新常态下我国治理模式的转型

宣晓伟

摘 要：我国现有治理模式的主要特征是各级政府在“以经济建设为中心”的指引下，通过“中央集权”和“地方竞争”的制度安排，采取“政府主导”和“贤能治理”的方式，利用“投资驱动”等具体手段来开展在经济领域的治理。新常态下我国经济运行层面的全面调整，对国家治理模式的转型提出迫切的要求。“治理现代化”是新常态下我国治理模式转型的总方向。要遵循现代社会治理的一般规律，形成界限分明的各社会领域和权责明确的各社会主体，推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开。新常态下我国治理模式转型的主要举措包括：一是从“政府主导”转向“政府引导”；二是切实加强民主参与，完善官员的激励机制；三是推进中央地方关系调整，形成“权责明确、法治调节”的中央地方治理模式。

关键词：治理模式；治理现代化；新常态；转型

中图分类号：D08文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）01-0007-07

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”我国经济运行进入了新常态，是由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要特征；把握引领经济发展新常态，成为当前经济工作的重要内容。②在新常态下，伴随着经济增速的下降，消费、投资、出口、生产要素、产业组织、生态环境、市场竞争、经济风险、资源配置、宏观调控等各个方面都发生了深刻的变化。新常态下我国经济运行层面的全面调整，也不可避免地会对整个国家治理模式的转型提出迫切的要求。新常态下我国治理模式的转型，涉及治理目标、治理机制和治理手段的全方位转变，其核心是要对支撑已有治理模式的体制机制进行改革。党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，“治理现代化”应当成为新常态下我国治理模式转型的总方向和总目标。然而，“治理现代化”究竟包括哪些内容、应该如何加以推进，还需要认真地讨论。更为重要的是，在新常态下如何解决已有治理模式所遇到的困难，分析我国治理模式如何进一步转型以体现和贯彻治理现代化的要求，是更为迫切的研究课题。本文试图依据治理现代化的理论，主要侧重在经济领域，重点分析新常态下已有治理模式应该如何转型，以处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

一、我国现有治理模式的主要特征

我国现有的治理模式是改革开放之后由从计划经济体制向市场经济体制、从传统社会治理模式向现代社会治理模式过渡而逐步形成的，带有转轨时期的鲜明特征，其主要表现为：

1.“以经济建设为中心”是现有治理模式的核心内容

改革开放以来我国开始转向了“以经济建设为中心”，如何加快发展、提高社会生产力水平，以满足人民日益增长的物质文化需求，成为治理的主要任务。从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，意味著整个国家治理目标和发展方向的根本改变，由此激发出极大的发展热情，产生了巨大的效果，对整个治理模式产生了决定性的影响。在“以经济建设为中心”的带动下，各级政府把投资作为拉动本地经济增长的重要手段，“大项目、大投资、大产业”成为众多地方政府拉动经济增长的不二法门。在现有的治理模式下，政府已将“投资驱动”作为其主导经济发展的最为重要的方式和手段之一。

2.政府及其官员在经济社会发展中发挥着主导作用

我国在过去30多年中所采用的治理方式和手段具有明显的“政府主导”的特色，从目标的制定、资源的配置、组织的动员、政策的执行和效果的监督等，政府无一不在其中扮演着最为重要的角色。与此同时，“政府主导”还意味着政府权力的行使并没有明确的边界和制约，对各个领域、各类组织都具有举足轻重的影响，政府常常替代市场、社会、企业和个人进行决策，具有多重的角色和功能。

与此同时，政府并不是抽象的，而是由具体的官员所组成。“政府主导”的实现是由一个个政府官员来完成的。因此，“政府主导”如果要取得好的结果，必不可少的前提是政府官员是有能力、有道德的，即政府的官员体系具备“贤能治理”的特征。改革开放以来我国经济社会能够得以迅猛发展，与依靠官僚体系进行一定程度的“贤能治理”是密不可分的。“政府主导”与“贤能治理”是相辅相成、缺一不可的。一方面，政府主导需要以贤能治理为内容和手段，否则政府管得越多，情况反而可能越糟。另一方面，贤能治理需要政府主导以提供发挥作用的空间和舞台，在我国传统社会崇尚的是“无为而治”，正式的官僚体制较少地介入到乡村的日常治理中。只有在政府主导模式下，贤能治理才最大化地体现出其效能。

