二十余万志愿者及几十个外国地区和国际组织等，在参与救援过程中，档案缺乏统一规划、指导和牵头收集。如此一来，在后续的突发事件档案收集工作中，则会出现部分重要档案流失，重要档案收集具有随机性，收集到的档案也各自保存，使得档案处于分散的全宗状态，在相关专题档案的收集、整理和研究利用时也具有随机性。

3.突发事件档案整理问题

（1）突发事件档案整理不规范。一是历史性突发事件档案整理不规范。以“5·12”汶川大地震灾害时查阅利用的唐山大地震灾害档案为例，唐山大地震灾害档案使用的是手工编目、著录和撰写档案全宗指南等，导致部分字迹褪色或模糊、词句含义不清等问题，给后续的突发事件档案查阅、利用造成影响。二是近年来突发事件档案整理不规范问题，以四川省档案馆、成都市档案馆、都江堰市档案馆和雅安市档案馆的“5·12”汶川大地震、“4·20”芦山地震灾害档案为例，相关单位移交的档案载体形式多样、尺寸和大小不同，对档案的著录、说明等初步整理详略不一，导致突发事件档案的后期整理与开发需要加入更多的处理工作。

（2）突发事件档案整理的立档单位不统一。目前针对突发事件（特别是重大突发事件）的档案是否建立独立全宗或专题档案，各级档案部门处理方式不同，其产生的问题也不同。一是按机构、来源归档立卷的方式，如四川省档案局（馆）不主张和建议设立突发事件独立全宗或专题档案的，而是建议按档案的形成单位（如突发事件应急管理过程中的地震局、民政局、公安局、财政局、医疗等部门）各自负责所形成档案的归档立卷，归入档案形成单位的全宗，然后在规定的时间内按要求移交给档案保管部门。这样的归档立卷方式便于档案的归口管理、移交等工作，但对于档案的系统性、专题性和查阅则存在分散不便的问题。二是建立独立全宗或专题档案的方式，在都江堰市档案局（馆）和部分其他省市档案局（馆）在某一具体突发事件的档案整理实践中又建立了相关的独立全宗或专题档案。建立独立全宗或专题档案的做法带来便利的同时，也为今后进一步整理、移交和保管造成多头来源、重份和工作量大等方面的问题。

4.突发事件档案开发问题

（1）档案部门的开发力度有待加强。从突发事件档案的开发成果统计数量来看，无论是突发事件有关档案的编研成果，还是有关突发事件的专题数据库建设成果等，档案部门的开发利用力度都远不及图书馆、博物馆、方志办、研究院所和信息部门等机构。图书馆和信息部门在突发事件档案信息资源建设成果颇丰，各类突发事件的案例库、数据库建设种类非常多，面向地震灾害、气象灾害、公共卫生等领域的专题数据库建设成果也比较多;方志办和各类编纂委员会编纂的突发事件（特别是汶川地震、芦山地震）实录和志书更是从国家到地方、从整体到局部的一项系统工程，各种灾害实录和抗震救灾志非常丰富;博物馆则收集整理大量地震灾害有关的物品，构建地震虚拟博物馆、建设数字博物馆等，也取得了较多的开发成果。反观档案部门在突发事件档案的开发中，则显得有些滞后和定位不准，已形成的突发事件档案汇编、档案实录等数量非常有限，且主要以建国前的地震灾害档案汇编、档案资料考证为主，而利用新中国成立以来有关突发事件档案形成的开发成果比较欠缺。

（2）突发事件档案“平战结合”开发不足。在“5·12”汶川地震、“4·20”芦山地震中，四川省档案局（馆）、雅安市档案局（馆）都在地震后紧急组织编研力量和工作人员，冒余震之险查阅、收集、整理和开发馆内外的历史地震档案资料，为抗震救灾指挥部等提供决策参考。这一方面，说明档案局（馆）在突发事件应急管理中发挥着重要的作用，可以积极主动的参与突发事件应急管理。另一方面，也可知这种震后的档案服务是一种“速生”开发、“战时”和“事后”开发的档案开发结果，也可以说是“临时抱佛脚”的一种突发事件档案开发。虽然这种“战时”开发方式很有必要，在突发事件应急管理的服务中也具有一定针对性，但难免因时间紧迫，导致收集不全、鉴别不足、开发不深等问题，使得突发事件档案在应急决策中发挥决策支撑价值的质量和效果有所损耗。

5.突发事件档案利用问题

（1）突发事件档案利用形式比较单一。以目前收藏地震灾害档案较多的都江堰市档案局（馆）、雅安市档案局（馆）等档案部门为例，其档案利用方式主要包括档案主题展、地震灾害教育、档案汇编等形式，但其利用的内容和范围比较有限;具体到档案编研而言，各档案局（馆）制作有照片汇编（如四川省档案馆）、档案汇编（如雅安市档案馆）、全宗介绍等常规性成果，而对于进一步的突发事件档案文摘和汇编、档案组织沿革、档案实录等利用形式和产品尚未系统开展;此外，对于“互联网+”的数字时代，面向互联网、手机APP等终端的数字化利用形式也处于薄弱状态。

（2）突发事件档案利用缺乏实时动态化。如在“5·12”汶川地震发生后，四川省档案局（馆）部门在抗震救灾指挥部提出档案利用需求后，才紧急组织人员联络或赴河北、云南调阅唐山大地震、丽江大地震相关档案，复印摘录后紧急提供利用;在“4·20”芦山地震灾害发生后，雅安市档案局（馆）才紧急组织力量编制《“5·12”汶川地震资料选编》和《“5·12”汶川地震灾后重建档案索引目录》提供支持利用。在这个过程中，档案局（馆）部门发挥了重要的角色与作用，但也凸显出档案开发与利用的临时性、紧急性，表明在“平时”的突发事件档案开发与利用没有做好提前量，未能全方位多角度的进行开发，导致“战时”不能按需、主动和快速提供决策支持的档案利用服務。

