基于PPP模式的城镇水环境治理研究

高海全

【摘 要】区域经济的发展离不开良好的环境，地方政府在水污染防治领域发挥主导作用，不仅涉及技术、管理问题，更是经济问题。在日益严峻的环保要求与地方政府债务危机的双重压力下，PPP模式成为时下最佳的解决模式之一。本文系统分析了当前我国水污染治理的投融资结构，运用PPP理论，以海南省澄迈县为例，对PPP投融资模式进行了分析，并引申出经济效益评价等方面的研究。提出了当前还需要深入和完善PPP模式，规范发展新阶段的PPP模式将更加强调以运营为中心，以绩效为导向，实现企业与地方政府风险分担合作共赢。

【关键词】水污染治理；区域经济；投融资模式；PPP模式

高投入、高消耗、高污染的粗放型经济增长方式在拉动经济快速增长的同时，使得环境承载能力接近极限，水污染亦日趋严重，对人类的生存安全构成重大威胁，成为人类健康、经济和社会可持续发展的重大障碍，依靠市场化手段为地方政府解决水污染治理的投融问题，已是公认的大势所趋。

一、水污染治理投融资现状

数据显示，水污染已成为当今中国重大环境问题。2016年全国地表水监测点32.2%受到不同程度的污染，其中严重污染的占8.6%，地下水中较差及以上占60.1%，其中极差级占14.7%；海水的水质也不容乐观，有57.3%海水受到不同程度的污染，污染严重的占13.2%。资料显示，全国700余条河流、约10万公里河长的水资源质量，46.5%的河长受到污染，水质标准只达到四、五类；10.6%的河长严重污染，水质为超五类，水体已丧失使用价值；90%以上的城市水域污染严重。水污染正从东部西部发展，从直流向干流眼神，从城市向农村蔓延，从地表向地下渗透，从区域向流域扩散。

水污染治理刻不容缓，而资金缺乏又成为污水处理产业发展的瓶颈。“全面实施水污染治理、水生态修复和水资源保护”是推动流域经济发展的重要任务。从经济学原理看，污水处理是准公共物品里公共属性较强的产业，具有较强的经济外部性、环境效益显著；经处理后的污水可再生利用，具有资源性；产品与付费者、受益者分割，公众无法对产品的质量进行判断，服务的好坏依赖政府监管。这些特性都决定了政府应该在污水处理领域发挥重要的主导作用。

长期以来，我国的环保投入机制资金来源单一，没有清晰政府、企业和公众的环保投资权益关系，水处理设施、污染治理等过多的依赖各级政府作为投资主体，而其主要来源于城市维护建设税、地方财政拨款和征收的污水处理费等。水治理属于长效工程，专家预测，到2020 年，治理城市水污染中的黑臭问题需要4万亿～5万亿资金，大部分地级市需要100亿-300亿元，地方政府财政承受能力明显不足。

二、PPP模式的必要性及机会分析

（一）PPP模式概述

在财政收支矛盾凸显的背景下，为社会资本进入公共服务领域的壁垒，近些年，政府力推PPP模式。所谓PPP（Public Private Partnerships）模式，即政府与社会资本合作（PPP）模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

（二）PPP模式在国内外污水治理领域的应用

PPP模式在国外的基础设施建设领域早已得到了充分应用，尤其是在污水处理服务方面。资料显示，美国最大的PPP部门是供水和废水处理，约15%的市政水务服务通过PPP项目实施。

近几年，PPP模式在我国发展势头迅猛，，在污水处理领域，这种新的融资模式更是大力推广。贵阳市南明河水环境综合整治被列入财政部推行的第一批示范目录，并在全国推广。财政部政府和社会资本合作中心网站显示，自2015年平台建立以来，截至2017年9月末，市政工程二级行业中，污水处理落地项目为243个，排名首位，第二、三位分别是市政道路和垃圾处理，分别为243个、234个和88个，合计占市政工程落地项目数的55.4%。

（三）污水治理领域采用PPP模式的新机遇

2016年10月，财政部在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中明确提出，中央财政给予支持的公务服务领域，根据行业特点和成熟度，在垃圾处理、污水处理探索開展两个“强制”试点应用PPP模式。这两个试点所涵盖项目一般有稳定现金流，且市场化程度较高，目前PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，今后中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。这一要求更是明确了污水处理将是PPP模式在环保领域的主战场。