3.在中央集权制下形成的地方竞争的区域发展模式

我国是一个大国，幅员辽阔、人口众多，各地差异巨大，要在一个广土众民的国家实施有效的治理，必须处理好中央和地方的关系，发挥中央和地方的两个积极性。③在中央地方关系上我国秉持的是中央集权的原则，中央保持在进行治理时的绝对权力，牢牢维护着大一统的治理格局。中央在国家的大政方针、外交军事、宏观经济、社会稳定等各个重要方面对于地方都有压倒性的权威，“礼乐征伐均自中央出”，地方对于中央的决策部署需要无条件服从，做到时刻与中央保持一致。

在中央集权的前提下，各地有相对独立的地方利益，具有一定程度的发展自主权，互相之间展开激烈的竞争。改革开放以来为了调动地方发展的积极性，中央在财税、价格、金融、外贸、投资等领域逐步向地方放权，分税制改革更是厘清和规范了中央和地方在收入侧的权利，成为目前中央与地方关系的重要基石。在政绩考核、财税金融、公共服务、土地户籍等一系列制度安排下，地方官员的升迁、地方百姓的福利等各个方面都与本地经济发展快慢息息相关，由此各地争当经济增长的发动机，开启了不同地方竞相发展、激烈竞争的地方竞争模式。endprint

“中央集权”和“地方竞争”既存在矛盾冲突又互相支撑。中央集权提供了明确的发展方向和稳定的发展环境，保证全国大政方针的统一；地方竞争为经济社会发展提供了足够的活力，敢闯敢试的各地实践也常常成为改革的试验田和突破口。

毋庸讳言，将以上几点作为我国现有治理模式特别是在经济领域治理模式的主要特征，难免挂一漏万。然而，上述几点刻画了我国在经济领域治理模式上最独特和最本质的特性，其中“以经济建设为中心”指明了治理的主要目标，“政府主导”是治理所采取的方式，“官员体系”则是治理的组织保障，“中央集权”和“地方竞争”是治理的实施机制，“投资驱动”成为治理的具体手段。这些主要特征构成了我国现有经济治理模式简略但却完整的模型，即各级政府在“以经济建设为中心”的指引下，通过“中央集权”和“地方竞争”的制度安排，采取“政府主导”和“贤能治理”的方式，利用“投资驱动”等具体手段来开展在经济领域的治理。

二、新常态下我国治理模式面临的困难

我国已有的治理模式在改革开放30多年以来的实践中取得了举世瞩目的成绩，为什么在新常态下需要转型呢？这是因为：一是任何治理模式总是在一定的时空条件下产生的，治理模式在某种程度上可以说是具体环境的产物。那么随着时过境迁，治理模式也需要做出相应的调整，然而治理模式中的制度变革却往往是缓慢而黏滞（sticky）的，经常难以跟上环境变化而产生所谓政治或制度的衰败（decay）④。在某些时空条件下能够获得巨大成功的治理模式，随着外部环境的重大改变，也会面临着严峻的挑战。二是即使从治理模式自身而言，也会因为运行渐久而积弊日生，需要不断的调整以除弊革新。回到我国的治理模式来看，在新常态下，我国现有的治理模式正面临着以下主要困难：

1.“以经济建设为中心”无法涵盖经济社会发展的根本目标，难以满足民众当前的根本需求

改革开放之初，生产力水平落后，人民生活困苦，如何吃饱穿暖、过上衣食不愁的小康生活，成为百姓的最大愿望。因此，“以经济建设为中心”的提出，顺应了人民的心愿、时代的潮流。目前我国已经从一个低收入国家跃升成为中上等收入国家，正在逐步迈入高收入国家。如今大多数百姓已经过上了不愁吃穿的日子，但人们对安全的食物、良好的环境、优质的教育、可靠的医疗、宽敞的住房、便捷的交通等方面有着更为迫切的需求。尽管经济发展仍然是满足这些需求的基础，但“以经济建设为中心”的治理目标已经无法有效涵盖整个社会的根本诉求。虽然我们也陆续提出了“科學发展观”“生态文明”等目标，力图统筹经济和社会、政治、文化、生态等其他方面的发展，然而在原有治理模式下围绕着“以经济建设为中心”已经逐渐形成了一套牢固的体制机制和相应的利益格局，制度的惯性在原有口号的庇护下更为强大，使得任何试图改变已有治理机制以有效应对社会诉求变化的改革都尤为困难。