三、突发事件档案管理的优化对策

1.完善突发事件档案工作制度

（1）完善宏观层面的档案法规制度。一是推动《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《中华人民共和国突发事件应对法》和《档案工作突发事件应急处置管理办法》中相关条款的补充完善，强调突发事件（特别是重大突发事件）档案工作的重要性;二是修订《各级国家档案馆开放档案办法》（1991年）、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（1991年）、《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（2011年）等与突发事件档案收集、整理和开发利用的档案法规;三是可以考虑增加国家层面的突发事件（或重大活动）档案管理办法，对突发事件档案管理中的各级档案部门收集范围、归档要求、经费预算、开发利用等环节尽量明确和细化。

（2）完善各专项和地方档案法规制度。一是突发事件领域涉及到自然灾害、公共卫生事件、公共安全事件和事故灾害等不同类型，以及地震、气象、水利、民政、公安、军队、医疗、财政等众多部门，如地震突发事件相关的《中国地震局重点项目档案管理暂行办法》《中国地震局基本建设项目档案管理办法（试行）》《国地震局地震科技档案管理办法》等档案管理办法，对地震项目、科技档案的管理体制、归档范围、要求、移交、保管和提供利用等方面有较明确的规定，对于地震灾害类突发事件的档案工作具有重要的推动作用，其他领域和类型的突发事件也应加强专项档案法规的建设与完善。二是突发事件档案工作涉及到不同阶段、载体形式的工作内容，档案工作阶段如档案收集、档案整理、归档保存、开发利用等，目前有关突发事件档案收集方面的通知与要求已比较成熟和系统化，而在突发事件的档案整理、归档保存、开发利用等环节的规定与要求则比较匮乏。

2.健全突发事件档案工作机制

（1）将突发事件应急管理的档案工作纳入规划。在当前频发的突发事件大环境下，档案部门要有危机意识、忧患意识，将突发事件档案资源作为馆藏资源的重要收集、整理和开发利用对象，积极主动将参与突发事件的应急信息服务列入档案工作规划，将参与突发事件应急活动作为档案工作的重要战略目标和任务，融合到日常档案管理、档案开发和提供利用服务的环节，为突发事件的应急管理、应急决策做好服务准备。

（2）制定突发事件档案工作的应急预案和响应机制。目前在《国家突发公共事件总体应急预案》，各部门专项预案和各省市地区级预案中，尚无专门提及突发事件档案工作应急预案相关内容，相关的仅有信息报告、信息发布等相近内容。突发事件档案工作的总体预案、响应机制可以宏观和粗略一点，在突发事件发生后，再结合突发事件的实际情况和特点快速补充和修改完善，还可以根据突发事件的不同类型（如自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等）制定不同的档案工作预案，并组织相关部门、人员加强突发事件档案工作的应急预案熟悉、演练，以提高突发事件中档案工作的快速响应和信息服务能力。

（3）健全突发事件的档案工作协同机制。一是应加强突发事件档案工作系统各层级之间、各部门之间、各档案工作者之间的内部协同分工机制建设，也是档案收集、整理、保管、开发和提供利用各环节的协同机制;二是加强突发事件档案工作中涉及的政府应急部门、救援组织、社会媒体及广大志愿者之间的外部协同机制建设。综合来说，突发事件档案工作需要以突发事件档案工作的环节和流程为对象建立档案系统内部的协同机制，以突发事件档案信息资源为纽带建立档案工作的外部协同机制，为突发事件的档案工作提供保障，以更好地为突发事件应对与处置做好档案信息服务工作。

3.加强突发事件档案收集工作

（1）加强突发事件档案工作的监督指导。在突发事件档案收集工作中，各级各类档案局（馆）应定位好自身角色，积极做好突发事件档案工作的监督和业务指导，而非“越俎代庖”直接介入突发事件应急管理相关部门、领域的突发事件档案收集。首先，各级各类档案局（馆）部门应根据自身职责、所辖范围和突发事件档案管理相关法规制度，对突发事件应急管理涉及的相关部门进行档案工作的部署、指导和监督，为相关部门的档案收集人员、信息部门提供业务咨询和技术支持等;其次，才是充分调动档案局（馆）内相关人员投入到典型性、代表性和特色性突发事件档案的收集工作中。只有加强突发事件档案工作的监督指导，才能有效地实现突发事件档案拉网式、第一时间介入的收集。

（2）多途径多角度收集突发事件档案资源。在做好突发事件档案工作监督指导的基础上，需要进一步推动不同渠道、不同视角和不同形式的突发事件档案收集工作，具体而言：从突发事件类型而言，应逐步建立起重大地震灾害、气象灾害、洪涝、泥石流、禽流感、事故灾难等面向不同领域的突发事件档案资源体系，将同一类型的突发事件档案资源整合，为面向事件的档案开发利用奠定资源基础。从突发事件档案涉及的部门而言，通过协同、合作等方式，将分散保存在各地区、各部门的档案馆（室）以及社会公众的突发事件档案资源共享互补。从突发事件档案的形式和内容而言，应全面收集突发事件相关的纸质档案、电子文件、照片、音频、视频、网络信息、实物等各种形式的档案，以及相关的信息、数据和资料，形成以档案为主，但不止于档案的突发事件档案资源体系，为更为全面、完整的开发利用突发事件档案提供保障。

注：基金项目——四川省社科规划项目（SC15C023）面向应急决策的档案信息资源开发

（作者单位：四川大学公共管理学院）