三、海南澄迈水环境治理PPP项目

（一）海南省澄迈县水环境综合整治PPP项目介绍

按照国务院发布的《水污染防治行动计划》等文件要求，海南省澄迈县城镇水环境综合整治项目募集资金主要为大塘河、海仔河综合整治及临岸村庄污水整治BOT（Build-Operate-Transfer）和补充流动项目资金，围绕主营业务展开，并保证该项目其持续运营。项目合作模式为澄迈县政府委托县水务局与社会资本合作，成立特殊项目公司（SPV），并在建设完成后1授予其15年的特许经营期限，通过可行性缺口补助形式满足项目公司收回投资和合理汇报，并实现到期无偿转让。

（二）项目现实可行性分析

1.项目风险识别和风险分担。主要考核在项目全生命周期内，确认的风险指标在政府和社会资本之间能否进行合理分配。PPP项目往往投资体量大，投资周期长，因此与政策环境、投资风险及建设风险等关系紧密。项目的物有所值评价通常分为定性分析和定量分析。该项目选取政策风险、工程建设风险、投资风险、财务风险、法律风险作为风险识别与分配指标。通过聘请PPP项目库专家采用头脑风暴法进行集体决策，通过定性分析论证了在PPP模式下，政府支持社会资本从事河道整治和污水治理的建设和运营工作，并通过绩效导向、鼓励创新及在全生命周期下的精准测算，有利于充分发挥社会资本的资源和技术优势，提高资金使用及项目建设和运营效率。采用公共部门参照标准法（Public-Sector-Comparator，以下称“PSC”）进行定量评价，项目物有所值值大于零，说明该项目可采用PPP模式。endprint

2.收益分配。基于公平合理的收益分配方案，是保证项目合作过程的顺利进行的前提。本项目的主要产品为堤防、乡村污水处理等，没有使用者付费。因此，项目回报機制主要采用政府付费的支付方式。政府付费包括可用性服务费及运维绩效服务费。运维绩效服务费在项目初步竣工验收进入运营期后由政府根据绩效评价结果按年度支付。运维绩效服务费包括维护成本及必要的合理回报。项目合作期内，乡村污水处理对用户开始征收污水处理费，污水处理费由政府征收，收益方为政府。此种方式既客观考虑投资贡献，也考虑合作双方因承担不同等级风险而产生的隐藏成本。结构优化的收益分配方式能有力促进政企双方互惠共赢。

四、区域水环境治理需建立健全投资体系

（一）完善法律体系和标准规范

按照“谁污染、谁治理”，“谁污染、谁补偿”的原则，进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作，保证水污染治理规划依法有序进行，力求以立法突破带动水污染治理的顺利开展。地方政府在污水治理与投资体系建立必须纳入科学的规划当中，在对现行有效规范标准进行系统梳理的基础上，形成覆盖面广、支撑有力的城镇水务规范标准体系。

（二）引入市场机制和经济手段。

让“治污者赚钱”，通过价格杠杆激励企业加强污水治理，研究建立市场化、多元化的生态补偿机制，全面激发环保的内生积极性。逐步完善污水处理付费制度，积极落实污水处理收费政策，吸引社会资金投入污水处理厂和管网建设，提高城市污水处理的技术水平。

（三）地方政府水污染防治可利用PPP模式

海南省澄迈县城镇水环境综合整治项目融资模式取得的良好实施效果，在项目投资建设期由政府和社会资本共同出资的方式，节省了大量地方财政支出，一定程度上缓解了政府债务压力；在项目运营期节省了财政补贴，通过市场化方式，由更为专业的社会资本提供服务，提高综合服务质量与效率，同时社会资本也获得了对应的投资回报率。

同时，也应看到，污水处理PPP项目复杂，短期内很难看到效果，投资回报是否超过预期有待时间验证。当前形势下，PPP体量虽然庞大，参与的多是国企及央企，采用政府付费或可行性缺口补助模式居多，民间资本尚未被充分调动。随着政策的推动，PPP项目必将由重建设向重运营转变，同时审慎开展政府付费类项目。运营性捆绑项目的增多，对参与水环境综合治理领域PPP项目的各类社会资本而言，提出了更高的运营维护能力方面的要求。

（四）基于ppp模式进行水环境治理更有利于区域经济增长加速

利用ppp模式治理区域水环境，在有限的地方政府一般财政预算支出情况下，更有利于利用有限的财政支出预算同时用于多个基础设施领域或环保治理方面的投入，基于此情况下改变了地区经济发展水平，对当地经济的增长带动起到了一定的影响作用。

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