2.“投资驱动”等拉动经济手段的使用空间日见逼仄，难以适应发展方式转变的迫切要求

当前我国经济结构中的第三产业比重已经超过第二产业，整体经济已经度过了快速的重化工业化阶段，正逐步迈向以服务业为主的格局。在这种环境下，传统依靠“大项目、大投资、大产业”来带动经济发展的手段正日益失去其大规模使用的空间，招商引资、园区建设、土地买卖、城市扩张等那些曾经行之有效的方式，也越来越难以发挥出原来的效果。随着我国人口结构、经济结构和发展阶段的变化，加上当前紧迫需要解决的产能过剩、政府债务、投资率高企等问题的巨大压力，各级政府已经难以再像过去一样依靠“投资驱动”的方式来有效带动本地的经济，尽管投资依然会在各地经济发展中占据重要的地位，但主要依赖“投资驱动”并由此形成的体制机制和举措，在新常态下将遭遇越来越大的困难。

3.“政府主导”难以符合完善市场经济体制的方向，无法有效引领创新和转型升级

在经济发展水平较低、产业和技术较为落后的环境下，我国经济整体处于追赶阶段，模仿、引进和消化吸收成为推动经济快速发展的有效方式和手段。与此同时，改革开放之初市场经济尚未建立，各类企业和社会组织发展不足，政府在人才、信息、资源等方面拥有着明显的优势，在有国外案例可以模仿、学习和借鉴的条件下，“政府主导”成为实现经济社会跨越式发展的一种合理选择，这也是许多东亚经济体在追赶时期的成功经验。而目前我国的产业和技术水平与发达国家的差距逐渐缩小，越来越需要依靠创新来实现产业升级和技术进步。创新需要社会各个主体的多元化努力。尽管政府在创新中也需要发挥不可或缺的参与和引导作用，但“政府主导”的创新难以有效应对创新的不确定性，更多可能导致创新的僵化和失败，在这方面东亚经济体也有不少沉痛的教训。⑤更为重要的是，“以经济建设为中心”目标下“政府主导”的治理模式与市场经济体制下政府定位的目标不符，极易造成政府职能的越位、缺位和错位，使得企业和其他社会组织难以有效成长，并充分发挥出它们在创新和产业升级中的作用。

4.政府官员容易受到腐败的侵蚀，旧的激励机制逐渐被打破

如上所述，“选贤任能”是我国治理模式中的重要组成部分，也是过去30多年成功发展的关键因素之一。然而随着市场化和资本化的不断推进，由于“政府主导”模式下难以做到对权力的有效约束，执掌权力的官僚阶层非常容易受到权钱交易等的腐蚀，“贤能治理”有逐渐滑向“权贵资本”的趋势。在已有治理模式下，官员的升迁和福利与地方经济发展的绩效密切相关，在招商引资、园区建设、土地买卖、城市扩张各类投资驱动的项目中，官员也可以通过各种合法和不合法的途径获得相关的经济利益。然而新常态下官员利用投资驱动等传统方式来谋求私利的空间日益缩小，更重要的是随着反腐行动广泛深入地持续开展，过去那种经济绩效、项目投资、个人利益结为一体的传统激励机制已经被逐渐打破，一些官员不同程度地陷入“不能为、不敢为和不愿为”的状态之中，旧有治理模式下依靠地方竞争激发活力的做法正在受到严峻的挑战。endprint

5.中央集权下各级政府的责权利划分不清，中央与地方关系调节的规范化和法治化程度过低

以“分税制”为基石的制度安排尽管划清了中央和地方在收入侧的权利，但在事权和支出责任上的划分却因为过于复杂，改革迟迟难以推进，形成了不同层级政府之间“财权层层上收、事权级级下放”的局面，由此带来了一系列的问题，包括基本公共服务的碎片化和不同地区差距的扩大，各类资源要素难以充分自由流动，土地财政日渐兴起和房地产泡沫愈演愈烈，以及资源利用粗放和环境保护不力等。这些暴露出的重要问题虽然各有各的表现、各有各的原因，但深究下去，或多或少总是与中央与地方关系没有理顺，尤其是事权和支出责任改革的滞后而导致各级政府的责权利划分不清密切相关。

6.“地方竞争”导致地方保护和恶性竞争，有碍于全国统一市场和区域间分工和协作的形成

我国治理模式下地方竞争对于整体经济社会发展的巨大作用，已经被众多的理论和实践所证明，甚至有一些学者认为地方竞争是我国经济高速增长的真正源泉。⑥然而凡事有利有弊，地方竞争也不可避免地带来了重复建设、地方保护、恶性竞争等一系列负面影响。

如果说在改革开放之初，那种强调每个地区要充分发挥积极性，依靠自身的能力和实力来实现“单打独斗”式发展的策略还有相当合理性的话，那么在新常态下，全国生产力水平的提高更为依赖于要素资源在更大范围内的有效配置、更为依赖于统一市场下不同地区的专业化分工水平的不断提高，而旧有治理模式下地方竞争以及相应的制度安排都在极大程度上妨碍着全国统一市场的形成，妨碍着区域之间的有效分工和合作，地方竞争对全国的经济发展正在显示出越来越多的不利影响。

综上所述，虽然已有的治理模式在推动改革开放30多年来我国经济社会的迅猛发展方面做出了相应的贡献，自有其成功和可取之处，然而随着我国经济运行进入新常态，外部环境已经发生了根本性的改变，再加上原有模式运行日久渐生积弊，我国的治理模式已经到了需要进行必要调整的时候。

三、“治理现代化”理论和我国治理模式转型

新常态下我国治理模式的转型，首先要明确的是转型的正确方向。

1.“治理现代化”是新常态下我国治理模式转型的总方向

那么什么是新常态下治理模式转型的正确方向呢？天下并没有放之四海、放之四时而皆准的成功治理模式，任何治理模式都需要隨着外部环境的变化而调整。事实上对于我国治理模式究竟应该如何转型，目前存在着各种各样的理论和说法，莫衷一是，充满争论。然而，尽管各时各地的治理模式千变万化，但人类社会的发展却自有其一定的规律可循，要从贫穷走向富裕、从蒙昧走向开明、从传统走向现代，正如孙中山先生所说“世界潮流、浩浩汤汤，顺之者昌、逆之者亡”，因此我国治理模式方向的选择首先要符合人心的向背和社会发展的规律。

如前所言，我国的治理模式是在计划经济体制向市场经济体制、传统社会治理向现代社会治理的过渡期中所形成的，那么如何向着市场经济体制和现代社会治理迈进理应成为未来治理模式转型的方向。党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“治理现代化”应该是新常态下我国治理模式转型的根本方向。简而言之，由传统社会治理模式向着现代社会治理模式演进的“治理现代化”既符合人类社会发展的趋势，也符合新常态下我国治理转型的实际，是目前全面深化改革的总目标。然而，“治理现代化”究竟包含哪些内容？它又如何能够具体指导新常态下我国治理模式的转型呢？

2.“治理现代化”理论的核心内容

“现代化”顾名思义就是人类社会从传统的农业和农村社会向着现代的工业和都市社会演进的过程，与此伴随的明显特征就是工业化、城镇化以及经济增长速度的明显加快和人们生活水平的显著提高。⑦而“治理现代化”从字面上来理解就是人类进入现代社会后所采取治理模式的变迁过程，即从传统社会治理模式演变至现代社会治理模式。因此要明确什么是“治理现代化”，关键是要了解现代社会与传统社会相比，究竟是哪些发生了本质的变化，以至于人们可以因之来区别传统社会治理模式和现代社会治理模式。

已经有一大批伟大的思想家对人类迈入现代社会的本质特征进行了探究，无论是马克思的“资本化”、韦伯的“理性化”；还是涂尔干的从“机械团结”到“有机团结”，梅因的从“身份社会”到“契约社会”，都对传统社会治理模式和现代社会治理模式的不同进行了精彩的论述。

在传统社会治理模式下，以区分上下等级的层级式分化⑧为主，形成了一个在统一价值观念笼罩下等级分明的金字塔结构。与此同时，整个社会虽然分化为不同功能的领域，但这些领域之间并没有明确的界限，社会等级高的群体可以同时身兼多种功能而实行统治，表现为一种功能泛化（functionally diffused）的治理模式。在层级式分化的传统社会中，尽管存在各种各样的职业，也产生出相当规模和深度的社会分工，但人们选择职业的范围、专业化的水平受到了层级式分化的最终限制，不同领域的相对独立性在功能泛化的治理模式下也无法得到保障，所以传统社会的分工深化到一定程度，就会触碰到统一意识形态和层级规则的天花板而不得不停滞下来，由此造成经济增长速度的迟缓。

在现代社会治理模式下，其突出特征是统一的意识形态让位于更为多元的价值信仰，各个主体逐渐从原有统一的社会有机体中脱离出来，明确各自的责、权、利边界。承担不同功能的各个领域日益成为互相之间界限分明、相对独立的系统。现代社会中每个子领域之内虽然也存在着层级秩序（例如政治领域存在权力大小的级别、学术领域存在职称高低的层级等），但各个领域的层级划分只能遵循自身的规则，不同领域之间的规则不能混淆。⑨只有在功能式分化的现代社会中，社会统一意识形态和单一分层规则被打破后，才能真正破除分工深化的樊篱，保证不同领域的相对独立性和专业性，营造出专业化水平提高可以带来相应回报的合理环境，从而推动分工的无限深化，产生现代的经济增长。传统社会治理的特征是各个领域之间的界限不清、各个主体之间的权责不明、整个社会被单一的社会分层规则所笼罩。而现代社会治理的特征是各个主体之间的功能明确、权责清晰，不同领域之间有较为明显的边界，社会各领域之间遵循相对独立的分层规则。从现代化理论的视角来看，“治理现代化”就意味从传统社会的泛化治理逐渐转向现代社会的分化治理，其核心内容是建立一个不同领域、不同主体之间界限清晰、权责对等的多元化社会。endprint

3.正在转型中的我国治理模式

根据上述治理现代化的理论，我国现有的治理模式还带有明显的传统社会治理的特征，总体上我国仍处在由传统社会治理向着现代社会治理的转型过程之中。

第一，以官本位为特征的分层规则弥漫到整个社会之中，这意味着政治领域的规则不恰当地僭越到其他领域之内。官本位，即人们以追求政治领域的行政权力（即“做官”）为指向，在官本位的层级式分化下，行政级别的划分原则贯彻到不同的社会领域，其他领域的发展或多或少均要受到行政权力的直接影响甚至支配。换言之，无论是经济、教育、文化、法律领域，还是其他社会领域，其评价的主要标准仍然是其行政级别的高低，这对其他领域专业化水平的提高构成了严重障碍。

第二，政府主导的治理模式具有明显的功能泛化治理的特征。在传统社会中的治理表现为“士大夫政治”，即士大夫作为集读书人、官僚、地主、乡绅等各种身份于一体的阶层，承担着维护道统、服务朝廷、教化百姓等多种功能，是整个社会治理的主体和社会运行的黏合剂，但由此带来的负面结果是官僚阶层的非专业化和治理的功能泛化。当前治理模式下，官僚阶层承担了传统社会士大夫的角色，也身兼政治、经济、教育、文化等领域的多重角色。典型的例子就是国有企业的领导人，既身背行政级别，又从事企业经营；既是政治家，又是企业家，由此导致严重的身份混淆和利益冲突。

第三，社会各个领域之间的界限不够清晰，各个领域的相对独立性和专业化水平亟待提高。我们说经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，事实上也意味着在政治和经济领域之间还缺乏明确的界限和规则。在规则和界限不清的条件下，政府主导模式很容易造成政府对各种资源的不当配置，也很难有效防止权钱交易带来的腐败。类似的，政治与其他社会领域的界限模糊也导致各种政企不分、政事不分、政社不分和政资不分的状况。社会各领域之间相对独立性不足，就无法营造出专业化水平提高可以带来相应回报的合理环境，也难以持续推动分工的不断深化和经济的持续增长。

第四，社会各个主体所拥有的责权不清。从社会分化的角度来看，现代社会与传统社会相比，除了分化出界限较为明确的不同领域以外，还意味着各个主体逐渐从原有统一的社会有机体中脱离出来，明确各自拥有的责任和权利。这些主体不仅仅是指个人，也包括企业、社会组织、各级政府等。一个社会的现代化伴随的是个体分化的过程，即逐渐形成利益相对独立、权责日益清晰的各个主体。在我国现有治理模式下，不同层级政府之间、政府与企业之间、政府与社会组织之间、政府与个人之间，仍然普遍存在权责模糊的现象。目前我国中央与地方关系之所以迟迟难以理顺，从根本上说是因为中央和地方之间的权利和责任无法划分清晰。

第五，社会各领域和各主体之间的协调机制不规范，治理规则的法治化程度低。当传统社会向现代社会演进到分化的各领域和各主体之后，整个社会并不因此而变得四分五裂，而是由契约化、法治化的规则将它们联系起来，实现从“机械团结”到“有机团结”（涂尔干）、从“魅力治理”和“传统治理”到“法理治理”（韦伯）的转变，从而使得社会各领域和各主体之间的联系和整合比传统社会更为紧密。在我国现有治理模式下，各主体权责不清和协调彼此之间的机制不规范恰似一个硬币的两面。正是由于没有形成界限分明的各领域和权责明确的各主体，它们之间的协调机制也就常常难以得到有效规范；反过来，由于缺乏规范化的协调机制，也难以促成各领域的界限清晰和各主体的权责分明。

总体来看，在新常态下我国治理模式要向“治理现代化”的方向转型，就需要遵循现代社会治理的一般规律，打破“官本位”体制，形成界限分明的各社会领域和权责明确的各社会主体，推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，大幅提高协调和治理规则的法治化程度，则是其中的关键内容。

四、新常态下推动我国治理模式转型的举措

1.从“政府主导”转向“政府引导”

推动我国治理模式转型的核心是给予政府以合理的定位，从过去的“政府主导”逐步转向“政府引导”，加快相应政府职能的转变，以使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。具体而言，在资源配置方面，要大幅减少政府对社会物质资源的直接管理和配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府职能的重点要逐步转向对非物质资源的管理和配置，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，如规范制定、制度安排、秩序保障等。政府不再直接地、微观地管理社会经济领域的活动和关系，而逐步转向实施间接的和宏觀的管理。在政府与其他主体关系方面，要大力推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，从功能泛化式治理向功能分化式治理转变，应对政府权力行使的边界有明确限制和制约，防止政府利用权力任意干涉其他社会领域的发展。在政府作用发挥的形式上，应从过去的主导和支配更多转向引导、参与、创造环境上，由“从上到下的单向决策”更多转向“多元交流的互动决策”上，不断提高政府决策的透明、稳定和可预期程度，以及可问责和法治化程度。

2.切实加强民主参与，完善官员的激励机制

“贤能治理”是我国的优良政治传统，也应是未来治理模式的重要组成部分。然而需要指出的是，贤能治理更为强调的是领导者的自我修养、以身作则，它是一种高标准要求，主要依靠领导者的自身不断努力；与此同时还应该有一种底线要求，使得官僚阶层能够奉公守法、勤政廉政，因此必须加强“财产申报公开”等的相关体制机制建设，构建“不能腐和不敢腐”的环境。更为重要的是，除了加强从上而下的监督考核以外，还需要充分发挥从下而上的制约作用，即充分发挥民主参与、民众监督的作用。我国治理模式中的“贤能治理”应向着“贤能治理+民主参与”的方向转型，才能真正造就德才兼备的官员队伍。

民主参与对官员治理的补充，既可以体现在百姓对领导干部的选举上，也可以采用干部评价的手段。投票选举是对未来可能发生情况的一种预判，而投票评价则是对已经发生情况的一种判断。在目前的现实条件下，“让老百姓来评”比“让老百姓来选”，更能够落实“人民当家作主”的原则和发挥地方民主的作用。可以尝试由当地居民在县级行政区主要领导任职届满时开展“群众满意度”评价，作为组织部门任用选拔干部的主要依据。endprint

3.推进中央地方关系调整，形成“权责明确、法治调节”的中央地方治理模式

现有治理模式下的一个重要问题是中央与地方关系难以理顺，突出表现在各级政府的责权划分不清，以及政府之间的协调机制规范化和法治化程度低。要推进治理模式下中央和地方关系的转型，必须在原有“中央集权+地方竞争”框架下加入“权责明确+法治调节”的要素，要明确划分中央与地方的财政事权和相应的支出责任，适度加强中央事权和相关的执行力，并提高事权划分和调整的法治化规范化程度。

首先，要将“中央委托地方行使的事权规范化法治化”作为突破口。目前完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数，而且是相对容易厘清的，绝大多数财政事权，都会是中央和地方的共担事权，其中中央委托地方执行的事权又会占据绝对的比重，这些事权的划分将会是改革的难点。在此情况下，如何规范化和法治化中央委托地方行使的事权就是推进相关改革的重中之重。现实情况是，目前大量的这种事权划分主要依据的是各个职能部门的红头文件，充满了随意性和不确定性。因此，可将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口。

其次要加强立法和司法，建立健全中央和地方调节机制。要加强立法和司法的獨立性，培养司法的权威性，可由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省以及省内涉及中央法规执行的案件。长远来看，可以设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间的纠纷。

再次可以考虑制定相关的《中央与地方关系法》。要从根本上推进中央和地方关系的规范化、法治化调节，需要有专门的法律对此加以规范。《中央与地方关系法》的关键部分是确定地方政府的相关权力，在原则上划定中央与地方的权责边界，从而奠定中央和地方关系转型的基石。

注释

①本文仅反映作者本人的观点，不代表所在机构的看法。

②《2017中央经济工作会议》，新华社，2017年12月20日电。

③毛泽东：《论十大关系》，《人民日报》1976年12月26日。

④福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，广西师范大学出版社，2012年，第443—444页。

⑤可参考日本政府在“超大规模集成电路”中的成功赶超和在“数字电视”中惨痛失败的经验教训，尽管政府在上述两个过程中发挥作用的方式基本一致，但由于所处阶段和状态不同，却取得截然不同的结果。参见吴敬琏《制度重于技术》，中国发展出版社，2002年，第17—19页。

⑥张五常：《中国的经济制度》，中信出版社，2004；Gabriella， M.， Qian， Y.， and Weingast， B.R.（1995）"Federalism， Chinese Style：The Political Basis for Economics Success in China". World Politics， 48（1）， pp.50-81.

⑦从人类的史前时代一直到工业革命以前，全球国民生产总值的增长都异常缓慢，而进入现代社会以后，就像英国著名历史学家霍布斯鲍姆所说，“在18世纪80年代的某个时候，人类社会的生产力摆脱了束缚它的桎梏，在人类历史上这还是第一次。从此以后，生产力得以持久迅速地发展，并臻于人员、商品和服务皆可无限增长的境地。套用经济学家的话语来说，就是从‘起飞进入到了自我成长”，参见艾瑞克·霍布斯鲍姆：《资本的年代：1848—1875》，中信出版社，2014年，第34—35页。

⑧“分化”是指在系统之内重复建立系统的过程，即一个系统如何生成不同的子系统。“社会分化”主要有三种模式，即“分支式分化（segmentary differentiation）”“层级式分化（stratified differentiation）”和“功能式分化（functional differentiation）”。分支式分化是全社会分化为相同的次系统，层级式分化是全社会分化为不同的上下阶层，而功能式分化是全社会分化为功能不同的次系统（如经济、政治、法律、宗教、教育等）。

⑨例如一个精英人物既可以由于较高的经商能力获得大量的财富，同时也可以凭借自身的学术能力获得较高的学术职称，但他不能依靠自身的财富来获得真正的学术职称。

责任编辑：晓 立endprint